| 标题 | 论行政法中公共利益的界定及其在实践中的意义 |
| 范文 | 韩文源 摘要在一些行政行为中,公共利益具有相当重要的意义。公共利益不同于其它诸如国家利益、社会利益之类的概念,不仅因为公共利益是这些行为的目的所在,更重要的,公共利益是一种价值判断的工具,直接关系到这些行为实施的意义。然而,我国宪法和法律没有给予明确的界定,导致行政法律法规与宪法规定出现矛盾,而给了行政机关过多的自由裁量权,导致行政纠纷的产生。为了解决这一矛盾,我们应总结各国的经验,在立法和实践中界定公共利益的范围,这将会在行政实践中产生重大影响。 关键词公共利益价值土地征收 中图分类号:D925文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-276-02 如果要选出近期行政法中最热门的词汇,无疑“公共利益”会高票当选,这是因为有太多的行政纠纷事件与之有关。行政机关以“公共利益”为合法的幌子,所为的一些行政行为严重的损害了相对人的利益。为了了解“公共利益”是如何会被利用的,我们必须从根本上把握它的内涵以及特征,弄清它与国家利益、社会利益等概念的区别,从而了解我们为什么要在法律中对“公共利益”范围进行界定,应如何对其进行界定。在对“公共利益”进行界定的同时,我们还应从功利主义角度把握对公共利益进行的界定对行政实践到底有什么样的指导意义。 一、公共利益的概念分析 我国现行《宪法》中第十条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”豍第十三条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这两个法条中所包含的概念——公共利益,是法学中一向非常重要的概念,不只是在我国,在其他国家的宪法中也有所体现。如新南非宪法对财产权有如下规定:“除非根据普遍适用的法律,否则不能剥夺任何人的财产。”“只有因公共目的和为了公共利益,并且以赔偿为条件,才可以征用财产”。大韩民国宪法在认定财产权的社会义务性的基础上,明确规定财产权的行使要适应公共福利的要求,其第37条规定:“国民的一切自由和权利只有在需要保障国家安全、维护持续及维护公共福利的情况下,由法律进行限制。”联邦德国基本法第14条继承了魏玛宪法的传统,第2款规定,财产权富有义务,其使用应同时有利于公共利益,而在第3款中规定了对私有财产进行征收的条件和原则:只有在公共利益必需时,才能征收个人财产为公用;征收必须有补偿,但要在个人利益和公众利益方面进行平衡。此外,第15条在规定私有土地权中,也有涉及。从上述法例的表述中,我们可以看出,各国法律中对公共利益的表述都没有一个明确的界限,可以说公共利益是一个典型的不确定性法律概念。那么公共利益到底是什么?它自身具有什么样的特点? 公共利益,英文为public interests,从字面上去理解,不难看出公共利益不确定性所在,表现在受益对象的不确定性和利益内容的不确定性豎。受益对象对应的概念中的“公共”,利益内容则对应“利益”。 公共,顾名思义谓之公众所有,是公共利益重心所在。公共的不确定性可以总结为公众范围的不确定性,一是公众所处的区域难以划分,另外,作为利益载体的公众在人数上也是不容易确定的。一定范围大多数的成员的都具有的利益是相对于少数成员来说的,那么在这个范围内这个大多数人的利益就形成了公共利益。然而,把这个范围相对于这范围以外更大的范围来说,这一范围的利益有可能是大范围中少数人的利益。同时,人作为一种社会群体,具有较强的流动性,在某一个范围内占多数的势力集团在时间上可能只是暂时的,经过人口的流动,在一定时期内形成另外的多数集团,公共利益也会随之而改变。由此可以得出,公共是具有相对性的,而这种相对性正是公共利益的不确定的原因所在。 利益,从哲学意义上去理解,它表现为“某一特定客体对主体具有意义,并且为主体自己或者其他评价者直接认为、合理的假定或者承认对有关主体的存在有价值。”豏由这一定义可以看出,利益的不确定性是与利益的一些自身特性联系在一起的,而这些特性的形成取决于客体、主体以及主客体之间的关系。客体在马克思主义哲学认为,是客观的,是不以意志为转移的,主体是利益的承受者,具有价值认知能力。由于认知能力的不同,同一客观存在利益客体表现在不同人们的头脑中的形式是不一样的。此外,主客体之间的关系也不会是一成不变的,客体对主体的意义受到当时社会客观事实的影响。一些社会环境的变化会使某些主体的利益不再成为利益,或者原来不是利益的客体反映成为主体的利益。由此可见,利益是客观存在并为利益主体所感受和认可的,这种客观性和主观性的并存,导致了利益存在的不确定性。 综上所述,公共利益是一定范围内的多数人(具有共同价值取向)的利益要求,其确定的关键不是在这一定范围的确定上,而是范围内这多数人的确定。这多数人的难以确定也就导致了公共利益的不确定。 二、行政法律对公共利益界定的一些思路 我国宪法中,主要对土地的征收征用和私有财产的征用,通过公共利益加以限制,而事实上,涉及公共利益的行政法规不限于这两方面。因此我们在对涉及的相关行政法律中出现的公共利益加以界定时,应注意把握公共利益的特征,总结实践中出现的个案实例并加以分析,对于一些以公共利益为外衣,行商业利益之实的事项,应该坚决予以排除。例如,在湖南的嘉禾事件中,县政府在缺乏正当程序的情况下,对被拆迁户进行了强制拆迁,它正是以公共利益为挡箭牌,不顾公民的合法权益,以招商引资为名违法行政,甚至公然宣称“谁影响发展一阵子,我影响他一辈子”。