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城市地下综合管廊PPP项目风险管理研究

范文

冯春辉

摘要：地下综合管廊是城市基础设施建设当中的一个重要组成部分，其对于城市的正常运转具有直接的影响。PPP项目模式与传统的模式相比能够更加充分地调动各种社会资本投入到城市公共服務与设施的建设当中，从而更有效地解决其资金来源的问题。但是，PPP项目模式与城市地下综合管廊的结合，无疑会是整个项目面临的风险大增。因此，我们必须对于城市地下综合管廊PPP项目的风险特征与类型有一个科学的认识，以便从风险识别、风险分析以及风险应对三个层面进行科学的风险管理。

Abstract： Underground integrated pipe gallery is an important part of urban infrastructure construction， which has a direct impact on the normal operation of the city. Compared with the traditional model， the PPP project model can more fully mobilize various social capital inputs into the construction of urban public services and facilities， thus more effectively solving the problem of its funding sources. However， the combination of the PPP project model and the urban underground integrated pipe gallery will undoubtedly increase the risk faced by the entire project. Therefore， we must have a scientific understanding of the risk characteristics and types of urban underground integrated pipe corridor PPP projects， so as to carry out scientific risk management from three levels： risk identification， risk analysis and risk response.

关键词：地下综合管廊;PPP项目;风险管理

Key words： underground integrated pipe gallery;PPP project;risk management

中图分类号：F283;TU990.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章编号：1006-4311（2019）18-0022-03

0? 引言

地下综合管廊是为城市提供公共服务的基础设施，其主要是指市政地下管线综合体，也就是将市政管线如污水、燃气、给水、工业气、通信以及电力等地下空间资源系统进行统一的规划，将其纳入到一个共同的地下构筑物当中，进行综合敷设，并且通过设置专门的吊装、检修口、控制和检测配套系统等，从而实现其统一的运营与管理。地下综合管廊的建设对于城市承载力的提升，对于满足城市的民生需求具有重要的意义。

1? 城市地下综合管廊PPP项目风险的特征分析

城市地下综合管廊是一个复杂的系统，涉及到众多的方面，因此在设计、建设、运营中难免会遇到各种各样的风险。PPP模式又被称为公私合营模式，政府与私人组织通过特许权协议建立伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确权利和义务，从而共同提供公共产品与服务。正确地认识风险是进行城市地下综合管廊PPP项目风险防范的前提，其风险具有以下的突出特征：

首先，城市地下综合管廊PPP项目风险具有种类多及来源广的特点。城市地下综合管廊PPP项目除了需要面对一般工程项目当中普遍存在的风险，如供应采购、合同以及质量等方面的风险以外。PPP模式的应用也会给城市地下综合管廊项目带来额外的风险，如政府财政补贴、特许经营者选择、管线单位的入廊、管线间的干扰、收费等新的风险。因此，相比之下城市地下综合管廊PPP项目面临的风险将更加复杂多样，其风险的来源也将更加广泛，防范与控制的难度也会更大。

其次，城市地下综合管廊PPP项目风险具有明显的阶段性变化。这主要体现在两个方面，一是城市地下综合管廊PPP项目中各个风险因素的大小会由于项目的推进而出现明显的变化。以城市地下综合管廊PPP项目的建设阶段为例，在项目建设的开始阶段，存在着大量的不确定性因素，这些因素的存在大大提高了项目完工的风险。但是，随着项目建设的持续推进，风险因素就会大大减少，从而是项目完工的风险变得越来越小。二是城市地下综合管廊PPP项目的风险种类在不同的阶段会呈现出显著的差异性。在项目的运营阶段，城市地下综合管廊PPP项目的风险主要存在于项目实施期，但是在运营阶段这种风险就已经无需再进行考虑了。因此说，城市地下综合管廊PPP项目风险具有明显的阶段性变化特征。

再次，城市地下综合管廊PPP项目前期和运营期的风险极为复杂。城市地下综合管廊PPP项目有一个完整的生命周期，在整个周期当中，每一个阶段都会有风险的存在，但是相较于其他阶段在前期和运营期的风险明显更多、更复杂，对于整个项目的建设与使用具有至关重要的影响。因为在城市地下综合管廊PPP项目前期，其不仅要开展技术经济研究，确定项目方案。而且还需要进行社会投资者的招募，完成项目融资等。这些工作对于整个项目的顺利运行具有举足轻重的作用，而且需要面对来自各个方面的风险。而在运营期，需要进行城市地下综合管廊的管理与维护，其不仅任务量大，而且对其产生影响的不确定性因子众多，协调的难度大。而运营期工作的顺利开展对于城市地下综合管廊的运行与使用具有直接的影响。

最后，城市地下综合管廊PPP项目的风险管理难度大。与欧美、日本等发达国家相比，我国不仅城市地下综合管廊建设的起步晚，PPP项目模式运用的经验也严重不足，而且在國情上也存在着巨大的差异。这就导致了在城市地下综合管廊PPP项目建设当中，存在相关政策法规方面出现巨大的空白，在收费机制上不够完善等多种问题。不仅严重影响了管线单位入廊的意愿，而且还会导致管线相互干扰风险、管廊适宜建设性风险等多种新的风险得不到有效的管理，风险管控的难度大大增加。

