| 标题 | 审计机关地位、审计目标定位与政府审计整改 |
| 范文 | 顾春 黄俊晨 【摘 要】 国家审计“免疫系统论”提出的审计目标定位是立足批判性、坚持建设性。文章以地方审计机关和特派员办事处为研究主体，根据其审计整改情况的统计数据，从批判性、建设性两大目标进行统计分析，发现地方审计机关在审计处理执行效率的金额指标上反而高于特派员办事处，在审计处理的非金额与审计建议落实的指标上，两者无显著性差异。产生这种状况的原因是地方审计机关对地方政府的审计妥协、委托人缺位以及审计整改联动机制实施存在问题。 【关键词】 政府审计； 审计目标定位； 审计整改 中图分类号：F239.1 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）07-0098-05 一、引言 刘家义审计长于2008年提出了国家审计“免疫系统论”，他认为国家审计作为国家治理结构中的一个环节，其作用是保障国家经济社会的健康运行，而这一“免疫”作用正是国家治理制度的必然安排。同时，他指出目前的中国特色社会主义环境需要政府审计在审计目标定位上立足批判性，坚持建设性。批判性目标定位下，政府审计要充分发挥揭露问题和错误的功能；建设性目标定位下，政府审计不仅要揭露问题，更需要对问题进行深层次的原因分析，并提出相关建议，保障经济社会的健康运行。 在我国目前政府审计制度下，政府审计机关分为审计署、特派员办事处、派驻审计局和地方审计机关四类。由于审计机关地位的差别，其独立性也有所不同。此外，在我国行政型审计模式和双重领导体制下，地方政府对地方审计机关的干预力度大大增加，且地方政府干预对地方审计机关的审计处理执行效率存在负面影响（杨婧、田小溪，2013）。 本文以地方审计机关和特派员办事处为两大研究主体，根据这两类审计主体审计整改情况的统计数据，分别从批判性、建设性两大目标进行统计分析，发现地方审计机关在审计处理执行效率的金额指标上反而高于特派员办事处，在另外两方面的指标上，两者无显著性差异。本文认为，产生这种状况的原因是地方审计机关对地方政府的审计妥协、委托人缺位以及审计整改联动机制实施存在问题。 二、理论分析与研究假设 根据《国家审计准则》，政府审计整改可以分为两个部分：审计处理处罚决定执行；审计建议落实。前者是指政府审计机关发现并揭露问题与错误，强制要求被审计单位进行执行，发挥批判性功能；后者是审计机关针对被审计单位在体制、制度层面所存在的问题提出的改进建议，发挥建设性功能。目前我国政府审计的目标定位是立足批判性，坚持建设性。无疑，这一目标定位与我国现阶段的政府审计环境是一致的。而在这一目标定位的指导下，我国政府审计模式是问题导向审计模式，其作用是发现问题、纠正问题并解决问题，主要发挥的是批判性功能。然而，批判性功能只能作为政府审计的基础功能，政府审计更应该在充分发挥揭露功能的基础上，发挥抵御功能，促进体制、机制和制度的优化，使经济社会运行效率和质量有所提高，并最终推动经济社会全面协调可持续发展。因而，建设性功能是目前政府审计急需发挥的功能。但政府审计在多大程度上发挥了建设性功能呢？是否不同地位的审计机关在这两种功能发挥程度上也有所差异呢？ 我国政府审计机关的地位是：在本级政府行政首长的领导下，隶属于政府行政系列，是政府行政的一个职能部门；实行双重领导的管理体制，既隶属于政府又监督政府，因而我国审计体制是双重领导的行政型体制。审计的灵魂是独立性，丧失独立性或独立性不强的情况下进行的审计，其效果差、质量低。审计的独立性体现在审计机关经费独立、人员独立、工作独立和判断独立四个方面，而现行审计体制下，地方审计机关在以上几方面基本都要受制于地方政府，同时审计发挥作用的程度取决于地方政府领导者素质以及对审计的重视程度，因而地方审计机关在一些重大审计事项上难以保持审计的独立性，无法逾越地方政府自我保护的屏障，普遍存在“审计难、处理更难、落实难上加难”等现象。而特派员办事处，基本独立于被审计单位，独立性较强，因而不容易出现“以权压审”的现象，受政府干预程度大大降低。 