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对当前PPP融资模式的环保项目风险分析

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王乐

摘要：目前，我国房地产行业低迷，基础设施尚不完善，公共服务质量整体水平不高，随着城镇化的大趋势带来基建和公共服务建设和运营的需求，基础设施投资再次成为经济增长的主引擎，以PPP为特色的投资势头已经形成。环保项目在实施的过程中，适当引进PPP融资和项目管理模式，是创新投资运营机制、吸引社会资本参与、充分发挥市场作用的需要。PPP模式的环保项目合作期与企业回款周期较长，资金需求体量大，风险因素较多，本文通过对PPP环保项目风险进行分析，致力于防范风险，早识别、早预警、早发现、早处置。

关键词：PPP模式;环保项目;风险分析

自2014年以来，PPP融资模式呈现爆炸式增长，我国PPP环保项目风险因素较为复杂。在一些地方的实际操作中，存在风险分配不合理、明股实债、重建设轻运营、社会资本融资杠杆倍数过高等问题。对于PPP环保项目风险而言，要识别具体的风险因素，必须根据项目情况展开实际调查研究，研判风险指标，对风险因素进行评估和分类，构建风险预警模型，进一步确定一级风险指标。对于融资可行性，需要结合信贷政策和金融监管进行具体分析，关注并制定相应的预防和反应机制。

一、现阶段PPP模式的基本特点

（一）基本概念

近年来，PPP模式在市政工程中的能源、垃圾发电、水环境治理、供水/污水处理等环保领域受到青睐，社会资本的介入不仅解决了资金短缺问题，更可以降低成本和提高效率。PPP项目融资模式以“双赢”或“多赢”为基本理念，参与各方通过优势互补，以分担风险、分享利益的方式，追求多方合作的最优平衡点。

（二）PPP模式的特点

首先，PPP是一种先进的项目融资方式，社会资本通过特许经营等方式参与项目投资和运营，可以帮助政府机构扩大融资渠道，提高社会资本利用率。项目融资有项目公司的资产和政府的政策支持和承诺协议为保障，还款资金来源是项目营业收入，融资可行性高。其次，PPP模式降低了项目风险，PPP参与各方优势互补、分担风险，大大降低了政府在基础设施建设中承担的风险。此外，PPP提高了公共服务的质量，在PPP项目中，央企、国企、民营企业参与项目投标、组建社会资本方联合体、进行方案设计，有利于企业将先进成熟的技术、项目管理方法引入项目，提高项目和服务质量，最终实现“多赢”。

二、PPP融资模式下风险识别

（一）分析已识别的风险

目前，国内外PPP环保项目有很多成功案例，但也有一些失败的案例，如日本香春镇污水处理池项目、青岛威利亚污水处理项目和天津双岗垃圾焚烧发电厂。风险内容涉及不可抗力风险、政府信用风险、融资风险、审批延误风险等。PPP融资模式的复杂组织结构使得项目本身具有特殊性，项目的风险因素变得多样化。

在PPP融资模式下，对已识别的风险进行评估也涉及多个方面，不仅需要对风险结构进行细致区分，还应对每种情况产生的后果进行研判，逐步完善预警系统，这是风险分担机制的重要组成部分。在结合主要风险因素进行风险评估时，PPP环保项目各方需要对项目付费者进行划分，理清项目风险。比如污水处理PPP项目，如果是政府付费和补贴的项目，要看项目所在地的地方政府财政能力和政府信用;如果是使用者付费项目，要看当地水价标准及市场需求。

（二）风险种类

PPP环保项目受宏观政策影响较大，若由于颁布、修订相关法律或规定导致项目的市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，会影响项目的正常建设和运营，严重的情况，导致项目被政府回购。目前我国PPP相关的法律法规还不完善，存在此类风险。

2017年11月份，财政部下发92号文，对PPP入库存量项目进行集中清理，清退不合规的项目，严控新项目入库，这就属于国家宏观政策调整对PPP项目带来的影响，经过清理整顿，不合规的PPP项目就要退出。

同时，政府决策程序不规范、缺乏PPP项目的运作经验和能力、信息不对称、审批延误导致项目延误，这都是环保项目可能面临的风险。政府机构需结合自身实际探究如何防控风险，避免操作不当。2017年财政部92号文出台后，PPP环保项目是否入库、入国家库还是省级库是关键，入库就相当于拿到了地方财政的担保，对进入国家级PPP示范项目库的PPP项目，风险更低，社会资本方更容易取得金融机构的贷款支持。

