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城市协同治理的社会组织：结构、机理与增效

范文

赵冬陈志超

摘要：创新社会治理方式、提高社会治理水平是新时代中国社会建设的重要内容和历史使命。社会组织作为城市治理重要主体，其单一的组织结构及个体建构，已经不能满足现代社会治理的需求。多元化社会建构不仅成为建设良序善治城市的逻辑起点，而且网络化城市治理组织是党委领导、政府主导、社会组织引导、公众参与的系统化有序运行。更为重要的是城市治理社会组织的共同愿景、组织效率、组织间信任度、信息共享程度的运行机理及运行方式，在一定程度上制约着城市协同治理的水平。基于这种认识，提出加强社会组织协同治理体系的系统化建设、主体的专业化调整、治理水平的智能化发展等城市协同治理组织增效的措施。

关键词：城市治理;协同治理;社会组织;运行机理

一、问题提出与文献简评

党的十九大报告指出：“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”这为新时代社会治理工作确定了总纲与方向，但在我国社会管理体制日益走向多元治理的社会治理新模式背景下，多元主体虽然认识到社会组织参与治理的重要性，但社会组织参与社会管理仍面临高成本、低绩效与信任危机等多重问题。究其原因，其一，参与城市治理的社会组织处于分散状态，未能真正形成推进网格化组织治理的新格局;其二，社会组织的法规体系不完善、管理体制不健全，导致社会组织的资源分配差异化程度较高，难以获得提供高质量产品与服务的资源。那么，在“党委领导、政府主导、社会组织引导、公众参与”的基层社会管理格局中，如何理解社会组织的结构与运行机理，如何高效发挥社会组织的功能，是亟待回应的治理实践问题。

目前，理论界相关研究未给出明确答案，虽然诸多学者认识到城市协同治理的重要性，研究视角从政府治理[1]、社区治理[2]、社区治理的制度环境[3]等城市治理的一元主体逐渐转向对多元主体协同治理研究，但并没有真正把握社会组织在协同治理中的作用机制。在中国知网（CNKI）以“协同治理”和“社会组织”为关键词，将检索期刊的来源类别设定为“CSSCI”进行检索，仅检索出19篇文献（截至2020年11月21日），可以看出，学术界对城市协同治理中社会组织发展的应对研究比较欠缺，仅有研究总体来说呈现出零散的特点。学者基于党建[4]、城市民族事务治理[5]、雾霾的协同治理[6]、政府购买和能力建设[7]、基层治理的关系运作[8]等研究视角，探讨社会组织参与城市治理的内容与方式。综上所述，学术界对于社会组织的研究主题和角度虽有一定的积累，却远远不能满足实践发展的迫切需要。与此同时，社会治理参与主体的多元化需提倡以对话和商谈的方式与政府、市场、社会组织和公众良性互动，以架构多元共治的组织结构，而现有对社会组织的研究过于经验化，尚未触及城市协同治理下社会组织增效的深层结构问题与社会组织的运行机理，致使对策建议难以落地，多数研究成果无法直接为实践所用。特别是在“放管服”改革背景下，多元主体的社会建构作为调和尖锐社会矛盾的关键抓手，如何提升社会组织在城市协同治理的治理成效，进一步巩固改革成果，还需要研究者兼顾理论与现实细致剖析并深入探讨。基于此，本文研究将从党、政府与社会组织协同治理城市的角度，分析社会组织内在逻辑、机理及运行机制，透析寻因三大城市协同治理主体“刚性管控、柔性服务、理性调和”的诘问，明确回应城市协同治理的改进路径，为多元主体协同治理城市提供具有联系性和稳定性的组织运行逻辑，以期对社会组织参与城市协同治理的实践有所裨益。

