| 标题 | 欠发达地区地方政府债务风险特点分析 |
| 范文 | 陈劲松 [摘 要] 随着欠发达地区地方政府债务的增加，带来很多不可忽视的风险。其表现是：地方债务规模快速增大，局部存在失控风险；债务资金需求量大，地方政府对债务融资依赖性强；债务资金成本高，短期风险大；偿债资金来源单一，稳定性差；偿债能力弱，风险累积效应明显。我国应重视欠发达地区地方政府债务所存在的风险，采取各种措施有效规避或减小其风险。要积极探索欠发达地区投融资途径，有效推动和帮助欠发达地区实现赶超跨越式发展。 [关键词] 欠发达地区；地方政府债务；风险特点分析 [中图分类号] F81 [文献标识码] A Abstract： The debt increase of local governments in less developed regions has brought about many risks. The rapid growth of local debt could cause a loss of control in the area. Governments at local levels have to rely on debt financing as there is an enormous demand of debt capital. The cost of debt capital is high with huge short-term risks. The capital source for debt repayment is single and unstable. The capacity of debt payment is weak， resulting in risk accumulation. China should take measures to avoid or decrease the debt risks of local governments and seek to explore financing and investment approaches for less developed regions， so as to help these regions realize leap-frog development. Key words： less-developed region， debt of local government， analysis of risk characteristics 近年来欠发达地区通过举借多种形式地方债务，推动了欠发达地区经济和社会的迅速发展，改善了欠发达地区的基本设施，改善了地方产业结构，推动欠发达地区城镇化的发展，提高了当地人民生活水平。但是，由投资驱动的地方债务急剧膨胀，也给地方经济社会持续健康发展带来了风险，为欠发达地区进一步发展造成了一定不确定性。 一、欠发达地区地方债务规模发展迅速，局部存在失控风险 国家审计署2013年12月30日公告的《全国政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元，三类债务共计约302748亿元。具体而言，截至2013年6月，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元，三项数据合计为17.890866万亿元。地方债务呈现较快增长，2013年上半年增速达13%。审计署公布的数据显示，截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。尽管从总量上看，我国的政府债务还处于可控的范围内，但却面临部分地方政府债务局部风险正朝失控的方向高速发展的局面。特别是经济基础比较落后的欠发达地区，为实现经济社会的全面赶超发达地区，需要展开全面投资，需要的投资额巨大，欠发达地区需要进行大量的债务资金融资，使部分欠发达地区政府债务融资规模所占比重更大，地方政府债务风险发展的失控趋势更加明显。 二、欠发达地区债务资金需求量大，地方政府对债务融资依赖性强 欠发达地区原有的经济基础比较薄弱，当地自生产能力比较弱，使资金积累能力非常有限。有些欠发达地区几乎就是吃饭财政，财政收入只能用于基本的财政运转，个别地方甚至财政自行运转都困难，更不可能有多少盈余资金用于扩大再生产的投资。另一方面，欠发达地区要实现赶超跨越式发展，大量的资金注入是必不可少的。