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养老保险制度安全的测度方法及实证评价

范文

唐运舒+李凤菊

摘要：将养老保险制度针对人口老龄化冲击可动用的外部资源和制度调节能力作为衡量其安全性关键指标，从制度自平衡、外部环境支持度和制度可调节度三个维度构建测度养老保险制度安全的方法体系。并选取东、中、東北地区的上海市、安徽省和辽宁省为代表省份，利用构建的测度方法体系实证评估城镇职工基本养老保险制度的安全状况。实证分析发现：辽宁和上海在目前已无法实现制度的财务自平衡，并将在2020年和2025年相继进入不可持续安全等级；安徽省则在8年后无法维持制度的收支自平衡，将于2031年进入危险等级。

关键词：人口老龄化；养老保险制度安全；指标测度；安全等级评价

一、引言

人口老龄化是未来几十年我国养老保险制度面临的最严峻挑战。针对人口老龄化冲击，世界银行鼓励世界各国对养老保险制度的安全性进行周期性评估，建议评估最好是每年一次，至少三年进行一次。然而，到目前为止，我国尚未建立针对养老保险制度安全状况量化评估的系统指标体系。因此构建系统科学的测度养老保险制度安全的方法体系，定期对我国养老保险制度的安全状况进行评估，提前识别出潜在的风险，并及时采取有效措施化解风险，对提高养老保险体系抗风险能力，促进养老保险事业可持续发展乃至社会的安全稳定具有重要的现实意义。

目前衡量养老保险制度安全状况相关文献主要集中在养老保险的隐形债务规模测算和养老保险基金缺口即财务可持续性方面。王燕等利用可计算一般均衡模型分析认为，考虑到隐形债务，如果保持现收现付和名义的个人账户体系不变，我国的养老保险体系将不可持续。王晓军用精算估计方法，对2001年辽宁省试点方案的未来财务可持续性进行了测算，结果显示，按照制度规定的最高缴费率、覆盖范围和给付水平，制度从2019年起将出现收不抵支。蔡向东利用计发能力指标，测算发现“统账结合”养老金保险制度若将其个人账户做实，即使在历年财政巨额资助的情况下，制度多年来也一直是在赤字运行，其财务是不可持续的。王晓军等在讨论社会养老保险财务可持续性的内涵和度量方法的基础上，通过精算评估模型测算发现，如果不对现行制度实施改革，我国社会养老保险制度在未来的发展中将会面临支付赤字。此外，封铁英等、刘昌平和殷宝明、米海杰等也对养老保险制度财务可持续性做了类似的研究。

也有部分学者从其他视角作出分析。王增文和邓大松将能够用于弥补养老金缺口的财政规模作为养老保障制度安全的测度指标，通过对未来财政支付能力与养老保险基金缺口的对比，分析财政对社会保障支出的压力。顾海兵等在探究养老金缺口影响经济安全传导机制的基础上，建议将广义养老金缺口占财政收入的比重以及狭义养老金缺口财政承受系数作为衡量养老保险制度安全的指标，增设到国家经济安全监测评估指标体系中去。王晓军对国际上两种代表性的公共养老金体系偿付能力评估模型进行评析，为我国基本养老保险偿付能力评估系统的建立提供参考。刘伟兵和路锦非分别根据墨尔本美世全球养老金指数和世界银行养老保险制度评价体系，对我国养老保险制度存在的问题进行分析，并提出相应对策。郑秉文通过广覆盖、保基本、多层次和可持续等四个维度构建了养老金发展指数，分析了部分省份城镇职工基本养老保险基金收支失衡的财务可持续性问题。另外，郭颖、吴永求等基于公平或效率视角提出一些安全测度方法，对我国养老保险制度进行评价。上述研究成果为本文养老保险制度安全测度方法体系的建立提供了良好的参考，但缺乏系统性。本文认为养老保险制度的安全性不仅仅体现在隐形债务规模和养老金缺口数量上，实际上针对外部环境冲击的综合反应能力和制度参数可调节的空间才是对养老保险制度安全性更加准确的认识和度量。因此，本文拟从养老保险收支自平衡度、外部环境支持度以及养老保险制度可调节度三个方面构建养老保险制度安全状况的测度方法体系。