二、城市协同治理社会组织的结构

1.构成元素：社会组织高效运行的基础

城市治理是国家治理的缩影[9]，需要多元共治。社会组织是旨在推进国家和社会发展，非营利性的、非政府体系的、具有正式组织形式的组织。固定的组织成员、明确的组织目标、标准的行动规范与清晰的组织结构是构成社会组织的基础。尽管社会组织间目标各异，但社会组织主要由四项基本元素构成。首先，人是构成组织的主体元素。城市治理必须把保障和实现人的发展置于城市治理的中心位置，社会组织是至少由两个及以上个体构成的群体。其次，组织目标是组织建立的灵魂。组织成员所从事的组织活动都聚焦于目标，该目标可分为单一目标和多元目标体系。再次，规范是指社会组织应具有以章程形式出现的、固定的规章制度。规则作为社会组织成员进行活动的边界，推动成员间互动行为的标准化与组织活动的统一性。最后，正式或非正式的组织具备与组织特色相匹配的组织结构。该制度化结构贯穿于组织体系中，以组织目标为导向、以组织规范为前提、以职位分工为依据，解决治理主体单元粗糙的焦点问题。

社会组织的特性是决定其成为城市协同治理主体的内涵坐标。首先，社会组织的非政府性指它并不属于政府部门或其他附属机构，在提供产品及服务的过程中自主性较强，成为建构社会民主和法制之间的桥梁，逐渐探索社会民主的发展。其次，社会组织的非营利性指其所从事的活动不以营利为目的，以社会服务为主要宗旨，通过提供公共产品弥补政府失灵和市场失灵的缺陷。再次，社会组织活动是团体性活动，不是分散的个人行为。该组织成员都是自愿地加入组织，在规章制度的约束下自主参与组织活动，组织内部的组织管理过程也称为自治。

2.组织结构：社会组织高效运行的基石

社会组织作为城市治理的关键主体，高效的组织运行需要依托合理的组织结构。其组织结构分为合理划分组织内部职能部门间功能与成员职位的正式结构，与组织成员自发形成的非正式群体等形式的非正式结构。社会组织的非正式结构是组织成员自发组建的非正式群体及其内涵关系。建立非正式结构原因主要有两方面：一是组织成员因地缘关系、血缘关系或兴趣相投构成的群体;二是成员因工作衍生情感，成员因日常活动增强情感沟通，刺激非正式关系的建立。非正式结构丰富成员间的沟通方式，有利于缓冲正式结构带来的压力。但若非正式结构与正式结构的目标相抵触时，则会带来负向功能，即正式组织权威性的降低影响正式结构组织目标的张力。社会组織的正式结构是为实现组织目标，形成一套明确的指导组织成员活动的规定、程序和纪律，对职位、职务范围、职责等进行明确界定。职位与部门两者的不同组合构成适合各类社会组织高效实现组织目标的不同正式结构，即垂直领导的直线型、专业分工的职能型、兼并垂直领导与专业分工的直线职能型三种形式。城市治理的社会组织结构不是一成不变的，应伴随城市治理需求开辟城市治理的现代化路径[10]。而影响组织结构变化的因素多样，即多变的环境与公信力的提升。马克思指出“现在的社会不是坚实的结晶体，而是一个能够变化并且经常处于变化过程中的有机体”[11]。一方面，只有当某种静态物质因其固定状态不受其他因素影响，而社会组织的建立与发展作为一种动态演进的状态，当所处环境发生变化时，社会组织必须根据环境变化适时作出相应的调整与变革。如若社会组织不因环境变化而进行调整，可能会影响社会组织提供公共产品和服务的效率，难以高效满足城市治理需求。另一方面，社会组织在城市治理过程中占据越来越重要的角色，在出台地方性立法和政策、建立多样化公益品牌、整合社会资源等方面都参与城市治理，为提升自身发展需要在功能与规模等方面进行相应改变与调整，形成高度灵活和充满活力的结构体系。首先，城市治理社会组织以完成任务为导向，将组织关注点从注重过程转变为关注结果，不再聚焦控制工作过程。同时，完善组织内部监管制度，确保任务过程的合理性，注重事中事后监管以防止事前监管过度而造成组织成员工作积极性降低。可持续发展的社会组织离不开科学合理的人才队伍建设，要建立健全培训制度、激励机制等方式以提升组织成员专业服务水平与整体素质。其次，社会组织结构需利用互联网技术，确保任务精准地分给散落在各地的社会组织。社会组织内部也应加强网络的运用，通过互联网方式交流信息既提升信息传达速度，又降低信息失真程度，增强上下级间沟通[12]。

