| 标题 | 对官僚制集权结构与组织效率的反思 |
| 范文 | 王迪 摘要：对韦伯的官僚制组织理论的批判从古至今一直持续不断，重点大多在于现实中官僚制的集权结构导致组织的低效率问题上，这与理论强调的高效率相矛盾。本文通过对马克斯？韦伯的官僚制组织理论的认识，整合不同学者的言论，对官僚制导致的低效率进行思考，提出对官僚制的看法与反思。 关键词：官僚制组织理论 官僚制集权结构 组织效率 中图分类号：C936 文献标识码：A Rethinking of the Centralized Structure of Bureaucracy and the Efficiency of Public Organization （School of Humanities and Social Sciences Beihang University， Beijing 100191）Abstract：The critique for Webers theory of bureaucracy has continuously appeared. The most of them are focus on the centralized structure of bureaucracy leading to low efficiency of public organization. Through different scholars speech， this article analyses the reasons. Key words：bureaucracy organization theory centralized structure organizational efficiency 德国著名社会学家马克斯？韦伯被称为“组织理论之父”，他被公认是现代社会学和公共行政学最重要的创始人之一。[1]他于20世纪初提出的官僚制组织理论，至今仍为各国学者所探讨。该理论的提出受到了很大争议，尤其是对组织效率的影响方面一直争论不休。作为后人，笔者无权去评判官僚制组织理论的好与坏，仅针对理论本身的认识，并结合其他学者的评价，谈一谈官僚制的集权结构与组织效率的关系及对官僚制的思考。 一、韦伯的官僚制组织理论 马克斯？韦伯的官僚制组织理论的基本特征可以总结为以下三点：劳动分工、层级控制与规则。韦伯认为，每一个权威体系都必须建立并取得一种对其合法性的信任。[2]他对权力划分为三种类型：合理合法的权力、传统的权力和神授的或神秘的权力。韦伯具体提出了三种类型的权威对应三种权力来源，分别为法理型权威、传统型权威和超凡魅力型权威。而韦伯的“官僚制”的权力来源于法律规定与组织规章，属于第一类即合理合法的权力，也是最为可靠的和可信的。“官僚制”指的就是现代社会中实施合法统治的行政组织，它是建立在法理型权威基础上的一种高度理性化的组织机构的“理想类型”。[3]韦伯提出的官僚制组织理论是一种以控制为导向的集权结构，它假设组织内部人员均依照领导者制定的规则，并按一定的层级结构受到控制。因为他的理论是建立在理性的基础之上，我们不能忘记其合理性因素。所以，此组织结构是完善的，人员是理性的，成员之间没有感情因素的牵绊，只是纯粹地服从上级的指示完成任务。在这样一个体系当中，每个人都按照规则完成自己应该负责的任务，加之其挑选员工的方式是采取正式考试，因而员工都具有较好的专业能力。那么从理论上来理解，组织的工作效率很显然是会提高的。 笔者认为这种多层级的集权结构是符合现实生活中组织的发展方向的。任何大规模组织都会拥有一个等级结构，拥有集中的领导班子，正如唐斯所描述的：“一个小的组织可能需要一个人协调所有组织成员的活动，随着组织规模的扩大，协调工作就会使一个人不堪重负，就会安排另一个人来分担他的协调工作，而他们之间又需要协调，当组织规模持续扩大时，就会有更多的人来从事专门协调的工作，而这些从事协调的人之间或之上，又需要一个专门进行协调的层级，累加起来，就形成了官僚制组织的等级结构。”[4]这种严格的等级制度是组织壮大发展的根本，也是组织内部协调运作的基础，而官僚制的集权结构可以理解为权力集中于组织系统的领导人。倘若一个团体中没有一个集中领导者的话，那么就没有一个为大家所信服的以组织总体利益为目标的指令出现，工作则很难正常进行。因此，按照韦伯的观点，拥有劳动分工、等级控制与规则的官僚制组织体系能够正常、有效地运行，其组织运作也拥有较高的效率。 