从投资来源来看，社会投资主要来自两方面，一方面是民间资本投资，这种投资主要通过直接投资的方式投入到回收周期比较短、见效快的生产服务性行业中。这种生产服务性投资对地方经济的发展固然重要，但为了推动地方经济社会持续发展，基础性投资也不可少。这种基础性投资的回收期比较长，见效慢，而且多数为公共品或准公共品投资。民间资本一般是不愿意投资到这样的基础性行业中的，这种投资责无旁贷地落到政府身上。地方政府融资，特别是欠发达地方政府的融资，相当大比重来自于债务融资，这促使欠发达地方政府对债务融资的高度依赖。 三、欠发达地区地方政府债务资金成本高，短期风险大 欠发达地区大额的债务资金需求，一般只有实力比较雄厚的银行才能满足其需要，而且政府以其土地等资源或政府信誉作为举债担保，银行也比较能接受政府的担保。所以地方政府，特别是欠发达地方政府，投资资金主要就是直接或间接地来源于银行。地方政府直接通过融资平台来源于银行贷款的资金，是政府融资一部分。银行资金进入政府融资平台并不仅限于这种直接渠道，银行资金还可能通过信托等渠道变相进入政府融资平台。通过这个间接渠道进入政府融资平台的资金比直接通过银行借贷的方式的资金成本就要高得多。银行资金成为地方主要资金来源的原因，一方面由于受到欠发达地区客观条件的限制，欠发达地区本身的投融资模式比较落后，欠发达地区地方政府融资渠道选择的余地非常有限，银行资金成为地方政府的主要选择。另一方面，欠发达地区融资平台财务盈利能力非常有限，不可能有良好的形象吸引其它渠道的资金投入，银行资金就成为为数不多的欠发达地区地方政府融资的渠道。这种对银行资金高度依赖的状况，不仅使欠发达地区地方政府融资成本高，而且使政府融资还本付息的风险比较大。同时，过度依靠银行资金，使欠发达地区地方政府融资很容易受国家货币政策的影响，使地方政府债务风险变为地方金融危机的概率大大提高。 四、欠发达地区地方政府偿债资金来源单一，稳定性差 欠发达地区基础薄弱，地方企业盈利能力弱，政府财政收入很有限。欠发达地区地方债务有相当大的比重用于城乡道路、旅游风景区等基础设施，这些基础设施的多数是公益性或半公益性的，产权收益很难界定，项目本身没有收益，或者很难通过市场化产生收益（就算有部分收益，收益率低，回收周期长）。由于这些债务的偿债主体是政府职能部门，政府职能部门没有自有资金，期望通过基础设施的项目收益来偿还债务，难度非常大。欠发达地区地方政府财政偿还债务的方式主要依靠两种方式，一种方式卖土地。这种偿还债务的方式使地方政府对土地具有极大的依赖性。同时，这种偿债收入很不稳定，很容易受国家相关土地管理政策和房地产宏观调控政策的影响。欠发达地区偿还地方债务的另一种方式就是借新债还旧债。这种债务只能解决眼前的矛盾，却没有从根本上解决地方债务问题，同时不断通过借新还旧，增加了未来偿债的压力，进一步累积了地方政府未来的债务风险。此外，通过借新债还旧债，不断推高的地方债务负担，缩小了地方政府未来决策的空间，减小了回旋的余地。 五、欠发达地区地方政府偿债能力弱，风险累积效应明显 由于受到自然和历史条件的限制，欠发达地区一般以自然资源密集型产业为主，产业集聚度低，产品以初加工为主，产业增加值低，而且受到自然资源的限制，发展空间有限。同时，欠发达地区地方政府通过融资平台获得的债务资金中，除了市政基础设施等不能变现的投资外，还有一部分资金通过各种渠道进入了党政机关办公大楼等政府长期消费性基础设施投资。这种投资完全没有项目收入，不可能依靠项目收入偿还债务。基于这些因素，欠发达地区地方政府债务融资的风险进一步被升高。在实际运营过程中，许多欠发达地区融资平台只承担公益性项目融资任务，一般并无经营性收入。欠发达地区地方政府的融资平台公司用于偿还地方政府债务的资金一部分为财政预算安排，剩余的大部分就主要依靠借新债换旧债。也就是说，欠发达地区通过融资平台公司融资的债务本息，最终都可能全部由政府埋单。欠发达地区地方政府债务风险不断累积，一旦失控，引发局部债务危机，将对地方经济社会发展造成巨大负面影响，甚至会影响到更大的范围。 [参 考 文 献] [1]周宝砚，张言苍.地方政府体制创新与欠发达地区的发展[J].北方经济，2007（12） [2]王亚芬.我国地方政府债务风险的现状和防范对策研究[J].科技促进发展，2011（9） [3]高英慧，高雷阜.欠发达地区政府债务风险治理研究——基于辽宁省X市所辖七县区的调查[J].财经问题研究，2013（8） [责任编辑：刘玉梅] |
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