3.组织功能：社会组织高效运行的基调

随着经济社会的发展，公民因主体性和文化性差异对公共服务的内在意蕴和外在形式趋向多元化。政府在提供公共服务、满足公共利益时，由于资源的有限性难以满足全部个体，此时就为社会组织的发展提供机会，各类社会组织依据组织功能提供公共服务，解决公共产品及服务供需极化的问题。首先，政府的资金来源主要依靠税收的财政收入，因财政支出的限制，难以高效满足社会需求;而社会组织在动员人力、物力方面具有优势，是社会服务供给的重要组成部分。发挥社会组织专业性与行业性优势，依据公民的不同需求提供差异化服务，正向影响多数有关民生的公共领域。其次，社会组织能高效处理重大突发事件。政府以官僚制为主要形式，面对突发事件时往往因不科学、不合理的应急机制影响政府公信力;而社会组织以行动迅速、协调高效的处理方式，有效弥补政府处理应急问题的缺陷，避免陷入“塔西佗陷阱”。因政府行使公权力具有扩张性和侵犯性，所以社会组织应发挥专业化优势对其进行监督，推进社会民主政治建设及公共利益的实现。根据“经济人”假设，尽管政府是人格化的组织，但是政府在行使权力时也具有选择性，不能完全控制其权力扩张。社会组织通过动员民众参与公共事务来影响决策[13]，增加社会组织成员间凝聚力，增强社会共生共享能力，以塑造平等、民主的政治生活。社会组织可与媒体合作，对政府不合理的违法乱纪行为进行曝光，发挥监督公共权力的重要作用。

随着市场经济的发展，生产关系与社会关系越发复杂，政府需要扩大管理规模来进行管理，但扩大政府规模带来的负面影响不言而喻，因此社会组织需承担部分政府不该管的事情，推动管理体制的创新[14]。首先，通过政社、政事和政企分开，把政府的部分管理与服务职能交给社会组织，利于政府聚焦于宏观层面、促进政府体制创新、增强市场竞争力并实现高度社会自治。其次，社会组织在政府“看得见的手”与市场“看不见的手”之间起到杠杆作用。社会组织相较于企业容易获得政府的信任与合作，协助政府执行其部分职能，及时把握政策动态;社会组织与市场沟通与合作密切，减少政府与市场因沟通不畅导致的摩擦，实现社会稳定与经济发展。此外，社会组织形成的交往网络常被看成是政府创新管理体制的载体，在公共服务资金筹集、满足需求以及激发服务对象潜能方面都有创新之处，为管理体制提供发展动力。

三、城市协同治理社会组织运行的机理

随着社会环境的变迁与发展，单一向度与单一维度的城市治理难以应对日渐凸显的社会矛盾，城市治理问题的多样性离不开多元主体参与，网络化社会组织的理性协商基于遵循党委领导、政府主导、社会组织引导的内在逻辑，另需从组织环境、组织内部、组织三个层面剖析多元主体治理结构中社会组织的运行机理，理清城市协同治理的社会组织增效的逻辑主线。

1.城市协同治理社会组织运行的内在逻辑

网络化的组织结构因具有全方位的互动与覆盖程度广泛的特性，逐渐替代“科层制”等封闭式的组织结构成为城市协同治理的基石。多元主体通过参与、协商与谈判等方式发挥自身作用以妥善解决城市治理的公共问题。一方面，政府在社会组织提供公共产品与服务的方式及途径上发挥主导作用，引导与监督社会组织提供满足人民生活需求同时弥补市场不足的产品及服务。另一方面，社会组织在提供内容与方式上发挥专业化优势，非政府组织覆盖面越来越广，涉及教育、扶贫、卫生等多个领域，它不以追求利益为最终目标而以人道主义和社会福利为职责，不与政府存在上下级关系，具有较强的独立性。同时，非营利组织、志愿者组织等其他社会组织在经济等方面提供政府与市场不愿意提供的公共产品与服务，灵活程度与便利度更高。