（三）风险存在的阶段

PPP环保项目一般包括前期规划论证、项目决策、项目设计实施、项目建设运营和维护四个阶段，项目周期从10年到30年不等，项目风险贯穿整个实施与控制周期。在项目的不同阶段，风险发生概率和影响程度差异较大。在前期规划设计阶段，风险发生的概率较高，后续的每个阶段风险发生概率逐渐减少。运营阶段，风险发生的概率较低且趋于稳定。政府机构和社会资本方是PPP环保项目的主要参与者，也是主要的风险承担对象，此外，PPP项目涉及大量参与者包括原材料及设备供应商、工程施工方、金融机构、中介机构等，项目各参与方均需在项目各个阶段对风险进行评估预警。

项目各参与方在项目中的角色和责任不同，项目的风险也不同。政府机构最关心项目产品和服务的质量，并希望减少投资;社会资本方关注项目各个阶段的风险，并衡量整个产业链和项目的利润情况;金融机构担心他们能否按时收回贷款;工程总分包商和供应商担心他们是否可以在每个节点取得收入。整个項目链条的任一环节出现问题，就会出现整体的项目风险事件，例如贷款利率变化导致融资风险增加，高额贷款利息将导致项目效益降低，项目收入的预期减少进一步削弱了项目抵御风险的能力，成本增加、时间表延长、质量下降和收入减少等一系列因素都能影响项目的成败。

三、PPP融资模式的环保项目风险应对

（一）完善项目风险分担机制

项目风险分担机制是项目各方达成的一种共识，需要在建立项目信息数据共享的基础上进行协调。这一机制包括风险处理的责任和权利，以及如何应对不同阶段和不同风险情况。在PPP环保项目中，风险因素是复杂且多变的，需要进行识别和评估，提前识别发生概率较高和重大影响的关键风险，这是顺利实施PPP项目的先决条件。政府机构和社会资本方是PPP环保项目的重要参与者，也面临着项目中最重要的风险，如何有效协调两者之间的项目风险分担至关重要，目前，学术界的指导原则是：“风险控制最大的参与者承担相应的风险”。当然，风险承担者必须首先具备承担风险的能力，以便能够满足项目的整体风险。然而根据市场机制，这种准备略显苍白，没有合理的利益回报，没有主体愿意在自由竞争的市场环境中承担相应的风险，因此，需要具体分析探讨如何正确划分项目风险。

不同的项目风险分担标准对项目参与者的利益产生不同的影响，不合理的风险分担机制将影响项目整体执行的效率，风险分担机制的最终确定不仅决定了风险的归属方，还阐明了风险承担的阶段、条件以及风险的承担方式，只有明确界定这些，才能有效实施风险分担方案。对于一些风险因素，往往需要多方承担，需要承担的比例需要明确，这是PPP项目合同中的重要内容。同时，项目各方承担的风险应在可控范围内并与预期回报相匹配，合理承担风险的必要性要求参与实体合理评估其自身的风险承受力，以避免承担过多风险并使整个项目面临风险。对于任何一方都无法独自承担的风险，参与各方有必要进行谈判并重新分配风险时，重新分配时，有必要考虑各方的风险偏好，以实现互利，降低项目的整体风险。

（二）优化融资结构

由于PPP项目的资本体系庞大，最好选择实力较强的银行或银团贷款以避免不必要的风险，除贷款外，还可以使用金融衍生工具、资产证券化为项目融资方式。同时，必须密切关注金融信贷政策及贷款利率、汇率和通货膨胀率的变化，及时进行融资方式的创新并将风险转化为机遇。

（三）完善风险调整条款

在环境保护领域，PPP项目投资金额大，项目周期长，项目各个阶段存在着风险。目前，PPP项目处于快速增长期，未来相关的法律政策会逐步规范完善，在风险分担的问题上，政府机构与社会资本方要将风险防范工作做在事前，树立合理的风险调整条款，若外部情况发生重大变化时，应将风险分配给管控能力较强的一方来解决危机，最大程度上减少项目的经济损失。政府机构在与社会资本方签订协议时可做出书面承诺，通过合理的风险调整条款，以规避风险，进而获得较高的经济效益。例如，广西的一个环保项目，政府机构承诺一旦项目公司因宏观政策变更损失超过一定金额，政府机构将通过修改特许经营权协议与项目公司共同承担损失，此类风险规避措施值得借鉴。

四、结语

综上所述，PPP融资模式的环保项目在我国城镇化进程中拥有良好的发展前景，有效的应用PPP融资模式，可提高公共设施建设的效率，减少政府的经济压力，为社会资本提供发展的空间。与此同时，PPP融资模式存在一些风险，本文分析了PPP环保项目存在的各类风险，并提出如何预防和规避风险，逐步完善风险分担机制，确保PPP模式的环保项目取得良性发展，获得更高的社会效益与经济效益。

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