| 标题 | 我国城市宠物管理现状剖析及反思 |
| 范文 | 王涵 摘要：随着我国经济社会的发展，人们的精神生活与物质生活水平不断提升，饲养宠物的家庭日渐增多，宠物经济市场呈现出巨大的发展潜力，并带动了相关产业的发展，增加了就业机会。但是由于法规滞后、监管缺位，导致了弃养宠物、虐待动物现象屡禁不止，宠物行业服务水平和质量良莠不齐，关于动物保护的舆论纷争和“非理性行为”更是常常激化社会矛盾，给城市安全埋下了众多隐患。本文建议通过完善立法、细化政府管理、加强社区监督、提升公民理性思考能力，合力提高社会治理“四化”水平，实现对城市宠物的有序管理，提升公共服务质量，让群众拥有更多的幸福感。 关键词：宠物 新兴产业 规制 治理 中图分类号：D63 文献标识码：A 1 宠物饲养需求日益增多，成为众多家庭的主要消遣方式 1.1 家庭饲养宠物数量的快速提升促进了宠物产业的发展壮大 据国内某研究院调研数据显示，目前我国养宠家庭已近6000万，至2016年底我国宠物饲养数量近1亿只，在2017年这一数据大幅上升至1.68亿只。宠物以每年12%左右的速度增加，其增幅远超人口增幅。养宠人群年度人均总消费额超6000元，宠物市场消费额超千亿元。且从2010年至2020年中国宠物经济年均增长率保持在30%以上，据预测该市场消费总额在2020年可望达到2590亿元[1]。这标志着宠物产业虽然是新兴产业，但已进入加速发展期，逐渐成为推动我国经济增长的重要力量之一。 1.2 产业的发展和延伸有利于拓展新兴就业领域 国务院在2017年印发的《“十三五”促进就业规划》中明确提出，要增强经济发展创造就业岗位能力。积极培育新的就业增长点。提升创业带动就业能力。畅通创业创富通道，扩大创业带动就业效应。根据中国国家统计局数据显示，从2010年至2016年，中国宠物行业年复合增长率为49.1%，居各行业增长之首。中国已成为仅次于美、日的世界第三大宠物市场。而且据预测，未来几年中国宠物市场规模仍将继续保持年均30.9%的高速发展态势。宠物产业已进入蓬勃发展期，且该产业与其他战略新兴产业相比，具有投资少、回报高、技术门槛低等特点，更符合年轻人创业的方向。目前该产业链在不断向上下游延伸，包括宠物食品、用品用具、医疗保健、美容、训练等主要产品和服务在内的行业产业链已初步形成，产业发展新空间的拓展意味着吸纳就业能力的不断增强，为促进就业奠定了更加坚实的基础。 1.3 “宠物伴侣”提供的精神慰藉在一定程度上可以缓解“城市综合征” 在城市化进程中，居住空间的分异以及社会竞争的激化，使人与人之间的沟通减少，社会阶层的分化和隔阂愈益明显。在此背景之下，很多人将饲养的宠物当作“宠物伴侣”。如对面临激烈职场竞争的年轻人而言，与宠物的互动可以减轻生活压力，提高工作效率。对独居老人和空巢老人而言，饲养宠物可以排解孤寂，有利于精神健康。遇到中风、心脏病突发等意外情况时，训练有素的宠物还能及时起到报警的作用。对于儿童而言，适度参与宠物的养育过程，在与宠物形成特殊伙伴关系的过程中可以培养爱心，提高责任感，来自国外的研究报告指出，宠物的陪伴有利于帮助孩子增强抵抗力，提升健康水平。对于家庭而言，宠物可以成为成员联系感情的纽带，增进家庭关系，一些特定宠物如犬只的饲养还可以起到家庭护卫的作用。在现代社会，宠物作为人类特殊的陪伴者和情感寄托者，还有助于改善钢筋水泥城市中的社交冷漠征，城市中的陌生人可能会因为宠物而结识“宠友”，加入宠物爱好者的小圈子，从而主动打开内心的沟通之门，体验多元社交，更好地融入生活环境。 2 宠物管理政策滞后，扰民、伤人及动物安全受到挑战 随着饲养宠物现象越来越普遍，宠物经济迎来大爆发，但宠物管理的滞后不仅未能有效解决宠物扰民、伤人及污染环境等传统问题，还带来了行业失范、弃养宠物、虐待动物等新的社会问题。