中国目前社会养老保险按照参保人口类型可分为城镇职工养老保险、机关事业单位养老保险、城镇居民养老保险和农村养老保险四大部分，各养老保险之间分开独立运营，资金不相互调剂①。其中城镇职工基本养老保险制度是我国养老保障制度中最重要的组成部分。本文以其为研究对象，构建其安全评价方法体系并以东、中、东北部地区的代表省份为例对其安全状况作出实证评价。

二、养老保险制度安全的测度指标体系及评判准则构建

养老保险制度作为一种再分配制度，财务上的可持续性是其存在的前提条件，也是构成其安全性的核心内容。我国城镇职工基本养老保险制度实行的是由职工和企业共同缴费，政府充当担保人并承担兜底责任的多方责任分担机制。因此，其财务可持续是指在企业、个人、政府的承受能力范围内，养老保险基金收支的平衡能力以及其应对人口老龄化冲击的长效调节机制。企业和职工的当期缴费满足当期养老金支出程度体现的是养老保险制度收支自平衡程度；当养老保险不能维持当年收支自平衡时，政府需要承担担保和兜底职责，在维持养老保险制度不变条件下，动用外部资源对养老金缺口进行弥补，可用于弥补养老金缺口的外部资源数量相对于养老金支出比例体现的是外部环境可支持程度。此外，当面临人口老龄化冲击时，也可建立化解养老保险基金缺口风险的长效机制，即通过调整养老保险制度参数来应对养老金缺口风险。面临人口老龄化冲击时的养老保险制度参数可以伸缩的程度反映的是养老保险制度的可调节程度。下面分别从养老保险收支自平衡度、外部环境可支持度和养老保险制度可调节度三个方面构建养老保险制度安全测度指标体系及其安全评判准则。

1.城镇职工养老保险制度安全的测度指标体系

（1）养老保险收支自平衡度。我国城镇职工基本养老保险实行的是社会统筹和个人账户相结合的制度。国发[2005]38号文（简称“38号文”）规定，企业和职工依法缴纳基本养老保险费，缴费年限（含视同缴费年限）累计满15年的个人，退休后按月发给基本养老金，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。依据“38号文”，本文从两种维度考察养老保险收支自平衡度，一种是将统筹账户和个人账户分开，即在不挪用个人账户资金即维持养老保险部分积累制的条件下，当年养老保险统筹账户收人满足当年养老金支出的程度，在此称之为部分积累制平衡度，公式如下：

部分积累制平衡度=统筹账户收入/养老金支出

（1）

实际上，我国大多数的统筹单位并未对养老保险统筹账户和个人账户进行严格的隔离，尤其是目前基金制改革尚未完全实现，统筹账户基金一旦不能满足当年养老金支付时，挪用个人账户资金用于当年的养老金支出是最常见的做法。因此考察养老保险收支自平衡度的另一个维度是在不区分统筹账户和个人账户的情况下，养老金当年整体收入满足当年的养老金支出情况，也相当于在完全现收现付制情况下的养老保险制度本身维持其收支平衡的程度，称之为现收现付制平衡度，公式为：

现收现付制平衡度=养老金收入（统筹账户+个人账户）/养老金支出

（2）

（2）外部环境可支持度。我国养老保险收入来源主要是制度内社会统筹和个人账户缴费、累积结余资金以及制度外财政补贴。在维持养老保险制度参数不变的条件下，当养老保险不能维持自收支平衡，即存在着养老金收支缺口时，动用外部资源进行弥补是必然选择。随着老龄人口的增加，累积结余资金规模逐渐降低的趋势不可避免。因此，地方政府的财政补贴将承担养老保险基金缺口的兜底责任，这也是由于历史债务问题，我国在目前以及未来长期内的必然选择。