综上所述，相对于特派员办事处，地方审计机关独立性较差，受地方政府干预较大。借鉴以往学者的研究成果可知：地方政府干预是审计处理不能得到执行的显著影响因素（郑石桥、许莉，2011）。因而，本文提出如下假设：特派员办事处的审计整改效率要高于地方审计机关。 三、研究设计 （一）变量设计 1.审计机关地位。本文研究对象为：特派员办事处以及地方审计机关，分别用A、B表示。 2.审计整改情况。政府审计整改包括两个部分：审计处理处罚决定执行情况和审计建议落实情况。前者发挥批判性功能，包括应上缴财政金额中已执行比例、应减少财政拨款或补贴中已执行比例、应归还原渠道资金中已执行比例、应调账处理金额中已执行比例、应自行纠正金额中已执行比例、移送司法机关案件中已立案比例、移送纪检监察部门的已处理比例；后者发挥建设性功能，包括建议有关部门处理事项中已落实比例和提交工作报告和信息中被采用比例。各个指标的计算方法如表1所示。 （二）样本选择和数据收集 本文的样本是2003年至2007年特派员办事处和地方审计机关的审计统计数据。由于2006年的数据采用的统计方法与其他年份不一致，故本文未对该年度数据进行统计分析。上述数据均来源于审计署官方网站的“统计数据”栏目。 四、统计分析 根据上述变量设计和样本的选取，本文运用单因素方差分析中的最小显著差数检验法（LSD）进行分析，分析特派员办事处和地方审计机关在政府审计整改效率（审计处理执行效率、审计建议落实）方面是否存在显著差异。其中审计处理执行效率分金额指标和非金额指标进行分析。 （一）审计处理执行效率的金额指标分析 特派员办事处与地方审计机关审计处理执行效率的金额指标的描述性统计结果如表2所示。表中数据显示，在上述五个具体指标上，地方审计机关的均值以及标准差等指标均比特派员办事处的效果好，表明其审计处理执行效率均可能高于特派员办事处。 五、结论与启示 我国目前的政府审计目标定位是立足批判性、坚持建设性，这一目标定位是基于当前的政府审计环境提出的，也是与目前我国审计发展水平相符的。同时，审计体制一直是学者们关注的重要问题，审计体制是否会影响政府审计的整改情况，是否会影响审计目标的达成，这都是大家所关注的问题。 本文在理论分析的基础上，认为在我国双重领导的行政型审计体制下，特派员办事处独立性和地位要高于地方审计机关。曾有学者研究得出政府干预程度与审计处理执行效率存在反向关系这一结论，因而本文预期特派员办事处的政府审计整改情况要高于地方审计机关。但是在对政府审计整改数据进行统计分析后发现地方审计机关在审计处理执行效率的金额指标上要高于特派员办事处，在其他两方面的指标上，两者却无显著性差异。此统计结果与本文的理论预期相悖。 通过对这一现象的具体剖析，本文认为造成这一现象的主要原因是地方审计机关对地方政府的审计妥协、委托人缺位以及审计整改联动机制实施存在问题。 在审计处理执行效率的金额指标上，地位高的特派员办事处反而低于地方审计机关。这一现象的形成其实也是地方政府干预的结果。地方政府在审计处理前就已经对审计机关进行施压，地方审计机关由于独立性差，并且受同级地方政府的领导，因而往往会屈从压力，在审计处理前就作出一定妥协，而真正公示的审计问题则是地方政府愿意整改和配合的问题。相反，特派员办事处不受地方政府的直接领导，很少作出妥协，但是地方政府对有些问题也并不整改或很少整改，反映到最后的统计结果上，就是特派员办事处的审计处理执行效率反而低于地方审计机关。 关于审计处理执行效率的非金额指标，特派员办事处与地方审计机关两者并无显著差异的原因在于两者都面临审计整改联动机制无法充分运作的问题。审计整改联动机制是指纪检、监察、财政、税务、工商等相关部门依法协助审计机关履行审计监督职责的工作机制。这一机制的充分运作离不开相关部门与审计机关的密切配合。但实际操作中，审计整改联动机制却无法充分发挥作用。比如，其中的移送司法机关案件中已立案比例这一指标。审计机关将其认为有涉嫌犯罪的被审计单位及有关人员移送司法机关，司法机关这时应对案件进行形式审查，案情基本清楚，嫌疑人有犯罪嫌疑就可以立案，立案这一过程不需要对案件进行实质审查。