动物自身的生存、安全受到了挑战，对市民的安居、交通、卫生、人身安全也构成了威胁，而长期上演的关于动物生存权和动物福利的舆论之争甚至影响了人与人、人与社会、人与自然的和谐共处。 2.1行业缺乏統一标准和规范，阻碍服务市场的发展和成熟 宠物行业在我国作为一个新兴行业，在经历了十多年的行业发展后，巨大商机的存在促使其成为了一个相对快速崛起的市场。城市家庭每只宠物猫狗每月在食品、美容、医疗保健等日常项目上的基本开支约在300元至2000元不等（不包括为其购置衣服、进行专业训练等个性化服务的消费支出）。据《2018年中国宠物行业白皮书》显示，中国城镇养宠用户已经达到7355万人。在中国宠物市场狗均单只年消费5580元，猫均单只年消费4311元[2]。由于市场利润可观，又缺乏统一的行业标准，导致该行业从业门槛低，从业者众多，市场良莠不齐现象极为突出。一些从业者仅具有短暂的在宠物店打工的经历，在缺乏专业知识及技能培训情况下便进入宠物医疗行业，职业素养弱导致医疗纠纷不断。可以说，在这条产业链上，从上游的宠物饲养与活体交易，到中游的宠物饲养环节宠物食品、用品，再到下游的宠物服务行业，均缺乏对服务质量基本要求的统一限定。宠物交易市场混乱，医疗市场价格失控，各类纠纷层出不穷。缺少行业自律的服务企业更看重自身的盈利需求，对服务承诺和服务合同的解释只会做出有利于自己的解读，服务的接受者即顾客通常因为没有相应的知识，无法做出合理判断，在维护权益方面需要付出大量的沟通成本和高昂的金钱代价，处于被动状态。 2.2不文明行为、违法行为埋下众多城市安全隐患 2.2.1弃养行为导致流浪动物数量急剧增长 部分宠物饲养者在后期会因为对宠物皮毛过敏等健康因素，或是反感宠物存在的随处便溺等不良的生活习性而选择弃养，对动物责任心的缺乏导致流浪动物越来越多。在弃养动物中以猫狗鼠居多，它们繁殖能力强，增长速度惊人。据统计，一只雌性猫及其后代在7年的时间里约可产仔42万只，一只成年的且没有绝育的雌性犬及其后代在6年的时间里约可生产67000只小狗，仓鼠一胎可以产仔5～12只，繁殖周期为一个月。这些触目惊心的数据意味着如果不加以人为控制的话，流浪动物在未来终会形成一个庞大的群体而威胁到人类的正常生存。因此，即便其目前未给社会和人类的正常生活秩序带来太大影响，我们也绝不能忽视其强大繁殖能力可能带来的城市安全隐患。 2.2.2 黑色产业链对公民健康和人身安全构成潜在威胁 第一，在一些城市不法分子盯上了宠物和流浪动物，通过从事捕捉、偷盗、贩卖、运输、宰杀黑色产业链牟利。近年来，一些捕捉者在深夜潜入居民区，使用铁夹、麻醉枪、毒针或毒药等工具猎杀猫狗的新闻报道屡见不鲜。而且，这些捕捉动物的行为还可能转化为入室盗窃甚至是抢劫行为，由于其所使用的捕捉工具对人类同样具有杀伤力，因此对居民的生命和财产安全造成了严重的威胁。偷盗动物的行为在被发现后不仅可能会引发肢体冲突、斗殴，还极有可能升级为故意伤害案件。如2015年2月7日两名男子驾驶面包车到广东丰顺县汤西镇和安村偷狗时被村民发现，在逃跑过程中，一人被抓获一人逃脱。被抓男子遭村民暴打，虽未出现之前有些媒体爆料所说的“该名偷狗贼手脚筋被群众挑断”的现象，但头部和手脚等多处受伤住院确是事实。而偷狗者之所以遭到村民暴打，据村民反映主要是因为近几年来“偷狗贼十分猖獗，村里十户养狗的就有六户被偷过，甚至明抢”“2014年还带了麻醉枪到村里射狗，因为有时候年轻人不在，村里的老人跟妇女当场发现都敢怒不敢言”[3]，大家对此早已愤懑不堪。 第二，动保人士与猫狗贩子乃至普通人士的口水战乃至争斗时有发生。尤其是最近几年关于狗的冲突不断，几乎每年全国各地都在不断上演高速拦车救狗事件。如在2016年“5.21天津塘沽高速路拦车救狗事件”中，贩运者在被志愿者拦截后，恶意冲撞并打伤志愿者。