为解决城市的治理目标多样化问题，城市治理空间布局网络化的组织形式正常运行还需政府与社会组织间的有序互动，不能将治理问题都归责于某类主体，建立统一的组织系统以增强各治理主体之间的互动性、协同主体的价值理性和工具理性。构建互动型的组织结构需要着重考虑以下三个问题：一是我国社会组织虽数量庞大，但其治理意识、自我治理以及解决社会问题的能力仍较弱，需要政府发挥其主导作用，加强建设政府领导力，向基层“放权、放人、放资源”[15];二是社会组织缺乏活力、社会公信力较低等问题导致社会组织与政府间合作互动少，因此需要完善社会组织在治理方面的法律体系，以确保社会组织城市治理的合法地位与治理能力的提升;三是政府与社会组织间应根据自身特色建立常态化的互动机制，例如政府与社会组织合作解决某个社会问题后，两者间建立常态化的、双向或多项的互动机制，以确保后续同类问题发生时，各类主体间的配合度和治理经验持续增强。

2.城市协同治理社会组织运行的机理

网络化的组织结构作为一个完整的系统，面对城市治理主体的多元性与治理问题的复杂性，城市协同治理社会组织运行结构需要从组织环境、组织内部、组织间三个方面剖析。组织环境表现为城市治理的共同愿景，有利于淡化利益冲突、减少差别化待遇、协调结构化失衡现象，增强公民信任度与凝聚力，为建立和谐的组织环境奠定基础。组织内部表现为组织效率，利于增加组织工作效能，为建立有序运行的组织奠定基础。组织间信任程度是组织合作的基石，增强城市治理整体组织的凝聚力;组织间通过网络管理与联系其他组织，综合利用内外部资源为组织自身发展创造机遇，为建立网络化的组织结构奠定基础。

（1）城市治理的共同愿景

共同愿景来源且高于个人愿景，是指组织成员在共同的价值观基础上组织发展的共同目标。该目标是成员自愿的、并非高施压下的愿望。共同愿景并非要包括具体的方案或策略，但应该是比较具体的、未来通过努力可以实现的，如城市文化和城市价值观。广义的城市文化指人们在城市里创造的物质财富和精神财富的总和，是新时代中国特色社会主义先进文化的组成部分。城市文化因其具有异质性、集聚性、开放性及世俗化的特点，根据自身地域优势或优秀传统，满足城市居民的价值诉求，建立专属于特定城市的共同愿景。通过城市的文化建设从侧面反映城市居民的心理需求与价值取向，使公众在感知城市文化的过程中达成共同愿景。城市价值观基于居民个人的价值观，而城市价值观的建立与发展对居民个人的价值观又有一定的影响。构建德法兼济的城市价值观需要通过多种载体展现，主要涵盖制度、城市服务、城市活动以及多元化的社会组織等方面。党组织、政府组织及社会组织在城市治理的过程中都应建立愿景，始终坚持党的领导地位，与时俱进，不断加强党的思想建设和组织建设，正确处理与政府和社会组织之间的关系;政府组织要发挥主导作用，努力提升国家治理水平和治理能力现代化，建立服务型政府、效能型政府，加强对社会组织的监管;社会组织分为经济型组织、公益型组织以及专业咨询型组织，不同类型组织分布在各自的领域内参与城市治理，对共同愿景的建立起到推动作用。

（2）组织效率

组织效率是指组织在单位时间内有效地利用社会资源以满足社会成员的需求。组织效率主要体现在三个方面，首先，组织架构是组织的程序运转、部门设立与职能规划等基本结构，因此组织架构的合理程度直接关联组织效率的高低。常见的组织架构形式主要有直线制、职能制、直线职能制以及事业部制。因各组织面临组织环境与组织任务不同，组织间的职能也不尽相同，这就需要不同的组织根据社会环境、组织成员数量、单位任务量、专业化程度等因素，选择适合组织自身发展的组织架构并清晰界定职位分工，确保组织构架合理化与职责无缝化，防止出现组织内部职责不清、相互扯皮现象。其次，绩效考评从组织成员的工作态度、效果及能力等多方面进行综合评价，能让成员时刻保持积极的工作态度，充分调动员工积极性与能动性。社会组织参与公共服务的积极性是社会组织内在活力要素被激发后外显的活力状态。为考核、改进与提升组织成员工作绩效，绩效考评需要建立合理有效的考核制度、考核程序与选择考核方法。绩效考评方法与程序的选择一定要让组织成员认同，并让管理人员熟悉操作。最后，规章制度是规范管理与制定规则，保障组织的竞争力与组织管理效率并行增强。规章制度的多数内容都与组织成员相关，因此制定规章制度的关键程序是确保规章制度内容的民主性与科学性，防止管理人员独断专行。规章制度也是组织进行绩效考评时的依据之一，当组织的规章制度较完善并且得到成员认同时，组织成员应当严格按照规章制度行事，切实提升组织成员工作的标准化与组织绩效。

