| 标题 | 《内部审计工作规定》对高校审计工作的启示 |
| 范文 | 杨健 《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署2018年发布的11号令，以下简称“新规定”）于2018年3月1日起开始施行。新规定以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，对内部审计的内容进行了补充完善，反映了新时代党和政府对审计工作的新思想新要求。新规定对于高校在新时代推进治理体系和治理能力现代化，加强内部审计建设，发挥内部审计的作用提供了基本遵循。一、新规定的主要特点 （一）内部审计的覆盖面进一步拓宽 首先，内部审计的概念拓展了审计的监督范围、审计职能、审计目标。内部审计的监督范围不再局限于经济活动，从纯粹的经济领域演变为单位治理的全部活动;审计职能在“监督、评价”的基础上，增加了“建议”;审计目标从主要针对财政收支、经济活动，扩展到针对内部控制、风险管理的机制方面，更加强调内部审计“促进单位完善治理、实现目标”的服务功能。其次，内部审计的职责拓展了内部审计的内容，共涉及财政财务收支、固定资产投资、经济管理和效益、经济责任审计等十二个方面。与以前规定相比，增加了对贯彻落实国家重大政策措施、单位发展规划决策措施以及年度业务计划执行、本单位生态环境保护责任的履行和自然资源资产管理、境外机构资产和经济活动、协助督促落实审计发现问题的整改工作等方面进行审计。这些变化拓展了审计监督广度和深度，消除了监督盲区，为审计实现全覆盖提供了制度保障。 （二）新规定体现了“坚持和加强党对审计工作的领导”这一鲜明特点 新规定第六条“国家机关、事业单位、社会團体等单位的内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构，应当在本单位党组织、主要负责人的直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作”;第十四条 “单位党组织、董事会（或者主要负责人）应当定期听取内部审计工作汇报，加强对内部审计工作规划、年度审计计划、审计质量控制、问题整改和队伍建设等重要事项的管理”。不仅强调了单位党组织对审计工作的宏观领导，而且进一步强调具体的审计工作规划、审计计划和其他重要审计事项都要向党的组织汇报。 （三）更加重视内部审计机构及队伍建设 新规定明确了内部审计应当在单位党组织、主要负责人的直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作，这从机制上保证了内部审计的独立性，提高了内部审计机构的地位;内部审计人员应当具备从事审计工作所需要的专业能力，内部审计机构负责人应当具备审计、经济、法律、会计或者管理等工作背景。这对高校审计人员及审计干部队伍都提出了明确的审计专业能力与专业知识的要求。 （四）更加重视审计整改与结果运用 首先，对于内部审计发现问题，新规定明确被审计单位主要负责人为审计整改第一责任人。对审计提出的建议和发现的问题，被审计单位应当及时整改，并将整改结果书面报送内部审计机构;内部审计结果和审计整改情况应当作为相关决策和考核、奖惩、任免干部的重要依据。强调了审计整改的“第一责任人”和审计整改程序，同时强调了内部审计意见在学校内部治理中特别是干部管理中发挥的重要作用。其次，强调内部审计与国家审计融合发展，审计机关在审计中，应当有效利用内部审计力量和内部审计成果，对内部审计发现且已经纠正的问题不再在审计报告中反映。这充分说明国家审计对内部审计的信赖和认可，内部审计的作用进一步彰显。