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我国建筑垃圾资源化利用政策量化研究

范文

郝玲丽

摘要：运用政策文献量化分析的方法，从政策发文年度、政策力度、政策作用对象及政策工具四个维度对75项政策文本进行深层次定量和定性剖析，在揭示中国建筑垃圾资源化利用政策发展历程及其特征的同时，发现政策中存在的不足，并针对发现的问题提出相关的政策建议。

关键词：建筑垃圾;资源化利用;政策量化;政策工具

中图分类号：F062.2? ? ? ? 文献标志码：A? ? ? 文章编号：1673-291X（2021）03-0140-03

引言

当今世界各国都高度重视建筑垃圾的资源化利用，目前德国的建筑垃圾资源化利用率高达75%，欧盟各国的建筑垃圾利用率也在70%以上，最高达90%[1]。尽管资源化利用所需的新进技术可以通过自主研发来实现[2]，并且目前已经取得了不错的突破，但是该领域的进一步发展需要有效的政策法规去推动，政策法规方面的短板已经成为当前建筑垃圾资源化利用目标的首要障碍。本文以各信息平台搜集到的1989—2017年国家层面颁布的75个政策文献为研究样本，通过设计分析框架，以定量分析的方法来探究我国建筑垃圾处置政策的发展历程、政策特征以及现存的缺陷，以期为政策优化设计提供实质性的信息支撑，推动整个产业持续健康发展。

一、数据来源与研究方法

1.数据来源与样本选择。建筑垃圾政策大部分是包含于其他环保政策、城市环境卫生政策或者资源利用指导政策中，本文所选择的研究样本主要来源于中国法律法规数据库、国家信息中心国家法规数据库、国家发展和改革委员会以及建筑网（CBI）等建筑行业相关网站搜集，最终查找到相关政策文献共112条。由于所得的政策内容与建筑垃圾相关程度不同，为了确保样本总体的准确性和典型性，本文采取了下列遴选原则对文献进行逐一筛选：一是入选政策必须是与建筑垃圾密切相关;二是仅仅保留国家层面颁布的政策;三是样本内的政策类型包括法律法规、条例、计划、通知、公告、意见、办法、方案、导则、大纲等文件。

2.研究方法与研究框架。政策文献的量化分析、将定性的文献当作可用数量表示的文本材料，并进行客观、整体系统化的量化整理和分析，进而将分析结果用特定的统计数字来描述[3]。本文将从政策发文年度、政策力度、政策作用对象以及基本政策工具四个维度建立中国建筑垃圾资源化利用政策文献量化分析的研究框架见图1，以便能更客观精准地剖析我国建筑垃圾资源化政策的发展历程和特征。

二、结果及分析

1.政策发文年度分析。我国建筑垃圾资源化利用政策在数量上总体呈持续增长趋势如下页表所示。“十一五”之前是起步阶段，这一时期的政策是战略层面的，几乎没有可以落实的具体政策指示。2006—2015年政策颁布量占总政策数量的48%，这一时期政府开始关注自身在建筑垃圾资源化利用中的责任，提倡建筑垃圾再生产品的使用，指出政府会优先购买再生建筑产品，支持产业发展。“十二五”期间的政策数量达到了顶峰，这一时期建筑垃圾再生企业的发展备受关注，一个完整化，规模化的建筑垃圾资源化处理链条逐渐形成。“十三五”期间，政府致力于建立建筑垃圾回收再利用完整体系，关注垃圾处理技术的创新和改革，并且进一步规范源头和运输环节治理。

2.政策力度分析。我国建筑垃圾资源化利用政策在“十一五”之前政策力度总体较低，大部分都属于战略层面上的，多含“鼓励”“自愿”“优先”“应当”等自愿性词语。“十一五”期间是我国工业化和城镇化迅猛发展的时期，取得巨大的成就的同时也付出了严重的环境代价，“减量化”成为建筑垃圾管理政策的首要目標。“十二五”期间是我国稳中求进、深化改革，转变经济发展方式的重要时期。1996年之前我国各项有关建筑垃圾资源化利用的政策数量很少，但是政策级别普遍高，政策力度强，五项政策中由国务院直接发布的就有四项，占总数量的80%，表明国家已经开始从发展理念上重视环境卫生建设中建筑垃圾产生的影响，但政策多侧重于战略层面。1996年之后是建筑垃圾备受关注的起点，2000年建设部连发6条关于城市生活垃圾处理的规范。“十一五”期间政府开始发布具体的建筑垃圾管理办法，大部分政策都是由国务院以及建设部和财政部颁布。2010年发改委发布了《中国综合资源利用技术政策大纲》，鼓励研发相关技术来控制建筑垃圾增量，并且研发建筑垃圾再生产品应用于建筑工程的配套技术。这一时期政策发文机构的力度数值不高，但是政策性质更具体且具有可操作性。“十二五”“十三五”至今，单位政策力度一直呈现出持续稳增的趋势，这是建筑垃圾资源化利用地位提升的体现，也意味着未来该领域的政策会逐步成体系化。