二、对于官僚制集权结构的批判——官僚制导致低效率 （一）上传下达的信息变形 20世纪80年代起，新公共管理理论对官僚制进行了批判。他们认为官僚制体制采用集权等级结构，并加以严格的规章制度运作，信息的上传下达具有非常正规的渠道，从而会导致组织的僵化与不灵活性，因而对于当前日益变化的社会环境难以做出及时地适应和调整。此外，上下级获取的信息具有明显的不对称性。处于金字塔顶端的人掌握更多权力，拥有更多的信息资源，从而能够及时做出决策与决定；而下层人员仅通过层级的传达得到一个命令，不能与上级进行良好有效地沟通。正式而单一的信息沟通渠道，导致各层级的成员都有歪曲信息的动机和可能。在复杂的传递过程中，到达底层的指令很可能已经变形。因此，官僚制集权结构产生的信息沟通渠道并不是真正有利于信息沟通的渠道。 （二）组织上下级不平等 结构功能学派创始人罗伯特？默顿认为官僚制的集权结构使得组织内部产生不公正的现象。组织内部高层对于下层的控制过多，则导致上级对下级的监督大于下级对上级的监督。同时，“权威、收入和声望都集中在等级组织的上层，这增强了上层官员的权威，并且激励下层官员为之努力。”[5]在集权组织当中，下层官员的努力绝大部分都会表现为在权威、收入和声望的获取上为自己增加分配份额。员工为了达到此目的一方面会努力争取更加出色地完成更多的工作，另一方面则会想方设法地迎合上层领导者的意愿。这两种方式相比较而言，显然第二种更加容易省事。那么，员工的关注点和工作重心都转移到如何讨好上级，对于实际工作的进行则会大打折扣，从而降低了组织的工作效率。 （三）服从命令的假设 华盛顿大学的社会学教授阿尔文？古尔德纳也指出，韦伯忽视了组织成员是否服从规则和命令的问题。官僚制理论默认组织成员对于上级传达的各项指令都会服从，并按照要求、规则按部就班进行工作。然而，阿尔文发现事实上由于规则的来源不同，某些成员会出现不认同组织安排的情况，一旦成员拒绝服从命令，也就是组织成员同组织发生抵触，那么组织的权威就会受到破坏，这样就无法保证组织的高效率。 三、对于官僚制集权结构的反思 对于官僚制集权结构的批判从古至今一直持续不断，然而值得我们深思的是，为什么韦伯的官僚制组织理论会受到如此评价？它真的像众多学者所讲的那样存在很大缺陷，需要摒弃吗？我们不妨换一种眼光来看待这个问题，韦伯的官僚制组织理论之所以这么备受关注恰恰在于它具有划时代的意义，该组织理论是值得后人反复推敲、探寻与研究的。 首先，我们来简单对比分析一下这三种权力类型。在传统的组织中，领导者按照世袭的方式而非依据自身能力来产生。超凡魅力型权威的组织则过于带有感情色彩并且是非理性的，领导者行使一种神秘的权力，管理工作是依据神授的启示来进行的。这两种权威类型都不是非人格化的，而建立在某种裙带关系或是个人魅力基础上的权力并不持久、可靠。相比之下，现代官僚制组织结构是建立在合理—合法型权威基础上的一种高度理性化的组织机构，组织的运行可能会产生较高的效率。就像本迪克斯所指出的，“韦伯并未认为官僚制组织会有像‘自动售货机一样的运行效率，韦伯指的是官僚制组织比其他行政体系运转得更有效率。”[6]因此，可以认为，韦伯的官僚制对于组织高效率是具有相对性而非绝对的。 任何理论产生都具有其历史背景与理论假设，我们不能直接将理论运用到实际生活生产当中，更不能当现实中出现与理论目标相违背的结果时就批判该理论的不实用性。韦伯的官僚制组织理论是基于“理性”这一概念的，而“理性”在某种程度上恰恰是一个很大的限制因素。这种理性的行政组织只告诉人们能够达到某一目标所要采取的手段以及采取该手段会产生的效果。然而，人们具体要采取哪一种手段去解决实际问题则依据个人的价值选择。韦伯说过：“无论何时，学者一旦介入个人的价值判断，对事实的完整理解便宣告终结。”[7]在遵循“价值中立”的原则下，韦伯用理性来整理经验事实，建构理性官僚制组织理论，这是超越现实的所谓“纯粹理论”，是理论的理想形态。因而，韦伯的官僚制模式下的组织行政的高效率只是一种理想的高效率。既然是理想化状态，就不能简单地将其直接运用到实际社会当中，要通过变通和调整才能适应实际生活生产的需要。 关于官僚制的集权结构，笔者认为它是一种先进的并且是基本的行政组织所需要的管理体系，它是符合当时社会发展进程所需的，也是值得沿用的。 （一）理性的纯粹形式 韦伯的官僚制组织理论是组织的“纯粹形式”，是基于“理性”的相对静态模型。