二、对照新规定，当前高校内部审计工作存在的问题 （一）高校内部审计工作开展不平衡不充分，审计覆盖面较窄 第一，有的高校尚未真正开展内部审计工作，没有制定学校审计计划、审计目标，没有根据学校实际安排审计项目，把主要精力用于完成领导安排的临时性任务上;第二，有的高校仅安排一些简单的财务收支、经济责任审计，但没有能力对贯彻国家重大政策措施、单位发展战略决策措施以及年度业务计划执行、单位经济管理和效益情况、内部控制及风险管理情况等方面进行审计，没有真正做到“围绕中心，服务大局”，不能提出学校需要的有价值的审计建议，为学校改革发展服务;第三，有的高校开展内部审计工作“只见树木，不见森林”，政治站位不高，仅对二级单位的财务收支、财经纪律、会计核算等细节进行审计，而没有对关系到学校发展全局方面的体制、机制、决策、收入、支出、贷款、预算编制、往来款项、人员经费、校办产业、对外投资、经济合同、内部控制、房屋出租出借、基本建项目管理、大型仪器使用效益、教学科研后勤管理等方面进行全面审计。审计提出的问题有很大的局限性，不能全面反映学校存在的问题。 （二）内部审计队伍与审计能力有待进一步提高 高校内部审计工作开展不平衡不充分，审计覆盖面较窄的原因是多方面的，其中内部审计力量不足、审计能力不强是一个非常重要的原因。有的高校审计人员过少，仅能完成一般的检查监督;有的高校虽然按规定配备了审计人员，但审计队伍的知识结构与年龄结构不尽合理，多为一般的行政管理人员，缺乏真正的“能干活、做审计”的专业技术人员，或者队伍过度老化，缺乏年轻的审计人员，这样也不能深入的开展审计工作;有的高校内部审计干部队伍配的不强。仅满足于“懂一点审计、管一点审计”，仅满足于看看审计报告，汇报一下工作，但远远不会“做审计”，不能对审计业务进行操作与指导，也不会解破审计中碰到的难点、疑点，不能真正掌握高校内部审计规律。这样的队伍很难保证审计的数量和质量，很难实现审计全覆盖;有的高校过分依赖于社会审计，将内部审计工作全部委托社会审计机构完成，内部审计队伍与审计能力逐渐弱化。 （三）内部审计整改与结果运用有待进一步加强 第一，审计整改意识不强。有的高校把审计报告的形成作为审计工作的终点，仅仅指出了存在的问题，没有将审计整改、审计结果运用作为内部审计的最后闭环，没有真正发挥审计应有的作用;有的高校领导班子把主要精力用于教学、科研等方面，没有拿出专门时间研究审计整改;有的高校被审计单位认为发现的审计问题，是以前发生的事，是前任的问题，与自己关系不大，没有扛起“审计整改第一责任人”的责任;第二，审计整改执行力不强。目前高校内部审计中发现的许多问题形成的时间较长、形成的原因错综复杂，被审计单位虽然提出了整改方案，但缺乏抓铁留痕，踏石留印的决心，审计整改往往半途而废，问题始终得不到解决。学校对被审计单位整改不到位行为也缺乏明确的处理处罚依据;第三，内部审计结果运用不充分。内部审计结果多用于一般的财务、资产、基本建设管理等业务方面，而在干部管理、绩效考核、廉政建设、内部控制等深层次的内部治理方面发挥的作用较小。 三、新规定对高校内部审计工作的主要启示 （一）拓展审计职责，实行审计全覆盖 高校内部审计作为国家审计监督体系的重要组成部分，应该努力践行新规定，拓展审计职责，对国有资源、国有资产、公共资金、领导干部履行经济责任等情况，有步骤、有深度、有重点地实行审计监督全覆盖。 1、对重要政策贯彻落实、学校科学发展、重要决策情况进行审计 首先，重要政策贯彻落实方面，审计要监督教育事业发展、促进教育公平、提升教育质量等政策措施的部署执行效果，确保党和国家教育方针政策的落地落实，取得实效。包括：审查党中央关于“八项规定”精神执行情况;学校经济困难学生资助体系和制度的制定情况，学生资助经费的提取、发放、管理;生均教学经费、生均学生宿舍面积、生均占地面积、师生比例等国家规定办学指标执行情况;学校收取的学费、住宿费、代收费、服务性收费等执行收费政策规定及标准情况;国库集中支付、政府采购、公务卡结算、“收支两条线”、“票款分离”等财政制度的执行情况。其次，学校科学发展方面，审查学校重大改革发展思路及采取的措施、实施的重大项目、争取的重大专项资金与使用绩效，关注学校在人才培养、科学研究、社会服务、文化传承等方面取得的成绩。第三，重要决策方面，审查决策程序的规范性、内容的合法性、执行的有效性等。 2、对预算管理、内部控制、经济责任等主要业务进行审计 首先，预算管理是高校财务工作的指挥棒，是高校财务管理的核心。