3.政策作用对象分析。通过对同一政策涉及的不同作用对象分别进行统计见图2，建筑垃圾“产生”环节的相关政策在每个阶段都会出台但数量不多，主要包括使用者付费的倒逼机制、减量化目标、产生者负责制;“运输”环节的相关政策较之“产生”更少一些，主要针对建筑垃圾分类运输方面以及利用招投标方式确定建筑垃圾运输、处置设施建设的承接单位;包含“再利用”或“资源化”字眼的政策在2001年之后几乎每年都会有涉及，并以再生产品技术创新、标准细化、装备升级为辅助措施。

4.政策工具分析。就已有的参考文献来说，政策工具的类型学研究成果丰硕，目前最受我国学者青睐的三分法是加拿大学者郝莱特和腊梅什采取“政策工具光谱”（spectrumofpolicyintruments）法所进行的类型划分，他们将始终政策工具依据强制性的有无、强弱划分成自愿性（或非强制性）、混合性工具、强制性工具三类[4]。长期以来，我国的建筑垃圾治理一直都是政府治理为主甚至遵循政府包办的原则，从统计图中我们不难发现，强制性政策在“十一五”之前一直都是政策制定者采用最多的政策办法，但在“十一五”期间这种情况稍稍有所改变，政府开始在建筑垃圾治理领域放开权限，降低门槛，允许企业自身担负一部分治理责任，以2003年《城市建筑垃圾和渣土工程管理规定》中垃圾收费制度为代表的“使用者付费制度”这一混合性政策工具的应用为起点。进入“十二五”时期政府进一步细化了“混合性”工具的具体标准，提出要高度重视“信息公开”与“公众参与”，涉及一些政策工具的信息与劝解内容，这一时期“混合性”政策工具的使用达到峰值[5]。

三、政策建议

基于对中国建筑垃圾资源化利用政策四个维度的量化统计分析，提出以下政策建议。

1.着力增强建筑垃圾资源化利用政策的具体性、联动性和协同性。在未来的政策制定中，要基于本产业的发展背景和其本身的产业特征以及关键性问题来针对性的制定具体的相关政策，不能假大空;政策制定不能将眼光局限于本产业发展，要同时考虑与生态文明、国家现行政策、循环经济等其他相关政策的协同一致性[6]。此外，建筑垃圾政策制定部门之间要做好零散政策的集中化，使建筑垃圾资源化利用政策形成一个完整融合的体系。

2.重点强调建筑垃圾资源化利用的过程管理。目前我国建筑垃圾资源化政策的过程管理主要是指该产业链中的产生和资源化两个环节，将来的政策制定应该涉及对建筑企业申请施工许可证环节进行详细规定，审核过程应该设置合理的监督流程，做到公正透明。

3.优化政策工具的组合使用，优先使用“自愿性”政策工具和“混合性”政策工具，实现由政府管制向市场自主转变[7]。“混合性”工具主要是指那些对建筑企业的财政补贴，财税、信贷以及价格和使用者付费和信息规劝等激励措施，政府要增加对建筑垃圾处理行业所需的创新技术进行财政补贴和资金扶持，并建立建筑垃圾再生产品的宣传推广机制。

参考文献：

[1]? 周玉利，陈雅芝，周晓博.建筑垃圾资源化利用实证研究[J].长安大学学报：社会科学版，2017，（1）：51-56.

[2]? 李浩，翟宝辉.中国建筑垃圾资源化产业发展研究[J].城市发展研究，2015，（3）：119-124.

[3]? 黃修林，卞周宏，彭波，等.建筑垃圾资源化利用现状分析及武汉市对策研究[J].湖北大学学报：自然科学版，2017，（3）：285-290.

[4]? 孙金颖，陈家珑，周文娟.建筑垃圾资源化利用城市管理政策研究[M].北京：中国建筑工业出版社，2016.

[5]? 杨祎，赵平，陈梅丽.建筑垃圾资源化利用模式评价研究[J].工业安全与环保，2017，（7）：102-106.

[6]? 李树逊，罗攀，庞晓明，等.建筑垃圾资源化利用状况及其生命周期评价[J].复旦学报：自然科学版，2013，（6）：817-828.

[7]? 李景茹，赫改红，钟喜增.日本、德国、新加坡建筑废弃物资源化管理的政策工具选择研究[J].建筑经济，2017，（5）：87-90.

Abstract：Using the method of quantitative analysis of policy literature，the in-depth quantitative and qualitative analysis of 75 policy texts from the three dimensions of policy publication year，policy intensity，policy targets and policy tools is revealing the development of Chinas construction waste resource utilization policy At the same time as the process and its characteristics，it discovers the deficiencies in the policy，and puts forward relevant policy recommendations for the problems found.

Key words：construction waste;resource utilization;policy quantification;policy tools

[责任编辑百合]

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