这种规则体系对于组织内部每一个人都是公平的，每个员工都按照规则办事，领导层一视同仁，不受个人情感的束缚。默顿和古尔德纳的反驳意见都是与“理性”相矛盾的。韦伯假设了员工会遵守规则，并服从上级指令。假设即为前提，那么就不能将实际情况中的复杂因素掺杂进来。默顿提出的组织内部不公正现象以及古尔德纳认为的组织成员有可能拒绝命令，在“理性”的前提下都是不会发生的。在他的观点下，无论是组织体系还是内部的员工都是机械化运作的，严格按照规则执行，就如同程序一样，领导层发出一个指令，下级员工便要服从。韦伯提出的官僚制，既然是理想化模型，那必定会与现实存在不对称的状况，我们要按照其出发点去思考、去理解。 （二）行政组织合理—合法的权威基础 这种集权结构不是简单的权力都属于上层领导，它强调的是命令—服从的规则，是通过权力等级形成的领导责任体系。清楚的等级结构、统一地领导才能够有效发布命令。韦伯为组织的正常有序运行确立了一套严格的结构体系，其权力基础是合理—合法。所谓合理—合法就是不仅符合法律文本的规定，还要在心理上被认可。这样的权力就是最可靠的，最令人信服的。位于金字塔顶端的领导人员拥有的所有权力，该权力的实施是为人所接受的，是合乎法律规定与组织规章的。即使权力集中于一少部分人，其余大部分人的利益也不会被损害，因为所有人都是为了整个组织的利益。官僚制的集权结构是一个理想化的框架，为组织运作提供了保障与基础，在理论上实现了组织效率的提高。 （三）官僚制的继承与创新 通过上述分析，可以认为到韦伯提出的官僚制组织理论具有时间和空间上的限制。回顾对于韦伯官僚制组织理论的批判者们的言论，无非都是对于其限制进行的改进。笔者认为这并不是批判与摒弃，而是继承与创新。哲学上所讲的“扬弃”正是这个道理。后人对于韦伯的官僚制所做的是“取其精华去其糟粕”，都是针对其“理性”前提加以现实种种复杂因素，使得该理论更加贴近现实。原有的官僚制是建立在稳定性之上的，而现代组织的工作环境时一种典型流动性的环境，这就要求公共组织发展自己的应变能力。组织成员必须要打破固有的模式，发挥个人最大潜能，勇于创新。而组织本身更要将关注点转向人格化因素，更重视“人”的特征，适应多元化氛围。因此，后人所提出的各种改进，都是对韦伯官僚制组织理论的创新与完善。 （四）人性及社会生活的本质是官僚制集权结构存在的原因 麦格雷格区分了基于不通人性假设之上的组织管理理论。他认为X理论把人设想成不愿意主动承担责任，需要外力加以驱使的被动的人。Y理论则把人设想成自身需要工作，能自我监督和控制，能主动承担责任，具有创新能力。一般情况下认为人性观与X理论相吻合，鉴于人的天性如此就需要一种统治与服从的关系来克服这些单个人无法掌控的自我因素。其次，出于个人利益追求的需要人们也需要这种集权制结构。“社会中的人们，是根据他们的物质和精神的利益而相互结合和相互对立，他们是基于某些共识而处于权威和服从的关系之中。”[8]每个人都想在付出最少的情况下获得最大利益，懒惰的天性使得人们更愿意在一个“哲学王”的带领下去争取利益，所以人们宁愿服从权威，官僚制集权结构也就顺理成章的存在。 在瞬息万变的时代，人们要做的不是去批判前人的理论，而是不断探索新的发展道路，不断有预见性地改革。关于韦伯的官僚制，任何人都没有权利去批判它，学者们所做的努力都是为了更好提高组织效率而对官僚制进行的改进和完善，以使之更加适应现实需要。 参考文献： [1] 张康之.超越官僚制：行政改革的方向[J].求索，2001，03：32 [2] 罗伯特？B？登哈特.公共组织理论[M].北京：中国人民大学出版社，2011（4）：23. [3] 张国平.对韦伯官僚制组织效率悖论的反思[J].行政与法， 2009，05：15- 18 [4] 安东尼？唐斯.官僚制内幕[M].北京：中国人民大学出版社，2006（1）：57. [5] 安东尼？唐斯.官僚制内幕[M].北京：中国人民大学出版社，2006（1）：63. [6] 黄小勇.韦伯理性官僚制范畴的再认识[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2002，（02）：50- 54. [7] 黄小勇.现代化进程中的官僚制[M].黑龙江：黑龙江人民出版社，2003（1）：294. [8] 张康之.超越官僚制：行政改革的方向[J].求索，2001，（03）：32- 36. |
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