像这种以商业投资为目的,不应被认定为公共利益范畴,坚决不能将其以公共利益为由,对土地实施征收征用,而是适当的选择民事的方法加以解决。 总结各种学说,笔者认为,公共利益应该限定为涉及公共医疗卫生科学及文化教育事业、公共交通、环境保护、水利事业、慈善事业、国防设施建设以及国家法律规定的其他有关国家安全和公众生存质量的利益。 在法律中界定公共利益的形式问题,各国通常有概括式、列举式、概念式+列举式。而我国现阶段的法律中通常采用列举的概括式,即先不下定义,就列出具体的几点,到最后发觉无法适合千变万化的现实,再加上 “其他”二字以笼统地概括。这种方法漏洞百出,容易导致行政机关自由裁量权的滥用。我国《行政诉讼法》对本来规定起来十分困难的行政诉讼受案范围,采取了列举加概括再加排除的方式较好地解决了问题。因此,结合相关法律中一些好的形式,我国法律也可借鉴一下其他国家的形式,总结出适合我国国情的新的立法形式,对公共利益加以界定。首先可以采取概括式,把公共利益概括出一个简要的定义。其次,全面详细的列举属于公共利益范畴的事项,再次,在列举这些事项的最后,加一条兜底条款,以备在实践中会出现前述条款所没有的事项。最后,不妨将司法实践中经常出现的一些情况单独列出来,作为一种排除性条款。 三、行政法律中公共利益的界定对行政实践的现实意义 在我国的一些行政法律法规中存在着大量以公共利益为限制的条款。如我国《土地管理法》第二条规定:国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用;第五十八条:有下列情形之一的,有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;……《城市房地产管理法》第十九条:国家对土地使用者依法取得的土地使用权,在出让合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。在法律中特别是作为基本法的宪法中对公共利益的概念进行细化的界定,对于发挥行政法职能,控制行政权,有着重要的现实指导意义。众所周知,公共利益条款在各国的宪法中一般是对公民基本权利的限制,当这一理念通过立法进入到各行政法律中时,这也就成为行政机关限制公民权的一项合法理由,这似乎成了行政机关作出一些不符合法律意愿行为(因为他们所为的行为外表上像是为了公共利益)的挡箭牌。而当公共利益被较为详细的规定出来时,行政机关不能够随意地对法规进行变通,只能在一定范围内行使其自由裁量权。因此可以这么说,对行政法中的公共利益进行界定,实际上就是对行政权的控制,是对公民私权利的保护,这是其现实意义之一。 在现实生活中,由于我国缺乏对公共利益具体规定的立法,导致了一系列行政制度处于一个无序的状态。以土地征收制度为例,我国现行的土地征收方面的法律中存在着与“公共利益”的目的相矛盾的规定。《土地管理法》第43条规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,该条第2款同时规定“国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。” 按照该条规定,一些企事业单位,上市公司,外资企业进行建设可以申请使用原来属于国家所有的土地,也不排除申请使用国家征收的土地的可能。这明显属于经营性或者说是一种追求经济利益的土地利用方式,而各地政府在高额的眼前利益的驱使下,一般会满足这些单位的要求。如果是这样,就与我国宪法中的规定相违背,也与土地征收“公共利益”的目的背道而驰。豐法律中出现这种矛盾之处是因为立法者在立法时没有区分开公益性和经营性建设用地,以至于土地征收与建设用地笼统的被规定在一块,这也是我国特殊国情所决定的。要解决这种矛盾,就要从根本上区分公益性与经营性,将土地征收限定在公益性目的之内,这种限定其实也就是对公共利益范围的界定。因此,在法律中对公共利益的界定,对于消除如土地征收之类的行政行为的弊端,弥补其缺陷,有着极其重要的现实意义。 总之,公共利益的界定是由立法者通过立法形式进行的,但它要真正发挥作用是需要行政机关的实践来实现的。行政机关的行为首先应具有合法性,在合法的基础上,基于各种合理性,可以通过自由裁量权作出各种不同的决定。而我国现在离建成法治社会和法治国家还有相当一段距离。我国的执法者的法律素质和人文素质还不是很高,他们并非全部受到共同的基础法律教育和法律训练,不少人只知机械地适用法律,在遇到法律规定不甚明确或类似“公共利益”一类不确定用语时,就不知如何应对,甚至一筹莫展。如果我国法律不对“公共利益”做出界定的话,一些人在遇到法律规定不甚明确的“公共利益”一类不确定用语时,不是运用法治理念,将不确定法律用语与相应法律的原则结合,灵活和公正地处理个案,而是滥用自由裁量权,通过歪曲相应不确定用语的实质,以达到为自己的私人目的,而这样做是以牺牲大量其他行政相对人的合法权益和国家的、社会的利益为代价的,而牺牲的这些利益正是我们所说的真正的公共利益。 四、结语 我们正在建立法治社会和法治国家,而一个法治社会,是社会各方利益通过法律的途径达到动态平衡的社会。出于行政法的发展和保护公民私权利的需要,必须对"公共利益"进行界定。如果让公共利益的无限扩大必然导致行政权力的无限扩大,必然带来灾难性的后果。因此当务之急,应由全国人大对公共利益及其实现过程进行严格的法律规定,以避免假借公共利益而“绕道”实现商业或个人利益,损害国家和人民利益。 |
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