高校预算的基本数字体现着学校的办学方向、办学宗旨、办学规模、办学层次，是了解、掌握学校经济制度、财经政策、财务管理的基础，是提高资金使用效益的一个重要抓手，是内部审计的重点。预算审计主要包括审查预算编制与调整的依据程序、预算执行的合法合规真实性、预算执行的绩效等。其次，内部控制是学校科学管理、依法治校的重要依据，是学校推进高校治理能力和治理体系现代化的重要手段。内部控制审计分为单位层面与主要业务层面审计两方面。单位层面的内部控制审计，主要包括学校内部控制制度与机制的建设运行、单位决策执行和监督分离情况，校院两级管理体制、大学章程和“党委领导，校长负责，教授治学，民主管理”的内部治理结构的建立与执行情况等;业务层面的内部控制审计，主要包括预算、收支、采购、资产、基建维修、合同管理等业务。第三，经济责任审计是学校内部审计机构依法依规对学校党委管理的负有经济责任的中层干部经济责任履行情况进行监督、评价和签证的行为。高校内部经济责任审计的目的在于推动干部尽职尽责，审计对象主要是离职的部门主要负责人和连续任职两届的主要负责人，审计内容主要包括制度建设、财务收支、资产管理、有关目标责任制完成、干部个人廉洁自律，以前审计发现问题的落实整改等。 3、对基建修缮项目、科研经费、五项费用、资产管理等重要领域进行审计 首先，基建修缮项目审计主要包括项目立项、设计、工程量与清单编制、招标、施工、材料采购、竣工、造价管理、资产交付、财务结算与管理等环节进行全过程跟踪审计，严格落实“未经审计不得办理竣工结算”的要求。其次，科研经费审计分为三个方面，一是经费管理审计，包括科研经费预算编制与执行，科研经费使用及使用过程中发生的外拨经费、劳务费发放、经费开支范围和标准，使用效益等;二是项目管理审计，包括对重大科研项目、重要业务环节进行审计审计;三是落实学校、学院、项目负责人分别应承担的管理责任。第三，五项费用的主要内容包括“因公出国（境）经费、公务接待费、公务用车购置和运行维护费、培训费、会议费”等。审计的主要内容包括预算编制、批复、执行;费用支出的合法合规真实性;会计核算的准确性等。第四，资产管理审计包括“统一领导，归口管理，分级负责、责任到人”管理体制建立与运行;资产购置、使用、处置、效益考核等关键环节的控制;资源分配合理性与资产管理信息化建设。特别关注资产对外投资、出租出借、校办产业资产管理等。 （二）坚持党对高校内部审計工作的全面领导，把党的各项决策部署落到实处 1、坚持党对高校内部审计工作的全面领导，就是要求高校全面学习贯彻新时代党对审计工作的新要求 十八大报告指出要“健全经济责任审计制度”，十八届三中全会指出要“加强审计监督”，要“健全严格的财务预算、核准和审计制度”，十八届四中全会指出“对公共资源、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。2015年12月党中央、国务院强调“坚持党的领导，加强党对审计工作的领导，围绕党委和政府的中心任务，研究提出审计工作的目标、任务和重点，严格执行重要审计情况报告制度，支持审计机关依法独立开展工作”。十九届三中全会要求改革审计管理体制，决定组建中央审计委员会。习近平总书记提出“三个加大”“四个促进”，进一步明确了新时代审计工作的定位要求。这些重要论述，充分体现了党和政府对审计工作的高度重视，对审计工作的新要求，作为高校一定要认真学习并贯彻执行。高校内部审计要自觉在本单位党组织、主要负责人的直接领导下开展工作，凡是涉及审计计划、审计报告、重大审计事项处理，都要向党组织汇报。 2、坚持党对高校内部审计工作的全面领导，高校审计工作要贯彻落实“以人民为中心”的发展理念 高校内部审计落实“以人民为中心”的发展理念，就是要树立“以学生为本”的思想。审计监督是手段，审计服务才是目的。大学是以育人为目的学术组织，育人必须以学生为本，开展的所有管理活动、所有教育教学活动、所有审计工作，都必须服务于学生的成长成才，有利于维护学生利益。如果离开了学生培养，背离了“立德树人”，一切都将失去意义。 （三）加强审计队伍建设，建设一支“懂审计、管审计、做审计”的高素质的内部审计队伍 内部审计队伍的建设和水平影响着内部审计作用的发挥。