双方的行为均构成了对交通秩序乃至公共安全的严重威胁，涉嫌违反法律。 第三，被偷盗、捕获的动物自身存在着严重的疫情隐患。尤其是流浪动物，其身上携带的病毒、寄生虫远高于家养宠物，且收购来源不合法，运输无法保障活体健康，并跳过屠宰检疫环节送上餐桌，可以说，在抓捕、贩运、屠宰、售卖每一个环节都存在着传播疾病的隐患，对公共卫生安全构成潜在威胁。 2.2.3虐待动物给社会造成恶劣的示范效应 近年来虐待乃至虐杀动物事件屡见不鲜、触目惊心。在猫狗贩卖过程将其腿脚折断反绑、高跟鞋踩杀小猫、直播解剖小狗、温州景区女孩用美工刀将活猫剥皮、越野车拖拽宠物犬等，更有甚者不仅虐待动物，而且录制虐待视频，上传网络收费观看。专家指出，家养动物“被弃养”后，以及流浪动物“被残害”后，都会产生仇视人类的情绪，进而出现攻击性行为。同时，据国外专向研究表明，从心理学的层面来看，虐待动物的人多具有强烈的反社会人格倾向，对人实施暴力犯罪的可能性远高于常人，许多囚犯早年都有虐待动物的经历。虐待动物的行为违背了公序良俗，给社会和青少年做出了极为恶劣的示范，并对社会的公共安全造成了威胁。 2.3法律尚存空白，监管难执行 2.3.1立法层次不高且内容滞后 法是使行为服从规则治理的事业[4]，其制定和执行必须回应和关照社会现实的需求，在组织和调整公共领域的社会关系方面扮演着重要角色。当前我国关于宠物的立法监管和立法保护均存在着立法层次不高且内容滞后的问题。 第一，缺乏国家层面的统一立法。世界上已有100多个国家制定了禁止虐待动物的法律。虽然早在2009年在京发布了我国首部动物保护法（专家建议稿），但苦于无法形成社会最大共识，时至今日再无下文，目前在国家层面上缺乏对包括宠物、流浪动物在内的所有动物权益保障的统一立法。在地方层面上，虽然各地基本上都出台了相应的地方性法规和相关管理条例、规定，但缺乏强制约束力，且多数主要是针对养犬问题的集中规定，没有涵盖其它宠物动物。 第二，立法文件涉及动物范围界定过窄。现有的《野生动物保护法》《动物防疫法》《进出境动植物检疫法》《种畜禽管理条例》和《兽药管理条例》等，对于野生动物和犬类规定较多，对于猫、鸡、兔、鸟，以及蛇、蝎、鱼、虫等新型宠物多不适用，而且关于公共场所宠物管理也罕有涉及。 第三，阻止虐待动物行为缺乏法律依据。尽管专家和动物保护人士多次呼吁要求修订刑法，增設虐待动物罪、传播虐待动物影像罪和遗弃动物罪，可惜这一建议并未得到采纳，导致弃养动物、虐杀动物残忍事件仅会招致社会谴责，而不会受到法律惩处，有关部门管理无依无据，志愿者的救助也只能停留在民间自发行为阶段。 第四，立法规制内容存在着权益冲突与利益失衡。现有立法文件和地方性的管理规定一方面更多强调的是对宠物的管理和规范，忽视了对动物生命和健康权的尊重和保护；另一方面更多强调了对养宠人权益的保障，而忽视了当宠物伤人以及围堵屠宰场、高速拦车等非理性行为使广大群众的生命安全、财产安全和环境卫生受到侵犯时，如何给予保护和补偿。 2.3.2管理制度不健全，管理机制不完善 政府部门在解决宠物伤人、黑色产业链等问题方面肩负着维护公共利益的社会责任，但管理体制的不健全限制了其职能的有效发挥。 第一，部门分工模糊，机构不健全。如虽然依据《侵权责任法》第78条的规定，对动物造成的损害采取无过错责任的归责原则，动物饲养人或管理人无论是否有过错，均要对饲养或管理的动物所造成的损害承担赔偿责任，只有在受害人存在故意或重大过失时，管理人或饲养人才减轻或不承担责任。换言之，宠物伤人饲养主人需承担“无过错责任”，但如果伤人的宠物无人认领，那么对涉及无主动物的投诉目前在我国则既没有专门的机构，也没有专门的法律依据可以处理。 第二，地方检疫制度实施效果不理想。目前对狗肉猫肉只有产地检疫要求，而无屠宰检疫规程要求，令取缔“黑屠宰点”无法可依。