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精准扶贫视域下旅游扶贫的政策效果检视

范文

何浩天

摘要：当前，是全面建成小康社会的决胜期，精准扶贫工作已进入了决胜阶段。对现存旅游扶贫政策效果的检视，有利于脱贫攻坚的全面胜利。以中部J市为例，对精准扶贫视域下旅游扶贫政策进行分析并对其效果进行验视。在旅游扶贫实践中，J市采取多元协同治理模式;党组织引领模式;能人大户带动模式，取得了较好的效果，但存在扶贫模式单一;区域发展不平衡;贫困户参与度低等问题，针对以上问题提出了相应的对策建议。

关键词：精准扶贫;旅游扶贫;实践模式

中图分类号：F592.7 ? ?文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2019）08-0154-05

Abstract：At present， it is the decisive period to build a moderately prosperous society in an all-round way， and targeted poverty alleviation has entered the decisive stage. The examination of the effects of existing tourism poverty alleviation policies is conducive to the overall victory of poverty alleviation. Taking J city in central China as an example， this paper analyzes the poverty alleviation policy of tourism from the perspective of targeted poverty alleviation and examines its effect. In the practice of poverty alleviation through tourism， city J adopts the model of multiple governance， leading by party organizations and leading by large talents， which has achieved good results. However， there are problems such as single poverty alleviation model， unbalanced regional development and low participation rate of poor households. On the basis of analyzing the problems， this paper puts forward the ideas and Suggestions of innovating poverty alleviation mode， coordinating regional balanced development and consolidating the main position of the poor households.

Key words： Tourism poverty alleviation; Practice mode; Policy review

一、问题的提出

当前，旅游扶贫是国家脱贫攻坚战略的重要组成部分，是产业扶贫的主要方式，是全面建成小康社会的重要推动力量。中国旅游扶贫大致历经三个阶段。第一阶段，探索阶段（1991～2013年）。1991年，中国首次提出旅游扶贫的概念，此后在学术研究和政策讨论中不断被深化。2001年1月，在北京召开的全国旅游工作会议，提出了“试办国家旅游扶贫实验区”的工作规划和实施意见，就此拉开了在政府主导下的旅游扶贫工作序幕。之后乡村旅游在中国迅速发展，相应的旅游扶贫开发模式、旅游扶贫开发保障体系也逐步建立起来。第二阶段，精准深化阶段（2014～2018年）。2014年8月，国务院发布了《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，第一次提出了“旅游精准扶贫”的概念，意见指出“加强乡村旅游精准扶贫，扎实推进乡村旅游富民工程，带动贫困地区脱贫致富”。这标志着旅游扶贫进入精准深化阶段。在此期间，国家倡导开发农业多种功能，大力促进休闲农业发展，将农业田园综合体作为聚焦重点，推进农业领域PPP工作。此外，《“十三五”脱贫攻坚规则》提出，在继续推进农村旅游开发的基础上，因地制宜地发展休闲农业与特色文化旅游，进一步支持和完善“旅游精准扶贫”的政策。第三阶段，全面小康决胜阶段（2018年至今），2018年中央1号文件提出实施乡村振兴的伟大战略。在此战略背景下，文化和旅游部制定了《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018～2020年）》《乡村旅游扶贫工程行动方案》《关于支持深度贫困地区旅游扶贫行动方案》，旨在全面推进贫困地区旅游产业发展，有效带动贫困人口脱贫增收，坚决打好新时代精准脱贫攻坚战。政策支持是旅游扶贫的重要前提，有关旅游扶贫的政策支持颇多，但政策实施效果如何，则需要进一步的研究与验视。