随着内部审计内容和范围的拓展，对内部审计队伍提出了更高的要求。第一，根据学校事业发展的要求，严格按规定配齐人数，这是一条最为基本的要求。第二，审计人员的专业与年龄结构应科学合理，应由财经、法律、管理、建设工程、信息系统等专业背景和专业资格的人员组成，年轻审计人员应占一定比例。第三，审计是实践性与专业性很强的工作，需要通过大量的审计实践提升工作水平和领导水平，对于高校内部审计干部就是要求做到“懂审计、管审计、做审计”。“懂审计”就是了解熟悉内部审计基本职责、基本职能、基本要求、基本程序，实现目标等，解决一个干什么的问题;“管审计”就是围绕内部审计的工作目标，正确处理内部审计机构与学校、内部审计机构与被审计单位、内部审机构与上级领导部门的关系，创造一个和谐的审计环境;“做审计”，就是在“懂”与“管”的基础上，能够根据学校工作重点，制定符合学校实际、有价值的审计计划和审计工作目标，利用掌握的审计、财务、资产、内部控制、基本建设、计算机与信息等知识与方法，带领团队完成审计任务，形成审计报告，对发现的问题进行整改，充分运用审计成果，发挥内部审计“完善治理、实现目标”的作用。在目前高校审计机构人员编制有限、工作任务繁重的条件与形势下，对于内部审计干部来讲，“做审计”就显得更为重要，这是解决审计工作“最后一公里”的关键一步。第四，当前高校对内部审计的需求越来越大，学校的建设和发展都需要内部审计的服务和保障，审计任务日益增加，因此借助社会审计力量进行内部审计是必要的。但是这应在高校内审队伍自身“懂审计，管审计、做审计”的前提下开展，应做到将内部机构自己审计与借助社会审计有机结合。高校内部审计人员更加了解教学、科研、人才培养、社会服务、文化传承的规律，更加熟悉高校内部治理的组织架构、制度安排，更加掌握高校预算、财务、资产、合同、基本建设管理等业务的流程与特点，更能精准把握高校内部审计的重点与难点，这是高校内部审计人员的自身优势，应把高校内部审计优势与社会审计力量相结合，借鉴社会审计的力量以提高审计覆盖面，提升内部审计的工作水平。 （四）抓实审计整改与结果运用，提升审计实效 第一，建立审计整改联席会议制度。建立由纪检监察、组织人事财务、内部审计等职能部门组成的审计整改工作联席会议制度。联席会议要明确需要整改的问题、整改部门、整改标准，整改时限，研究协调解决审计整改工作中遇到的重大问题，督促审计整改意见落实。第二，建立健全审计整改“第一责任人”制度，明确部门单位主要负责人为审计整改“第一责任人”，对审计整改负全责。主要负责人既要对自己直接管理的问题整改负责，也要对间接管理的问题整改负责;既要对任中发现问题整改负责，也要对“前期”、“前任”审计发现问题整改负责。对审计问题整改不到位的，学校对被审计单位和部门的主要负责人进行约谈，对整改不力的，要严格追责问责。第三，建立审计整改公开制度。学校应在一定范围内公开审计中发现的问题、被审计单位的审计整改措施、整改结果等。审计公开有利于发挥教职工对审计整改的监督作用，有利于加强各级领导干部的审计整改意识。第四，建立审计问题清单制。内部审计部门将审计发现问题列出“审计发现问题整改清单”，包括审计查出的问题、问题性质、问题金额、审计处理处罚、整改措施及结果、未整改或未完成整改的原因及下步整改措施、整改证明材料等。被审计部门整改后报送整改结果清单。内部审计部门将两个清单对接，整改到位予以销号;整改不到位的，继续整改。第五，加大审计结果运用。对于内部审计发现并已经整改到位的问题不再写入国家审计的审计报告，为学校自己发现问题、改正错误提供了政策依据，这有利于提高内部审计在高校内部治理中的作用，有利于学校改革、发展、稳定。高校应充分运用好新规定，加大审计力度，善于发现问题，勇于纠正错误，将内部审计整改作为学校财务管理和预算管理的依据，作为干部奖惩、任免、考核的重要考虑因素，将审计整改结果纳入学校单位年度考核的范围，不断加强审计整改与结果运用的力度，提升内部审计的审计效能。 |
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