因此本文分别用年初养老金累计结余和地方可动用的财政支出占同一统筹单位当年养老金支出规模的比例来考察外部环境可支持程度。一般情况下，可以动用的养老金结余资金的数量是确定的，其数量大小取决于往年养老金的结余额和相应的利息收入。但可以动用的地方财政资源具有一定的弹性。实际上，地方财政需要满足当地教科卫文等各项支出，用于养老保险的支付是有限的，理论上存在一个最优的支出规模。利用政府支出为中心的内生增长理论，以财政支出边际成本等于财政支出边际收益（MPG）为约束条件，通过计量经济模型可以测算出财政用于养老保险支出的最优规模。

设产出函数为其中，K代表资本存量，L代表劳动力，G为财政总支出，G1为养老保险财政支出，G2为其他财政支出，对数变换后得出财政支出的最优规模求解框架模型：

依据公式（3），运用养老保险统筹单位的生产总值（GDP）、财政总支出、社会保障支出等相关数据，通过计量经济模型可求出用于养老金支出的最优财政支出规模。

养老金累积支持度考察的是养老金累积结余可用于当年养老金支出的程度；财政可支持度即在有限财政资源，考虑资源配置效率的情况下，考察地方财政可用于养老金支出的最优规模相对于当年养老金支出的比例。具體计算公式分别如式（4）和式（5）所示。

养老金累积支持度=养老金历年累计结余/养老金当年支出

（4）

财政可支持度=用于养老金支出的最优财政支出规模/当年养老金支出

（5）

（3）养老保险制度可调节度。在面对人口老龄化冲击，养老金出现缺口危机时，一种长效机制是通过调整养老保险制度参数增加养老金收入和减少养老金支出化解养老金缺口危机，例如降低养老金替代率和提高退休年龄等。不管是调整何种制度参数，其目的要么是增加养老金收入，要么是减少养老金支出，或者两者兼而有之。通过调整制度参数维持养老保险基金的收支平衡，受参保人获得的实际收益率参数的硬性约束，当参保人通过参保获得的实际收益率过低时，养老保险就会失去应有的保障功能，参保人也就会有足够的动机中断社保，动摇养老保险制度存在的根基。因此要想保持养老保险制度的良性运转，维持一定水平的参保收益率是制度参数调节的硬性约束条件。

在调整养老保险制度参数诸多措施中，逐步提高职工的退休年龄是目前业内专家和学者最为认同，也是国际上的通行做法。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（简称“十三五”规划）明确提出将出台渐进式延迟退休年龄政策，并且人力资源和社会保障部明确表示延迟退休具体方案将在2017年正式推出。延迟退休年龄一方面可以增加参保人养老金的缴费数，另一方面可以减少养老金的支出。因此，本文主要考察在保持其他参数不变条件下，根据参保收益率的极限值测算出不同性别职工可以最多延长的退休年龄，并进一步测算出养老保险收支可以调节的程度①，且从这一指标可以直观地反映出延迟退休政策对养老保险收支状况的影响程度。考察在保持其他参数不变的条件下，通过延长职工退休年龄能够增加的养老金收入数和养老金支出减少数分别相对于未延长退休年龄时的养老金支出比例分别称之为收入调节度和支出调节度。

收入（支出）调节度=养老金收入增加数（支出减少数）/实际需要的养老金支出

（6）

（4）养老保险收支综合平衡度。养老保险收支综合平衡度考察的是综合考虑养老保险收支自平衡、外部环境可支持度以及调节养老保险制度参数后养老金收入满足养老金支出的程度，具体计算公式如式（7）所示。