目前，学界有关旅游扶贫的研究主要包括三类。一是旅游扶贫绩效评价。王耀斌等认为乡村旅游并不能对贫困户的教育维度、健康维度和生活维度起到显著的正向影响，但也不会对其产生显著的负向效应。[1]王志章等运用层次分析法，分别从经济效益、社会效益、文化效益、生态效益四个层面来评价旅游扶贫绩效。[2]吴国琴从时间序列的纵向结果和產业要素的横向评价结果对旅游扶贫总体绩效进行分析，认为应加快制定合理的旅游发展规划，防范过度旅游造成生态环境破坏的风险。[3]二是旅游扶贫的实践问题研究。王进等运用镜像理论分析贫困村民在不同扶贫阶段表现出来的心理特征，提出对贫困村民的自我参与意识引导。[4]李燕琴认为在快速消除绝对贫困后，要及时预防相对贫困扩大的问题。[5]熊正贤认为乡村旅游开发存在挤出效应，将威胁到弱者的增收空间、社区的生态空间和文化空间。[6]卢世菊等运用相对剥夺理论进行分析，提出通过调整旅游扶贫的策略、兼顾贫困人口的非经济权益、优化旅游扶贫中的安全阀制度，减轻民族地区贫困人口的相对剥夺感。[7]三是政策建议类研究。高兴认为目前对于贫困对象的单一贫困线识别标准太过单一，需要建立贫困线与可行性能力的综合识别体系。[8]徐虹等认为应当将乡村旅游扶贫作为实现乡村振兴的一种特色路径。[9]何筠等认为可以从精准识别扶贫对象、合理选择旅游精准扶贫项目、充分发挥资金整合效应、健全精准帮扶政策、切实优化扶贫绩效考核五个方面进一步推进革命老区的旅游精准扶贫工作。[10]

综上，当前有关旅游扶贫政策效果验视的研究颇少，研究成果呈碎片化。现有研究提出的政策建议颇多，但是有关政策效果验视的文章寥寥无几。有鉴于此，此研究以中部J市2018年贫困村的旅游扶贫实践为基础，验视精准扶贫视域下旅游扶贫的政策效果，以期唤起学界和政界的重视，为后续的旅游扶贫、乡村振兴工作提供借鉴。

此研究的问题意识和经验材料主要源自在中部J市为期一周的调研学习。2018年8月，团队实地走访了J市辖区内的十个旅游扶贫示范村，深入了解J市旅游扶贫机制及旅游精准扶贫下农户的可持续生计情况。调研主要以问卷调查与半结构式访谈相结合的方法进行，问卷调查样本对象为十个示范村，及数量大致相当的贫困户与非贫困户。共向当地居民发放问卷110份，剔除无效问卷，整理有效问卷合计108份，有效率达98.1%。访谈对象主要包括市扶贫办工作人员、乡镇工作人员、驻村干部、第一书记、村干部、贫困户、普通农户。

二、旅游扶贫的实践模式

（一）多元协同治理模式

采取多元协同治理模式，政企村三方合力共帮扶。J市在整合各类资源的前提下，支持多元协同旅游扶贫模式的创建，获得中央部委二十七年对口帮扶，下派帮扶人員近百人，累计投入资金数亿元。省委领导挂点，省厅、市局单位领导进驻，实现每个贫困村都有部门帮扶，每个贫困户都有干部结对。同时，J市充分利用扶贫资金，积极整合各类资金，在有限的财力支持下，从旅游门票收入、土地出让金中切出10%筹措特殊扶贫基金、脱贫攻坚专项保障资金、产业保险等各类扶贫资金1.4亿。J市政府积极引入市场主体，与寿光九丰农业科技有限公司合作，打造高科技农业博览园。坚持一二三产业融合、农旅一体化的发展思路，解决了贫困人口的就业问题，为农户带来了土地分红和土地流转收益。在B村，村两委积极发挥脱贫攻坚的堡垒作用，鼓励居民参与旅游服务业，激发贫困群众内生动力。B村创建红军村之初，为消除群众疑虑，村两委印刷了百余份《致农民朋友的一封公开信》，发放至每家每户。与此同时，村骨干们晓之以情、动之以理，并以身作则带头拆除自家厕所、牛栏，得到了许多群众的支持和配合，红军村的打造进入正轨。

（二）党组织引领模式

党组织引领的本质是充分发挥党组织强大的政治领导力、组织凝聚力，切实将党组织的政治优势、组织优势转化为扶贫优势，始终把党的引领阵地立足在脱贫攻坚的前线。在扶贫实践中，J市坚持党组织引领，主要采取了如下措施。