国家也没有关于狗肉猫肉的市场检疫规定，动物卫生监管部门同样无权施行检疫。 第三，公共管理服务存在盲区和死角。仍以犬只管理为例。目前宠物管理问题主要滋生于城市社区，各地虽出台了相应的管理规定，但违规养犬、未采取安全防护措施进入公共场所、随地便溺等违法或不合理的行为鲜见受到处罚。社区具有的封闭性，使具有人身强制和财产处罚权的政府管理部门难以进入执法。社区的物业虽具有管理职责，但并非执法单位，对不文明饲养行为只能进行劝阻，无法起到惩戒作用，使社区极易成为执法和监管盲区。 2.4动物福利议题强化，舆论分歧加剧社会矛盾 国际性組织世界动物保护协会（WFPA）曾呼吁规范和管理包括野生动物、实验动物、伴侣动物在内的六类动物的动物福利。我国于2016年7月2日新修订了《中华人民共和国野生动物保护法》，在法律层面明确认可了野生动物福利，随之而来的是人们对动物保护和动物福利的关注被提升到了前所未有的新高度，但与此同时关于动物权利和动物保护的边界究竟在哪里的困惑和质疑也从未消失。 《野生动物保护法》有效抑制了荼毒野生动物的悲剧，但是除野生珍稀动物之外的其它动物，是不是同样应该享有世界动物保护协会提出的不受饥渴的自由、生活舒适的自由、不受痛苦、伤害和疾病的自由、生活无恐惧和无悲伤的自由以及表达天性（提供足够的空间、适当的设施等）的自由等五大福利呢？动物保护主义者认为，商人通过近亲繁殖等手段造成大批具有先天基因缺陷和易患病风险的宠物，在售卖环节给宠物打激素，以及一些地方大张旗鼓操办“狗肉节”等，都说明目前对宠物生命和健康权的尊重和保护仍太少。反对者则认为，围堵餐饮场所、围堵屠宰场、高速拦车救狗等事件都是以爱护动物的名义侵犯别人的合法权益和凌驾于法律之上的非理性行为，扰乱了社会秩序，侵犯了公民权益，损害了公共利益。 在围绕动物福利进行的舆论之争中，一些不法分子更是利用微博、手机媒体、博客、微信、QQ、论坛、网络视频等方式将个人的不良感受、失实信息、错误信息通过新媒体进行广泛、快速传播，对相关地方和个人进行攻击和谩骂，丑化地方群体形象、丑化国人形象，加剧了社会关系紧张。 3 将城市宠物纳入有序管理，降低其对社会环境的不利影响 3.1健全法律法规，发挥立法的引领和规范作用 在争议频发、价值观相异的情况下，公平、公正、合理的法律是解决问题的最有效途径。 3.1.1推进国家层面的统一立法 兼顾安全和人道，严惩对动物的虐待行为，严惩打着动物保护的旗号实施或教唆、煽动暴力和围攻的行为，用法治来推进社会道德的建设，促进社会和谐发展。 3.1.2 进行专题调研 就亟待解决的问题或靠地方立法难以解决的问题，进行专题调研和全国统一的单独立法。如流浪犬咬人、狂犬病发病率居高不下，以及狗肉节之争带来的价值对抗、社会紧张，都使犬只饲养和管理问题成为当前严重危害我国公共安全的重大社会问题，可以通过优先单独立法，提高管理效率。 3.1.3 通过立法规范市民养宠行为 加快地方《宠物管理条例》的出台，通过立法规范市民养宠行为。近年来掀起了饲养“另类宠物”的热潮，如蟒、蚺、鳄鱼、巨蜥、蜥蜴、角蛙、狐狸、蝎子、蜘蛛、蜜蜂等，其中一些所谓的“宠物”其实是被列入野生动物保护法的濒危野生动物，法律明文禁止买卖运输，还有一些虽不属于违禁品种，但其生活习性或在疏于管理的情况下可能对邻里和社会造成安全威胁。当前关于这些另类宠物饲养的法律法规较少，职能管理部门职责权限模糊，造成了事实上的监管空白。应尽快完善相关法律法规，并明确主管部门及其相应的职责界定，以更有效地保护广大人民群众的生命安全。 3.2细化政府管理，加强制度监管 3.2.1围绕新兴产业发展细化政府管理职责，严格执法，落实责任制 进一步细化各部门管理职责，做好宠物和流浪动物的身份识别、防疫、收容、救助、垃圾清运等日常管理工作，严格查处遗弃、虐待动物的违法行为，斩断黑色产业链。