收支综合平衡度=（收支自平衡度+外部可支持度+收入调节度）/（1-支出调节度）

（7）

表1为本文构建的养老保险制度安全测度方法体系的各分指标、内涵及其计算公式。

2.养老保险制度安全状况的评判准则

根据养老保险安全测度内容以及相关指标的含义，从当年养老保险收入满足支出的程度出发，本文从五个层次对养老保险安全状况的评判标准进行以下分析，即：当某地区在无需动用个人账户资金，养老金统筹账户收入即可满足当年养老金支出时（即指标部分积累制平衡度大于或等于1），则该地区养老保险体系处于绝对安全等级；当该地区在不动用外部资源和不调整制度参数情况下，当年统筹账户和个人账户的整体养老金收入就能够满足当年的养老金支出（即指标现收现付制平衡度大于或等于1），养老保险制度本身可以维持收支平衡，处于安全等级；当该地区在维持制度参数不变的条件下，通过当年养老金收入和可动用的外部资源可以满足当年的养老金支出（即指标现收现付平衡度与外部资源可支持度之和大于或等于1），则养老保险制度处于相对安全的等级；反之（即指标现收现付平衡度与外部资源可支持度之和小于1），意味着在没有额外支付资金的情况下，必须对养老金保险制度的参数进行调整，否则养老保险将会收不抵支，安全状况处于危险等级；当该地区综合利用养老保险制度收入、外部可支持资源以及调节养老保险制度参数后，养老金整体收入仍然不能满足当年养老金支出（即指标养老保险收支综合平衡度小于1），养老保险制度变得不可持续。

基于以上分析，本文建立了养老保险制度安全等级评判准则，如表2所示。

三、城镇职工基本养老保险缺口精算模型构建

根据上面构建的养老保险制度安全测度指标可知，养老保险的收支缺口是计算养老保险制度安全测度指标体系的基础，因此下面将构建测算城镇职工基本养老保险基金缺口的精算模型。

1.养老保险收入测算模型

根据国发[1997]26号文（简称“26号文”）内容，我国现行的城镇职工基本养老保险的参保人口分为“老人”、“中人”和“新人”三类。其中，“老人”是指“26号文”实施前已经退休的人员；“中人”是指“26号文”实施前参加工作、实施后退休且个人缴费和视同缴费年限累计满15年的人员；“新人”是指“26号文”实施后参加工作且个人缴费年限累积满15年的人员。城镇职工基本养老保险的收入主要来自“中人”和“新人”参保职工个人账户缴费、企业社会统筹账户缴费以及累积结余基金的投资收益。

根据穆怀中对社会平均工资的假设，工资增长率可基于消费物价增长率和实际工资增长率进行分段预测，第t年的城镇在岗职工的社会平均工资可表达为：

（1）退休“老人”的养老金支出。根据“26号文”规定，退休“老人”只有基础养老金，其发放标准以上年社会平均工资的一定计发比例为基础，并按社会平均工资增长率的适当比例进行调整。具体表达式如式（10）所示：

（2）退休“中人”的养老金支出。退休“中人”在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上再发放过渡性养老金。根据“38号文”规定，退休时的基础养老金发放标准以上年度在岗职工社会平均工资和本人指数化缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%；个人账户养老金发放标准为个人账户储存额除以计发月数；过渡性养老金发放标准以该职工退休时上年度社会平均工资为基础，视同缴费年限每满一年发给一定计发比例。式（11）为第t年其基础养老金支出模型：

（3）退休“新人”的养老金支出。根据现行制度，退休“新人”养老金由基础养老金和个人账户两部分组成。设第t年x岁的退休新人的城镇就业人口为L，式（16）、（17）分别为其基础养老金和个人账户支出模型：

四、城镇职工基本养老保险安全状况实证评价

本文选取上海市、安徽省、辽宁省作为东、中和东北部三个代表省市，在开放人口环境下，對其在2016-2050年间的城镇职工基本养老保险的安全状况作出实证评价。

1.基本假设与数据选取

本文在已有研究成果基础上，结合选取的代表性三省市的人口与经济等实际状况，对养老金缺口测算提出以下基础假设：出生人口性别比保持不变；参保人参加工作当年即参保，整个参保期间连续缴费；养老金按年一次性收缴与发放。基于上述假设，本文以上海、安徽、辽宁三省市2010年人口普查数据为基础，包括城镇分性别年龄的人口数、分年龄出生率、分年龄死亡率等数据，不考虑城镇迁移率，利用队列要素法对2015年以后年份三省市城镇就业人口进行预测。