审计机关在审计过程中将发现的问题与其相关人员联系起来，并将其移送司法机关，这基本符合立案条件，但实践中，总体立案比例的均值仅为36.87%。可见，审计整改联动机制运作不充分是导致这一指标出现此现象的根本原因。 政府审计整改主要由审计处理处罚决定执行和审计建议落实两部分组成。审计处理处罚决定是强制性的，即若被审计单位不执行审计处理处罚决定，审计机关可以采取强制手段。审计建议不具有强制性，被审计单位可以选择性地落实。首先，地方政府对审计处理处罚决定执行效率本就不高，而面对具有可选择性的审计建议，其落实效率将比审计处理处罚决定执行率更低。其次，审计建议分为两种类型，一是微观审计建议，这类建议一般是针对审计对象的业务营运及管理所存在的问题提出的建议；二是宏观审计建议，一般是针对宏观管理中存在的体制或机制性问题提出的建议。在面对这两类审计建议时，由于微观审计建议更为具体，且针对的是本部门的业务活动，因而在实施过程中更具操作性。同样，宏观审计建议针对普遍存在的制度性问题，制度层面通常具有涉及范围广、整改难度大的特点，因而这类审计建议落实难度大。 政府审计机关无论是在批判性或是建设性目标的指导下，其作用都是保障国家经济社会的健康运行。作为国家经济社会运行的免疫系统，政府审计目前并没有发挥出其应有的作用和功能。主要原因还是在双重领导的行政型审计体制下，审计机关处处受到政府其他部门的制约，且政府其他部门未承担其应有的责任。审计作为经济问责信息的保障机制，主要应发挥信息保障作用，而在审计决定实施机制中发挥主要作用的应该是各级委托人。委托人的不作为使得审计整改联动机制无法充分发挥作用，也使得审计建议的落实率维持在低位。如果各级委托人始终保持这种做法，且审计机关的执行手段和权力无法得到扩展，那么政府审计整改也无法获得成效，审计机关也只能发挥揭露问题这一批判性功能，而建设性目标将无法实现。 【参考文献】 [1] 郑石桥，尹平.审计机关地位、审计妥协与审计处理执行效率[J].审计研究，2010（6）：53-58. [2] 郑石桥，许莉.政府干预对审计处理执行效率影响研究[J].江西财经大学学报，2011（1）：19-23. [3] 黄俊晨，尤晟，华凡，朱星云.地区经济发展水平与政府审计揭露问题数量、审计处理执行效率[J]. 财会月刊，2011（27）：78-81. [4] 杨婧，田小溪.审计处理执行效率影响因素研究——基于地方审计机关数据的实证分析[J].中国内部审计，2013（2）：89-92. 五、结论与启示 我国目前的政府审计目标定位是立足批判性、坚持建设性，这一目标定位是基于当前的政府审计环境提出的，也是与目前我国审计发展水平相符的。同时，审计体制一直是学者们关注的重要问题，审计体制是否会影响政府审计的整改情况，是否会影响审计目标的达成，这都是大家所关注的问题。 本文在理论分析的基础上，认为在我国双重领导的行政型审计体制下，特派员办事处独立性和地位要高于地方审计机关。曾有学者研究得出政府干预程度与审计处理执行效率存在反向关系这一结论，因而本文预期特派员办事处的政府审计整改情况要高于地方审计机关。但是在对政府审计整改数据进行统计分析后发现地方审计机关在审计处理执行效率的金额指标上要高于特派员办事处，在其他两方面的指标上，两者却无显著性差异。此统计结果与本文的理论预期相悖。 通过对这一现象的具体剖析，本文认为造成这一现象的主要原因是地方审计机关对地方政府的审计妥协、委托人缺位以及审计整改联动机制实施存在问题。 在审计处理执行效率的金额指标上，地位高的特派员办事处反而低于地方审计机关。这一现象的形成其实也是地方政府干预的结果。地方政府在审计处理前就已经对审计机关进行施压，地方审计机关由于独立性差，并且受同级地方政府的领导，因而往往会屈从压力，在审计处理前就作出一定妥协，而真正公示的审计问题则是地方政府愿意整改和配合的问题。相反，特派员办事处不受地方政府的直接领导，很少作出妥协，但是地方政府对有些问题也并不整改或很少整改，反映到最后的统计结果上，就是特派员办事处的审计处理执行效率反而低于地方审计机关。 