（3）组织间信任度

组织间信任度是指网络化的结构内部各个组织间的信任程度，任何组织间的信任程度都是一个不断积累或是减少的过程，积累组织间信任的主要途径有以下两方面。首先，组织间诚信度是指各组织对于两个及以上组织进行合作前期设定的口头约定或者书面合同中义务的履行程度，主要可以通过时间与结果优劣这两个方面来进行判断，其中时间就是指在规定时间内完成约定的任务，结果优劣就是指任务的完成度与前期约定的内容是否有差距，全面且适当地完成义务，使得组织间乃至有关城市治理的网络化结构的权益得以实现。其次，组织间亲密度主要是指各个组织间沟通与合作的亲密程度。当组织间的紧密程度较高时，组织就会加强沟通与合作。例如，因城市治理过程中某些问题对专业要求较高，政府部门在解决该类问题时，需要行业协会等专业化的社会组织提供专业服务，在增强亲密程度的同时又加强组织的信任度。亲密度也是组织间信任程度的重要体现，组织间的亲密程度越高，组织就越容易被对方信任，以此加强合作的机会。但当某些组织过于亲密时需要对其加强监督，防止危害组织系统的发展。

（4）组织间信息共享程度

现今互联网发展迅猛，组织间信息共享主要表现在平台运用与管理程度。首先，运用共享平台交流信息。共享平台因其传递信息的广泛性与快速性，可根据组织间实际需求设置平台内容。共享平台在搭建的过程中要考虑到平台内信息的实用性，按照组织对信息要求进行设置，确保平台共享信息的有效性。在共享平台搭建后，还需要让组织成员掌握并熟练运用平台，可以通过视频的方式对组织成员进行培训，既节省现场培训成本，又让组织成员以直观的方式进行平台学习。其次，管理信息共享平台。信息技术作为专业性较强的方式，需要专业的工作人员对信息平台进行建设与管理。城市治理的组织系统中需要有诸如科协等组织，增强组织协同治理的信息化水平，在整个组织结构共享平台的建设与调整中发挥自身优势，根据各组织成员对于信息的需求，适时调整平台信息的内容。对于信息技术人才的选拔与培训，不同组织需要根据组织目标与组织发展趋势自行选择。最后，组织间合作度对于组织信息共享程度具有直接影响，人是传递信息的直接媒介，人与人、人与组织、组织与组织之间的交往都处于信息交流的环境中，因此组织间合作度是衡量组织信息共享的关键因素。例如，“放管服”改革以来，我国政府与社会组织加强合作密度，政府将部分职能转移给社会组织，从直接提供公共服务转变为购买公共服务，持续提升公共服务供给效率与发展社会组织[16]。

3.城市协同治理社会组织运行的方式

国家治理体系和治理能力的现代化建设必须坚持党的核心领导地位，城市治理的过程中，要根据社会环境变化，加强各级党组织的思想和组织建设。首先，发挥党组织统揽全局的作用。一方面，城市协同治理的过程中要发挥党组织的领导作用，形成系统化的思想体系，提供多元治理主体思想建设的整体框架，促使治理主体在此基础上根据组织治理特点形成组织特色文化。另一方面，制定城市治理的远景目标及框架式的行动战略，治理的远景目标为各治理主体在进行治理的过程中提供治理方向，制定行动战略框架确保组织间有序的协作治理。其次，发挥整合治理资源的作用。治理资源是各治理主体进行城市治理的基础，政府和社会组织只有合理运用社会资源才能更好地提升治理水平，党组织根据治理愿景和行动框架科学界定社会资源类别，减少各组织间争抢资源的行为发生。