2.城镇职工基本养老保险安全状况评价

（1）养老保险收支自平衡度评价。从图1（a）显示的部分积累制平衡度指标看，辽宁省与上海市早在2016年之前部分积累制平衡度已经开始小于1，即在不挪用个人账户的情况下，养老金收支出现缺口；而安徽省也将在2017年开始出现缺口。可见，从选取的代表性省市来看，养老保险个人账户的“空账”问题是目前及未来普遍存在的问题。

从图1（b）显示的现收现付制平衡度指标看，整体上，辽宁、上海、安徽三省市均呈现出逐步下降的趋势。分省份看，辽宁、上海的现收现付制平衡度早在2016年之前开始小于1，即在没有外部资源的支持下，城镇职工基本养老保险即使透支当年个人账户收缴的基金，仍然收不抵支；而安徽省现收现付制平衡度将在2023年开始小于1。也就是说，选取的东部与东北部的代表性省市的城镇职工基本养老保险制度目前已经无法实现制度的自平衡，必须依赖外部资源的支持才能实现财务的收支平衡，中部代表性省份安徽省也将在8年后无法维持制度的收支自平衡。

（2）外部环境可支持度评价。从表3中的养老金累积支持度指标看，辽宁、上海、安徽三省市的城镇职工基本养老保险累计结余分别将在2020、2024和2031年末用完，也就是说剔除财政补贴，在未来4-15年内选取的代表性省市的个人账户将完全处于“空账”状态。

在通过构建时间序列模型对财政支出做出预测的基础上，根据公式（3），分别求出安徽、辽宁、上海可用于养老保险支出的最优财政规模占当年财政支出的比例分别为2.14%、4.39%和9.56%，根据预测的各地区养老金支出可进一步求得三省市的财政可支持度。从表3显示的财政支持度指标看，上海、安徽和辽宁可用于养老金支出的财政规模相对于养老金总支出的比例均呈现出先下降后上升的态势。从财政支持度具体数值上看，三省市中上海市可支持度最高，研究期间可用于养老金支出的财政支出占养老金总支出的比例平均为21.10%，辽宁省次之，支持度平均为13.15%；而安徽省最低，支持度平均为9.02%。

（3）养老保险收支可调节度评价。据人力资源与社会保障部介绍，我国将在2016年出台渐进式延迟退休年龄方案，并留出数年过渡期逐步实施，在此本文假设我国将在2020年正式实施渐进式延迟退休政策①；男性每5年推迟一岁，女性每3年推迟一岁，直至达到极限退休年龄。同时假定参保人可以承受的极限收益率为人力资源与社会保障部规定的养老保险的个人账户的记账利率。按照一个制度“标准人”的缴费、退休收入以及缴费年限，可计算出参保人所获得的实际收益率为男性4.36%、女性5.27%。在保持其他参数不变的情况下，根据参保收益率极限值所测算出可以延长的退休年龄极限值分别为男性66岁，女性65岁。通过极限退休年龄可测算出各年养老金收入增加的程度以及养老金支出减少的数量，结合当年养老金的收入和支出可以计算出各省市的养老金收支可调节度，结果如表4所示。

从表4可知，随着延迟退休政策的实施，养老保险收支可调节程度逐步加大。总体上看，通过延长退休年龄，可以增加1.44%-18.74%的养老金收入，同时减少3.88%-32.10%的养老金支出，养老保险支出调节度高于收入调节度2.44-13.36个百分点，延长退休年龄对支出的调节效应要高于对收入的调节效应。分地区看，延长退休年龄对东部地区上海市的养老金收支调节效果最为明显，在峰值年份2047年，通过延长退休，可增加的养老金收入与减少的养老金支出之和相当于原养老金支出的比例高达48.57%。延长退休年龄对中部地区的安徽和东北地区辽宁的养老金收支调节的效果相当。各年平均而言，延长退休年龄，安徽地区可以增加10.37%的养老金收入，减少16.29%的养老金支出；辽宁地区可增加8.64%的养老金收入和减少14.43%的养老金支出。可见，逐步延长退休年龄是解决养老保险财务可持续性的有效手段之一。