第一，加强党组织建设。J市加强领导班子建设，选派百余名科级干部到村担任第一书记，将致富能手、“田秀才”“土专家”纳入领导班子中，实现了班子成员在专业结构、知识结构等方面的合理搭配与优势互补。此外，J市注重将党建工作深入扶贫一线，激发贫困群众实现脱贫的内生动力。全市积极发动党员干部进村入户，把党组织建在专业合作社、扶贫产业链、移民安置区和龙头企业中，党员干部一对一对点帮扶贫困户，极大地激发了贫困群众“我要脱贫”的自觉意识。第二，强化服务意识。J市坚持以民为本，从贫困群众“缺服务”“需扶持”的实际出发，大力开展“百个支部共建”“百名支部书记引领”活动，强化党组织引领能力。J市把对服务型党组织建设与扶贫开发有机结合，坚持做到脱贫攻坚与党建工作的同步推进，为广大群众提供资金协调、技术指导，让更多贫困群众敢于脱贫，凝聚了脱贫攻坚的强大合力。第三，注重脱贫成效考核。J市提出“在脱贫攻坚战场建功立业”的口号，号召全体党员干部应全身心投入到脱贫攻坚战中。以乡镇党委书记签订党建工作责任书为抓手，夯实基层党建，把脱贫攻坚纳入各级党委书记党建工作责任制年度述职考评内容。加强督查管理，把驻村干部帮扶情况纳入工作考核重要指标。将党建责任与脱贫目标相融合，让“干与不干不一样”，党建考核与落实脱贫项目相融合，让“干好与干坏不一样”。对扶贫工作落实不力实行通报、约谈和问责，并把脱贫攻坚作为发现、培养干部的重要平台。

（三）能人大户带动模式

能人大户带动模式是指在乡村旅游发展中，通过发挥一些管理经验丰富、市场经营能力较强、具有一定的资本能力、已形成一定经营规模的产业的积极作用，引导和带动贫困户参与旅游扶贫产业，从而实现激发贫困户的脱贫自主性、提升贫困户的发展能力、增加贫困户收入的发展模式。通过发挥大户在产业管理方面的优势，确保旅游扶贫产业管理的有序化。通过发挥大户在资本和规模方面的优势，确保旅游扶贫产业的市场竞争力。通过发挥大户在市场经营能力方面的优势，确保旅游扶贫产业的益贫效益。能人大户带动模式是当前旅游扶贫产业中的主要模式之一，其介于农户个体经营规模和龙头企业经营规模之间，其在增加贫困户收入、促进旅游扶贫产业发展、促进全面脱贫等方面发挥着重要的作用。

J市充分发挥能人大户的带动作用，扶持乡贤、能人打造特色文创田园综合体，直接吸纳周边贫困村、贫困户参与，提供就业岗位、增加农民收入。田园综合体集精品名宿、共享村庄、餐饮、农业休闲采摘、稻虾共养、帐篷露营和青少年研学等为一体的田园综合体项目，由能人策划，村民参与出资，共同受益。此外，在调查过程中还得知，当地的旅游扶贫专业合作社的建立有赖于能人某C的推动。早先能人某C在国有企业工作，知识储备丰富、人脉资源广，几年前退居故里，后当选为村两委的成员之一。能人某C结合当地风土人情提出了“旅游公司+贫困户”的合作模式，健全旅游专业合作社，由旅游公司提供需要种植的农产品，并负责保护价全收购，或者组织编制旅游工艺品，负责收购销售、带动贫困户增收。能人某C在招商引资的过程中，多次参与交流协商，为贫困户与旅游龙头企业之间搭建了共享机制的桥梁，促进了贫困户生产经营的标准化、产业化。

三、旅游扶贫的政策偏差

（一）旅游扶贫模式单一

现阶段J市旅游扶贫模式单一，主要通过开展农家乐、销售土特产来实现农户增收。乡村旅游形式依然以农家乐、风景观赏为主，体验式旅游较少，游客黏性不强。政府虽出资建设与完善了乡村基础设施，却并没有实现乡村旅游多样化的发展道路。如今，乡村景点趋同化严重，大多都以乡村风光、农家生活为卖点，游客很容易产生厌倦感。一日游的游客比较多，但回头客极少。各个旅游景区之间亦缺乏主题关联性，体验式旅游产品缺乏且文化主线不明确，未能把自然景观与当地的历史文化进行有机结合，存在迎合或敷衍游客的现象。综上原因导致乡村旅游增收不高，旅游扶贫效果不显著。

另外，当地具有文化创意的旅游产品还非常缺乏，旅游商品多为一般自产自销的农产品和地方特产。现有的少量文化产品包装简陋，塑料袋套着的手工艺品让人感觉低廉，难以引起消费冲动。文化产品实用性不强，如摆件、挂件等红色文创产品承载一定纪念意义，但功能性匮乏，给人“大而无当”的感觉，性价比较低。部分产品粗制滥造、缺乏美感，在设计和制作的过程中色彩搭配怪异，图案的印制方式过于简单，降低了产品档次。部分产品设计缺乏创新，清一色的文字、装饰使得消费者浏览时产生审美疲劳，购买欲望大打折扣。总体而言，当地具有文化创意的旅游产品带来的收益极其有限。