为保障网络化的城市治理组织结构正常运转，需处理好政府与社会组织高效履职和良性互动关系，城市治理必须发挥政府主导作用。首先，政府作为城市治理的主导组织既要作为，又不能越位、错位和缺位。传统的政府管理体制以科层制为核心，主张“包办一切”，行政成本高、管理效率低下的问题已在各级政府凸显。政府需要不断调整行为规范，甚至是价值取向，以谋求在互动关系中获得主动的态势和地位。随着“放管服”改革的不断发展，简政放权既提高政府为人民服务的效率，又保障市场经济的高效运行，政府要发展成服务型、效能型政府已成为当务之急。具体来说，一方面，政府作为公共产品与服务的直接生产者和提供者，需满足公民的基本公共服务需求。市场经济下市场主体以追求利益最大化为目标，纯公共产品成为市場主体无直接利益可图的产品，不会选择提供该产品。为增进社会福利，政府成为纯公共产品的提供者。另一方面，政府要承担起监督与支持社会组织的角色。社会组织因其灵活性与专业性能弥补政府在提供公共产品与服务方面的缺陷。但社会组织数量庞大，需要政府从宏观角度做好规划，为社会组织的发展提供政策和财政支持;同时因社会组织具有自主性，政府应做好对社会组织的监管，确保社会组织的有序运行。

近五年来，党和政府高度重视营商环境的建设，“弱嵌入—强自主”的嵌入式发展是“政社关系”维度下当代中国社会组织发展的方向性模式[17]，社会组织在优化营商环境方面也发挥重要作用。首先，经济性社会组织有利于提供公共产品与服务。推动行业协会、商会等经济性的社会组织发展有利于提升城市治理水平。随着中国经济体制改革的不断深入，各类经济型社会组织不断增多，公共服务外包已成为服务型政府简政放权的有效方式之一。政府购买公共服务既满足公民需求，同时对于社会组织的发展与功能发挥起到了激励效应，催生了一批与政府购买具有密切联系的“诱致性社会组织”[18]，从政府、市场和社会三者关系看是一个双赢的结果。其次，慈善类、志愿服务类等公益性社会组织有利于营造和谐社会环境。印度计划委员会负责制定政府与慈善组织的合作计划，每年通过项目采购等方式为慈善组织提供资金支持。在我国，加强慈善专业人才队伍建设、完善慈善监管系统、优化慈善资源配置、推进慈善组织文化建设成为培育我国慈善组织的重要环节。最后，专业咨询性社会组织有利于推动信息化技术的发展。社会环境的日益变化影响着公民的价值理性，需要专业性社会组织发挥咨询作用，提升政府决策效率与公民生活水平。改革开放后，我国开始借鉴国外的咨询方式，在政府支持下已经形成具有一定规模的科协组织，科协组织在科技转化成生产力过程中发挥桥梁作用并影响国家体系的建设。

四、城市协同治理社会组织增效的措施

1.协同治理体系的系统化建设

良好的城市协同治理体系未完全建立，首先，社会组织掌握较少的资源。社会组织影响力较小，与党组织、政府组织相比掌握资源能力较弱。政府向社会组织购买服务的过程中，两者供需信息不对称[19]，政府具有更高的选择权利，因此在合作的过程中双方处于不平等的地位;当两个或多个社会组织进行合作时，拥有权利与资源等信息较多的社会组织在治理的过程中就处于优势地位，在城市治理的过程中承担较重的任务。其次，政府的惯性思维。盖伊·彼得斯认为：政府建立一个庞大的机构体系，以共同承担起管理和营商社会及经济的责任[20]。传统的党政包揽模式将公共产品的生产环节至提供环节等每个环节都归属政府的职责，全部公共产品及服务都由政府提供;而现在将社会治理的重心下移，要逐渐发挥各组织在医疗卫生、慈善事业等方面的作用。在城市管理的过程中存在“全能政府”的惯性思维，因此在社会组织进行活动的过程中往往将任务划归政府职责内，社会组织能参与服务的事项与范围非常有限。同时，社会组织存在因资金缺乏或制度阻碍等原因发展缓慢的情况，政府对社会组织的扶持力度也有待提升。