关于审计处理执行效率的非金额指标，特派员办事处与地方审计机关两者并无显著差异的原因在于两者都面临审计整改联动机制无法充分运作的问题。审计整改联动机制是指纪检、监察、财政、税务、工商等相关部门依法协助审计机关履行审计监督职责的工作机制。这一机制的充分运作离不开相关部门与审计机关的密切配合。但实际操作中，审计整改联动机制却无法充分发挥作用。比如，其中的移送司法机关案件中已立案比例这一指标。审计机关将其认为有涉嫌犯罪的被审计单位及有关人员移送司法机关，司法机关这时应对案件进行形式审查，案情基本清楚，嫌疑人有犯罪嫌疑就可以立案，立案这一过程不需要对案件进行实质审查。审计机关在审计过程中将发现的问题与其相关人员联系起来，并将其移送司法机关，这基本符合立案条件，但实践中，总体立案比例的均值仅为36.87%。可见，审计整改联动机制运作不充分是导致这一指标出现此现象的根本原因。 政府审计整改主要由审计处理处罚决定执行和审计建议落实两部分组成。审计处理处罚决定是强制性的，即若被审计单位不执行审计处理处罚决定，审计机关可以采取强制手段。审计建议不具有强制性，被审计单位可以选择性地落实。首先，地方政府对审计处理处罚决定执行效率本就不高，而面对具有可选择性的审计建议，其落实效率将比审计处理处罚决定执行率更低。其次，审计建议分为两种类型，一是微观审计建议，这类建议一般是针对审计对象的业务营运及管理所存在的问题提出的建议；二是宏观审计建议，一般是针对宏观管理中存在的体制或机制性问题提出的建议。在面对这两类审计建议时，由于微观审计建议更为具体，且针对的是本部门的业务活动，因而在实施过程中更具操作性。同样，宏观审计建议针对普遍存在的制度性问题，制度层面通常具有涉及范围广、整改难度大的特点，因而这类审计建议落实难度大。 政府审计机关无论是在批判性或是建设性目标的指导下，其作用都是保障国家经济社会的健康运行。作为国家经济社会运行的免疫系统，政府审计目前并没有发挥出其应有的作用和功能。主要原因还是在双重领导的行政型审计体制下，审计机关处处受到政府其他部门的制约，且政府其他部门未承担其应有的责任。审计作为经济问责信息的保障机制，主要应发挥信息保障作用，而在审计决定实施机制中发挥主要作用的应该是各级委托人。委托人的不作为使得审计整改联动机制无法充分发挥作用，也使得审计建议的落实率维持在低位。如果各级委托人始终保持这种做法，且审计机关的执行手段和权力无法得到扩展，那么政府审计整改也无法获得成效，审计机关也只能发挥揭露问题这一批判性功能，而建设性目标将无法实现。 【参考文献】 [1] 郑石桥，尹平.审计机关地位、审计妥协与审计处理执行效率[J].审计研究，2010（6）：53-58. [2] 郑石桥，许莉.政府干预对审计处理执行效率影响研究[J].江西财经大学学报，2011（1）：19-23. [3] 黄俊晨，尤晟，华凡，朱星云.地区经济发展水平与政府审计揭露问题数量、审计处理执行效率[J]. 财会月刊，2011（27）：78-81. [4] 杨婧，田小溪.审计处理执行效率影响因素研究——基于地方审计机关数据的实证分析[J].中国内部审计，2013（2）：89-92. 五、结论与启示 我国目前的政府审计目标定位是立足批判性、坚持建设性，这一目标定位是基于当前的政府审计环境提出的，也是与目前我国审计发展水平相符的。同时，审计体制一直是学者们关注的重要问题，审计体制是否会影响政府审计的整改情况，是否会影响审计目标的达成，这都是大家所关注的问题。 本文在理论分析的基础上，认为在我国双重领导的行政型审计体制下，特派员办事处独立性和地位要高于地方审计机关。曾有学者研究得出政府干预程度与审计处理执行效率存在反向关系这一结论，因而本文预期特派员办事处的政府审计整改情况要高于地方审计机关。但是在对政府审计整改数据进行统计分析后发现地方审计机关在审计处理执行效率的金额指标上要高于特派员办事处，在其他两方面的指标上，两者却无显著性差异。此统计结果与本文的理论预期相悖。 