（二）区域发展不平衡

旅游发展不平衡是制约J市旅游精准扶贫发展的重要因素。J市旅游资源遍布全市，但开发程度不一，并且存在比较明显的分化现象，例如，位于该市南部的景区积聚各类优势资源，是被打造的5A级国家风景区，并成为全省的旅游龙头产业。形成鲜明对比的是，其他区县的旅游景区未被充分开发，其扶贫带动效应甚微。值得注意的是，全市类似的未被有效开发的历史遗址、旧址、故居等众多，这严重制约着旅游产业的扶贫效益。另一方面，旅游辐射带动作用不强。虽然J市拥有数量众多的旅游景区，但高等级景区数量偏少。

除总体发展情况的不平衡外，乡镇之间、乡镇内部的旅游发展也存在着不平衡。“游客都到主干道旁边的农家乐去了，我们这里偏僻，游客不愿意来，建好的农家乐设施都浪费了”（M乡农户访谈记录）。而与M乡相比，H乡的情况更加不容乐观。许多农户甚至不曾听过旅游扶贫，更不必说参与进来。一些农户坦言“乡里只有一些大户才在搞旅游，多数农户都没有参与旅游扶贫”。

（三）贫困户参与度低

总体而言，当地居民参与旅游业的比例较低，仅有26.4%的家庭中有人参与了当地的旅游服务业，其中只有16.7%的贫困户参与了当地的旅游服务业。当地的旅游参与情况并不乐观，多数居民既不关注也不参与旅游业，主观能动性差。数据显示，贫困户参与度低主要有以下两个因素。

第一，旅游扶贫政策信息传递机制单一。当地政府对于旅游相关的支持政策在宣传上的力度不够。虽然当地政府制作了旅游扶贫宣传相关的小册子，并且对于有意发展旅游业的农户上门进行宣传，但许多贫困群众对于相关政策还是知之甚少，没有了解的兴趣，也不知道从什么渠道了解。第二，参与旅游投入的成本高、收益有限。调查结果显示，在参与旅游业的贫困户和非贫困户的农户当中，贫困户的旅游业收入占家庭收入比重低于20%的比例最大，为37.5%。而非贫困户的旅游业收入占家庭收入介于20%～50%之间的比例最大，为33.3%。相比之下，非贫困户的旅游业收入占家庭收入的比重更高一点。但总体而言，农户的旅游业收入占家庭收入的比重均较低，仅有少数农户获益较大。然而，从事旅游业需要前期投入较大的人力、物力成本，相比之下旅游业带来的收入甚微，旅游收入难以达到农户期望值。因此，在收入的影响下，贫困户参与旅游业的积极性并不高。

四、对策建议

（一）创新旅游扶贫模式

为进一步加强旅游业与其他产业的深度融合，探索旅游扶贫道路的多样化发展。J市应贯彻实施《国家全域旅游示范区创建工作实施意见》，继续推进旅游产业与其他产业深度融合，拓宽和延伸产业链，形成多元化的旅游扶贫业态。第一，深度推动“旅游+文化”模式。充分发挥J市地理环境、历史文化优势，推动旅游和文化的深度融合，打造多样且具有文化创意的旅游产品。第二，大力推动“旅游+互联网”模式。J市应以互联网为载体，实施智慧旅游营销，为散客群体提供“线上预订，线下出行”的一站式服务。运用微信公众平台、微博等新媒体平台，开展多样化的营销策略，提高J市知名度。将J市特色农产品、手工艺品放在农村淘宝上销售，扩宽销售渠道，有效促进贫困群众增收。第三，重点推动“旅游+农业”模式。拓展旅游与农业、林业等相关产业的融合发展，推动乡村旅游建设精细化，打造具有一定规模的观光休闲农业基地。推动农旅结合，积极策划如当地“西瓜节”“黄桃节”等系列乡村旅游特色节庆活动，提高知名度和美誉度。四要全面推动“旅游+商品”。丰富旅游必购商品和纪念品，统一旅游商品包装，着力打造一批集参观、游览、展示、购物为一体的工业旅游点，进一步加大对贫困群众脱贫致富的拉动力。