城市治理是无间断式治理，必须加强社会组织协同治理的统筹协调。首先，明确组织定位与分工。城市治理的有序运行需要组织各司其职，这就需要在对协同治理进行顶层设计时转变政府传统的单中心管控模式，调整、变革政府与社会组织等治理主体间的权力结构。“互联网+”的发展要求多元主体在职责分明的基础上形成协同治理机制，明确各级各类组织分工与定位，调动、综合所有资源按需分配给各类组织，确保资源分配的合理性与组织间的协作程度，增强协同成熟度[21]。其次，建立完善的法律法规制度。城市协同治理为避免政策法规碎片化需运用法制，需要制定与社会组织自律发展的配套法律制度，完善政府扶持、监督以及社会组织自我监督机制，逐渐从“掌控型监管”转型为“合规性监管”[22]。在政府購买社会组织服务时建立双向监督机制，维护好政府与社会组织的正当权益。最后，扶持社会组织。社会组织的非营利性导致社会组织在运行的过程中可能会出现资金短缺的情况，因此政府应通过为社会组织的发展设立专项资金、加强与社会组织合作、减少税收等多种扶持措施，提升其公共服务能力与水平。同时，社会组织能从多方面了解公众的不同需求，政府应鼓励其开展个性化服务，满足公众的特定需求，建设类别多样、凸显特色以及效果显著的社会组织结构。

2.协同治理主体的专业化调整

新一轮信息技术革命的出现为城市治理开辟出一条道路，建设智慧城市要求社会组织增强科学性与精准性。组织的建立与发展离不开专业的高素质人才，而目前各种治理主体队伍存在“空心化”现象，缺少专业化人才，该现象在社会组织中尤为突出。一方面，社会组织行业中存在分化现象，在传统行业中社会组织的数量较多，而在新型行业中社会组织数量却较少;另一方面，社会组织的参与主体多为老少群体，中青年自主参与热情不高，面临组织结构不均衡的问题。社会组织因非营利性、志愿性等特点，对于社会组织成员准入问题尚未进行全面考虑，在薪酬与福利方面与有较强吸引力的企业相比处于劣势地位。同时，在党、政府与社会组织中，老龄化问题严重阻碍整体治理水平提升，选拔专业化人才的机会较少。同时，组织内部老成员缺乏有效培训也是治理能力较低的影响因素之一。

城市治理服务水平的提升与科学高效的人才队伍建设有着密切联系。城市治理需要对不断壮大的治理主体进行统筹，建立具有吸引力的薪酬与福利体系，健全组织成员的培训机制，为成员的晋升建立合理的流动渠道、适当的激励制度，全面提升人才队伍的素质。首先，合理挑选人才。一方面，建立组织人才库，将表现突出、能力较强的成员纳入人才库，为组织人才选拔打好基础。另一方面，实行科学的人才选拔机制，按照职位要求选择合适的候选人。利用报纸、网络等媒介开展多元化宣传活动，提升社会组织的影响力，吸引更多优秀人才成为城市治理的主体。其次，完善培训制度。对于组织成员的培训要建立长效的培训机制，根据成员需求提供有针对性的培训。培训方式需要根据情况进行选择，例如，当培训对象较多、培训时间不方便协调时，可以利用录制视频等现代媒介进行培训;当培训内容较为复杂和专业性较强时，可以选择实际操作与现场指导的方式进行培训。最后，树立先进典型组织。通过媒体宣传、现场交流先进经验等方式，加大培养不同组织类别的先进典型，发挥模范带头作用，激励社会组织发展积极性。

3.协同治理水平的智能化发展

随着城市化的爆发式发展，城市人口的高度聚集，伴随着城市居民利益格局不断分化和城市公共服务亟待增加，要求城市协作治理改变传统的治理方式。首先，共享信息的观念薄弱。城市治理的协同主体力度逐渐增加，但主体间缺乏统一的共享观念，自我保护的观念仍植根于治理主体心中，协作主体对城市治理的信任程度仍然较低。政府在城市治理的过程中较多占用市场和社会组织的资源，提升公共产品的供给，而忽略了市场和社会组织的利益;而市场和社会组织在治理过程中因组织发展需要增强竞争力，未能积极地参与信息资源共享。其次，缺乏共享平台。党组织、政府、市场以及其他社会组织在进行城市协作治理的过程中，受制于地域原因以及原有的独立平台系统，缺乏统一的信息共享平台，导致组织间资源与信息流通程度低。例如，政府整合多主体在城市治理过程中所掌握的资源与信息数量以及向市场与社会组织分配与调动资源时，城市治理的范围与质量、城市资源共享的广度与深度都严重影响资料收集、调动的效率，进而致使治理主体的合作程度较低。