通过对这一现象的具体剖析，本文认为造成这一现象的主要原因是地方审计机关对地方政府的审计妥协、委托人缺位以及审计整改联动机制实施存在问题。 在审计处理执行效率的金额指标上，地位高的特派员办事处反而低于地方审计机关。这一现象的形成其实也是地方政府干预的结果。地方政府在审计处理前就已经对审计机关进行施压，地方审计机关由于独立性差，并且受同级地方政府的领导，因而往往会屈从压力，在审计处理前就作出一定妥协，而真正公示的审计问题则是地方政府愿意整改和配合的问题。相反，特派员办事处不受地方政府的直接领导，很少作出妥协，但是地方政府对有些问题也并不整改或很少整改，反映到最后的统计结果上，就是特派员办事处的审计处理执行效率反而低于地方审计机关。 关于审计处理执行效率的非金额指标，特派员办事处与地方审计机关两者并无显著差异的原因在于两者都面临审计整改联动机制无法充分运作的问题。审计整改联动机制是指纪检、监察、财政、税务、工商等相关部门依法协助审计机关履行审计监督职责的工作机制。这一机制的充分运作离不开相关部门与审计机关的密切配合。但实际操作中，审计整改联动机制却无法充分发挥作用。比如，其中的移送司法机关案件中已立案比例这一指标。审计机关将其认为有涉嫌犯罪的被审计单位及有关人员移送司法机关，司法机关这时应对案件进行形式审查，案情基本清楚，嫌疑人有犯罪嫌疑就可以立案，立案这一过程不需要对案件进行实质审查。审计机关在审计过程中将发现的问题与其相关人员联系起来，并将其移送司法机关，这基本符合立案条件，但实践中，总体立案比例的均值仅为36.87%。可见，审计整改联动机制运作不充分是导致这一指标出现此现象的根本原因。 政府审计整改主要由审计处理处罚决定执行和审计建议落实两部分组成。审计处理处罚决定是强制性的，即若被审计单位不执行审计处理处罚决定，审计机关可以采取强制手段。审计建议不具有强制性，被审计单位可以选择性地落实。首先，地方政府对审计处理处罚决定执行效率本就不高，而面对具有可选择性的审计建议，其落实效率将比审计处理处罚决定执行率更低。其次，审计建议分为两种类型，一是微观审计建议，这类建议一般是针对审计对象的业务营运及管理所存在的问题提出的建议；二是宏观审计建议，一般是针对宏观管理中存在的体制或机制性问题提出的建议。在面对这两类审计建议时，由于微观审计建议更为具体，且针对的是本部门的业务活动，因而在实施过程中更具操作性。同样，宏观审计建议针对普遍存在的制度性问题，制度层面通常具有涉及范围广、整改难度大的特点，因而这类审计建议落实难度大。 政府审计机关无论是在批判性或是建设性目标的指导下，其作用都是保障国家经济社会的健康运行。作为国家经济社会运行的免疫系统，政府审计目前并没有发挥出其应有的作用和功能。主要原因还是在双重领导的行政型审计体制下，审计机关处处受到政府其他部门的制约，且政府其他部门未承担其应有的责任。审计作为经济问责信息的保障机制，主要应发挥信息保障作用，而在审计决定实施机制中发挥主要作用的应该是各级委托人。委托人的不作为使得审计整改联动机制无法充分发挥作用，也使得审计建议的落实率维持在低位。如果各级委托人始终保持这种做法，且审计机关的执行手段和权力无法得到扩展，那么政府审计整改也无法获得成效，审计机关也只能发挥揭露问题这一批判性功能，而建设性目标将无法实现。 【参考文献】 [1] 郑石桥，尹平.审计机关地位、审计妥协与审计处理执行效率[J].审计研究，2010（6）：53-58. [2] 郑石桥，许莉.政府干预对审计处理执行效率影响研究[J].江西财经大学学报，2011（1）：19-23. [3] 黄俊晨，尤晟，华凡，朱星云.地区经济发展水平与政府审计揭露问题数量、审计处理执行效率[J]. 财会月刊，2011（27）：78-81. [4] 杨婧，田小溪.审计处理执行效率影响因素研究——基于地方审计机关数据的实证分析[J].中国内部审计，2013（2）：89-92. |
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