（二）统筹区域平衡发展

现应从两方面促进区域旅游扶贫产业的平衡发展。第一，应加强龙头景区对普通景区辐射效应。持续推进J市在实施旅游规划、基础设施、旅游交通、旅游线路、宣传营销和管理服务的一体化，加强景区的开发建设力度，合理分配资源，充分发挥景区的辐射驱动作用。构建以此景区为龙头，Y县、S县为两翼，以历史旧居旧址为重要節点，中心城区为集散地的旅游一体化发展格局。第二，应强化旅游景区对贫困地区的带动作用。采用“捆绑式”营销手段，实现旅游景区与贫困地区的客源共享，借旅游景区的名气来带动贫困地区的人气。推广“景村一体化”建设思路，将旅游景观与乡村基础设施相结合，将景区的开发建设与新农村建设相结合。增强乡村旅游与景区观光游的互补性，贫困地区立足于富含人文情怀的乡俗文化，发展乡村服务业、乡俗文化产业，使乡村人文游与景区观光游优势互补，提升游客旅游体验的丰富性。

（三）巩固贫困户主体地位

现应注重从三个方面巩固贫困户在旅游扶贫产业中的主体地位。第一，强化旅游产业与贫困户的利益联结机制。旅游扶贫的核心和要义是让贫困群众真正通过发展旅游获得实惠，不是抛开旅游谈扶贫，更不是抛开扶贫谈旅游。因此，深化旅游与贫困户之间的利益联结十分必要。为此，J市可以设置一些旅游扶贫岗位，使得贫困户能够力所能及的参与到旅游服务进程当中去，吸纳贫困群众就近就业，增加贫困群众收入。设置旅游扶贫专业合作社，培训农户的旅游业务技能。引领农民变股东，通过各种方式提高贫困户与旅游产业之间的利益联结。第二，注重贫困户脱贫内生动力的激发。加强培训教育，让贫困群众学得一技之长，提升群众服务素养。选出致富典型，通过乡村大讲堂、脱贫攻坚讲座进行宣传，并深入田间地头、集市街头宣传脱贫事迹，坚定脱贫信念，增添群众致富信心。广泛开展“脱贫先进个人”“致富能手”评选活动，在评选中营造勤勉争先的良好氛围，真正实现“要我脱贫”到“我要脱贫”的转变。第三，加强对贫困户的培训力度。整合人才培训资源，在职业教育、技能讲座等各类培训中，强化《J市乡村旅游点质量等级划分与评定》标准的贯彻落实，将乡村旅游培训作为重要任务，加强乡村旅游住宿、餐饮、营销、传统技艺等各类实用人才的培养。积极开展专职和兼职讲解员培训活动和各项比赛活动，培养一批热爱旅游事业、热爱乡村事业的乡土文化讲解员。

参考文献：

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[2] 王志章，王静.基于可持续发展的少数民族地区旅游扶贫绩效评价研究[J].云南民族大学学报：哲学社会科学版，2018（5）：89-97.

[3] 吴国琴.贫困山区旅游产业扶贫及脱贫绩效评价——以郝堂村为例[J].河南师范大学学报：哲学社会科学版，2017（4）：63-68.

[4] 王进，周坤.“认同”还是“误认”：论旅游扶贫中贫困村民的心理镜像[J].四川师范大学学报：社会科学版，2017（4）：73-79.

[5] 李燕琴.反思旅游扶贫：本质、可能陷阱与关键问题[J].中南民族大学学报：人文社会科学版，2018（2）：99-104.

[6] 熊正贤.富民、减贫与挤出：武陵地区18个乡村旅游样本的调查研究[J].云南民族大学学报：哲学社会科学版，2018（5）：77-88.

[7] 卢世菊，江婕，余阳.民族地区旅游扶贫中贫困人口的相对剥夺感及其疏导研究——基于恩施州5个贫困村的调查[J].学习与实践，2018（1）：111-118.

[8] 高兴.我国旅游精准扶贫公正性问题论析[J].湖南社会科学，2017（2）：124-132.

[9] 徐虹，王彩彩.乡村振兴战略下对精准扶贫的再思考[J].农村经济，2018（3）：11-17.

[10] 何筠，熊天任，胡海胜.江西革命老区旅游精准脱贫的路径研究[J].江西师范大学学报：哲学社会科学版，2018（3）：108-113.

[责任编辑：王功巧]

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