智慧城市作为城市发展的重要概念，其概念是与移动互联网与物联网技术紧密结合在一起的[23]。增强信息共享能力，除了智慧城市的建立，还需要以治理主体的共享观念和共享平台建设为切入点，运用新技术手段将公民、信息和城市等元素相连，向各级政府及社会组织传递有效信息。首先，增强共享意愿。树立正确的共享理念是影响协同治理组织进行信息共享的关键环节。协作治理主体应该意识到资源共享在城市治理的过程中具有重要价值，资源共享利于主体间整合各种优质资源，提升城市治理水平与治理能力。在城市协作治理中，政府既要主动参与到治理过程中，还需为市场及社会组织在法规政策与资金等方面提供支持;市场及社会组织要不断提升信息共享的意识，由被动适应转向主动参与城市治理资源分享的过程。其次，建立信息共享平台。信息公开是城市协作治理中各主体合作的基础，完备的信息交流平台能将协作主体资源在平台上进行展示，保障资源共享程度与城市协作治理效率。信息共享平台的建立需要发挥政府的主导作用，由专业化的社会组织提供技术支撑与人才支持[24]，确保平台建设的合理性与科学性。该信息平台能够快速展示与城市治理相关的信息，即政府除需保密事项外，城市治理的规划以及具体内容都需要及时公布，而各级政府及社会组织要学会运用该平台，主动在平台公布人力与城市治理进展等状况[25]，构建公开透明的信息共享机制，增强城市治理的能力，实现全景式城市智慧服务。

五、结论与讨论

通过上述关于城市协同治理下社会组织结构和运行机理的探讨与分析，可以得出如下结论：其一，社会组织参与城市治理的意识明显增强，但现阶段社会组织面临组织内部结构调节与适应问题。在城市协同治理的背景下，如何调整其组织内部结构，以确保社会组织个体的有序发展与增强城市治理效果。其二，党和政府肯定了社会组织在城市协同治理中的作用，但对社会组织参与城市治理的支持度需进一步加强。在多元主体协同治理的过程中，由于传统的党政包揽模式导致社会组织的职能不明确、资源获取不及时、协调问题困难等问题，阻碍社会组织最大限度地发挥城市治理水平。有鉴于此，城市协同治理的社会组织增效，尤其需要做到：第一，从理论层面对社会组织的结构与组织环境、组织内部、组织间的运行机理进行阐述，澄清城市协同治理社会组织自身的模糊认知与理论误区;第二，从实践层面对当前社会组织参与城市治理的探索加以总结与反思，既肯定成绩又正视问题，发挥其专业性与行业性优势，调和公共产品及服务的供需极化问题，推进社会民主政治建设的进程;第三，从相互促动的角度把握社会组织自身发展与网络化组织结构建立的关系，既要在党委领导、政府主导下，建立网络化的社会组织结构，推动城市治理的系统化、专业化、智能化，又要以治理水平的提升带动社会组织自身的发展，突破组织改革的阻力与困境，夯实社会组织协同治理的基础。

参考文献：

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Abstract：Innovating and improving social governance is an important contents and historical missions of Chinas social construction in the new era.As an important subject of urban governance，Social organizations single structure and individual construction can no longer meet the needs of modern social governance.The construction of pluralistic society has not only become the logical start of building an outstanding order and outstanding governance city，but also the networked urban governance organization is systematic and orderly operation of party committee leadership，government leadership，social organization guidance，public participation.More importantly，the common vision，organizational efficiency，inter-organizational trust，the mechanism and operation mode of information sharing of urban governance social organization restrict the level of urban collaborative governance.Based on this cognition，this paper puts forward some measures to enhance the efficiency of urban collaborative governance organization，such as strengthening the systematic construction of social organization collaborative governance system，the professional adjustment of the social organization and the intelligent development of governance level.

Keywords：Urban Governance;Collaborative Governance;Social Organization;Operation Mechanism

（責任编辑方卿）

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