同时，加强政府对新兴产业的管理和服务，制定和完善产业监管规则，努力解决宠物产业发展中存在的交易环节不透明、价格体系混乱、服务标准不统一等问题，使行业监管趋于严格和透明，努力推动新兴产业的良性发展。 3.2.2加大对被弃养宠物和流浪动物的救助资金投入 增加公立动物收容所的数量，补贴帮助民间社会组织成立动物收容所。为收容领养动物建立电子档案，起名、建档、拍照、记录性情，鼓励市民以领养代替购买。为确保能够建立长期有效的领养关系，加强对动物领养资格的审查、核实，并同具有领养意愿的市民现场签订认养意向书做最终确认。 3.3政府管理与社区监督相结合，创新方法，形成合力 对社区宠物和流浪动物建立动态监控机制，强化狂犬病强制免疫，重点加强流浪猫狗节育工作。针对饲主拒办宠物登记、未为宠物绝育或存在虐待动物等行为，设立举报电话，由公安部门依照动物身份识别信息负责查处各类违法行为。对虐待动物者实施终生禁养，并由社区进行督查。 3.4提高社会治理“四化”水平，杜绝不文明饲养、违规饲养 社会问题（卫生、安全、环境质量、平等机会、生活质量）和经济问题不同，面临非常复杂的任务，需要不同类型的知识、信息和政治支持，更需要跨行业的管辖和沟通[5]。党的十九大报告要求“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”社会问题的治理既要依靠党委和政府，又要有效整合社区居民、社会组织以及公民个体的参与、协同作用。 3.4.1加大文明养宠宣传活动的力度 社区应制定宠物管理规约，并把文明公约张贴在小区显著位置，使市民充分理解“公意并非个体意志的总和，而更近似于一个共同体的普遍利益或理性意志”[6]，并引导市民积极参与对不文明行为的劝导和制止。 3.4.2 加强双向沟通，倡导和谐包容 相关部门可举办政府与市民面对面的电视问政，并通过各类媒体平台宣传和明确人在社会中的主体地位，增进民众对动物的情感，提升对动物福利的理性认识，杜绝以保护动物的名义侵犯他人合法权益和凌驾于法律之上的行为。 3.4.3强化法律宣传，增强法律意识 如一些“另类宠物”属于国家法律保护的野生动物种类，法律严格禁止对其进行买卖和运输。此类在售的活体动物多数是在未经有效检验检疫的情况下，通过非法渠道入境的，极具传播疾病的风险，部分物种甚至还可能会破坏现有的生态平衡。而另一些“另类宠物”如蝎子、鳄鱼、蜘蛛、蜜蜂等，虽不属于违禁品种，但存在着伤人、传播疾病的安全风险。因此，应加大法律宣传力度，使市民充分认识身边的风险，加强自我约束，主动承担起不影响公共生活环境、不影响他人人身健康和安全的社会责任。 参考文献： [1] 2017年全球宠物及宠物用品行业概况分析.[EB/OL]. http：//www. chyxx.com/industry/201709/567297. html，2017- 09- 25. [2] 每个月一半工资花在狗身上，富养宠物值不值？网友吵翻.[EB/OL]. http：//m.people.cn/n4/2018/1014/ c120- 11732355.html，2018- 10- 14. [3] 广东偷狗贼：手脚筋被挑.[EB/ OL]. http：//m.chinadaily.com.cn/ cn/2015- 02/11/content_19556982. html ，2015- 02- 11. [4] 罗豪才等.软法与公共治理[M].北京：北京大学出版社，2006. [5] [美]史蒂芬·B·斯密什著，贺晴川译.政治哲学[M].北京：北京联合出版社，2015. [6] 罗豪才等.软法与公共治理[M].北京：北京大学出版社，2006. |
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