（4）养老保险收支综合平衡度评价。表5为综合考虑制度收支自平衡、外部環境支持度以及参数调节度因素后的养老保险收支综合平衡度指标。辽宁省养老保险综合平衡度将在2020年开始小于1并持续到2050年，这结果意味着如果没有额外财力支持，辽宁省的城镇职工基本养老保险制度将早在2020开始变得不可持续；上海市则相对晚5年即于2025年开始出现养老保险制度不可持续的状况；安徽省在2033、2034和2035年三年出现短暂的综合平衡度小于1的状况。

（5）城镇职工基本养老保险安全综合评级。表6为选取的三省市2016-2050年城镇职工基本养老保险制度安全性评级。从整体来看，辽宁省和上海市在研究期间大多数时间段均处于不可持续等级；而安徽省的安全状况相对较好，只有短暂时间落入不可持续等级。分省份来看，辽宁省养老保险制度安全状况最差，将在2020年落入不可持续等级，即在未来5年内，辽宁省养老金缺口将继续扩大直至不可持续；位于东部的上海市，在2023年之前均处于相对安全及以上等级，于2024年进入危险等级并在2025年以后处于不可持续状态；三省市中，中部地区的安徽省安全状况最好，在2030年之前均处于相对安全及以上等级，于2031年进入危险等级，在2033、2034和2035年短暂落人不可持续等级，随后又转为危险等级。

五、结论

本文将养老保险制度针对人口老龄化冲击可动用的外部资源和制度调节能力作为衡量其安全性关键指标，从制度自平衡、外部环境支持度和制度可调节度三个维度构建测度养老保险制度安全的方法体系。并选取东、中、东北地区的上海市、安徽省和辽宁省为代表省份，利用构建的测度指标体系实证评估了其城镇职工养老保险制度的安全状况。实证研究有以下发现。

首先，选取的东部与东北部代表性省市的城镇职工养老保险制度目前已经无法实现制度的自平衡，必须依赖外部资源的支持才能实现财务的收支平衡，中部代表性省份也将在未来8年后无法维持制度财务收支自平衡。

其次，剔除财政补贴，辽宁、上海和安徽的城镇职工养老保险制度的结余资金将会在未来4-15年全部用完，即个人账户将完全处于“空账”状态。

再次，通过延长退休年龄，上海、安徽和辽宁三省份可以增加1.44%-18.74%的养老金收入，同时减少3.88%-32.16%的养老金支出。

最后，如果没有额外财力支持，辽宁省城镇职工基本养老保险制度将在2020年开始不可持续；上海市于2024年进入危险等级并在2025年以后处于不可持续状态；安徽省相对晚7年即于2031年进入危险等级。

根据选取的代表性地区的城镇职工养老保险制度安全状况，本文提出如下相关政策建议。

首先，在养老保险安全等级落入危险等级之前，各省市应未雨绸缪，做好预防措施，尽可能开源节流，增加养老金筹备，警惕即将出现的养老保险收不抵支的情况。

其次，相关部门应该尽快研究落实渐进式延迟退休制度，防止地区养老保险制度的安全状况由危险等级下滑到不可持续等级。

再次，对于类似辽宁等养老金保险安全状况较差的省份，应该在当前着手成立养老保险风险管理委员会。委员会根据当地情况采取综合组合措施，如降低养老金替代率水平、提高养老基金投资收益、争取养老金战略储备的转移支付、开拓多渠道融资等多种途径化解养老保险不可持续的风险。

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