2? 城市地下综合管廊PPP项目风险的类型

与传统的项目模式相比，城市地下综合管廊PPP项目在建设与使用等各个阶段中涉及到的主体更多，整个流程也更加复杂，如图1所示。

这就意味着城市地下综合管廊PPP项目将面临则多种不同的风险。具体来说其面临的风险主要包括以下五种类型：

一是项目落实风险。城市地下综合管廊PPP项目的建设周期可以划分为审批、招标以及施工等周期，项目的落实首先就必须通过审批。在项目的审批周期中，虽然其并未真正开展，但是这一周期的时间却占据整个建设周期的百分之四十左右，所以占据了项目建设周期大量的时间成本。而且在办理审批手续的过程中也需要有大量人力、精力、物力的投入，也产生了大量的成本。如果项目审批不通过就会使各方遭受重大的损失，因此审批会使城市地下综合管廊PPP项目面临项目落实风险。而除了审批以外，项目落实风险还包括施工开始前的其他风险，如土地征用、购买等带来的风险。

二是制度环境风险。城市地下综合管廊PPP项目建设与使用的过程中，不可比面会受到相关的政策、法律法规以及其他政治因素的影响，这些因素共同构成了项目实施的制度环境。如果在项目实施的过程中，相关的政策、法律法规出现了重大的变化，不可避免会对项目造成影响，从而可能导致项目的建设周期延长，甚至是导致项目流产。因此，制度环境风险是城市地下综合管廊PPP项目的一个重要风险类型。

三是项目建设风险。在所有的工程项目的风险管理当中必然会涉及到项目建设风险，城市地下综合管廊PPP项目也无法例外。而且与一般的工程项目相比，地下综合管廊的建设技术难度更大，而且相关的建设经验也更加缺乏，在建设的过程中还会受到地面建筑、已经存在的地下旧管线、旧管廊的影响。所以，城市地下综合管廊PPP项目面临的项目建设风险更大，需要进行谨慎的防范。

四是资金控制风险。城市地下综合管廊是一个高投资的项目，其涉及到的资金数额极为巨大，资金的科学管理、合理使用至关重要，一旦出现资金问题就会使各方遭到严重的损失，所以其资金收益、融资风险都很高。而PPP模式不同于政府独自出资，其需要有政府与社会资本共同出资，从而起到风险分摊的作用。但社会资本的介入也会带来管线不入廊、收益难等多种问题，其面临的资金控制风险仍然比较高。

五是社会环境风险。城市地下综合管廊PPP项目比较复杂，在其建设与使用的过程中不可避免会对周围的环境、城市交通等带来一定程度的影响。同时，在项目建设的过程中还会牵涉到土地使用、社会适应性、社会价值等多个方面的问题。如果处理不当就会带来极为不好的社会影响，从而影响到项目的建设与使用。因此，社会环境风险是城市地下综合管廊PPP项目风险管理中必须考虑的重要风险类型。

3? 城市地下综合管廊PPP项目风险管理的方法研究

城市地下综合管廊PPP项目的风险是复杂的，科学的风险管理对于整个项目的建设与使用意义重大。在风险管理当中，应该从风险的识别、风险的分析以及风险的应对三个环节，通过科学的方法来构建起完善的体系。

3.1 城市地下综合管廊PPP项目风险识别

只有正确识别出项目的建设与使用中的各类风险，才能分析出其产生风险的原因，可能带来的危害，并进而找到具体的应对方法。城市地下综合管廊PPP项目的风险识别可以通过头脑风暴法、德尔菲法、SWOT分析法来实现。

一是头脑风暴法的应用。头脑风暴法也可以成为集体思考法，在项目风险识别中是一种较为常用且实用的方法。在城市地下综合管廊PPP项目的风险管理中，可以将项目的所有成员聚齐，就具体的项目讨论其可能面临的风险因素，让所有人员畅所欲言发表想法，并将其进行归纳总结。城市地下综合管廊PPP项目具有很强的不确定性，通过头脑风暴法进行风险识别可以充分利用集体智慧，使更多可能的项目风险因素得以完整地呈现出来，从而在最大程度上避免了风险因素的遗漏，使风险的识别更加全面。

二是德尔菲法的应用。德尔菲法是对专家预测法的继承与发展，并且能够规避主观性强的缺陷。在城市地下综合管廊PPP项目的风险识别中，德尔菲法需要分三个步骤实施。首先，给专家发放调查表，让专家对调查问题进行回答并将调查结果回收归总;然后，把调查结果打乱，以匿名方式发放给专家组，再让每位专家进行调查表的评价;最后，重复第二步进行多轮调查，直至所有专家不再更改意见为止。虽然德尔菲法耗时较长，但是却比较适合大型项目的风险识别。

三是SWOT分析法的应用。主要通过构建关于城市地下综合管廊PPP项目的优势、劣势、机会、威胁矩阵，来进行风险识别。SWOT分析法需要有较为完善的研究资料，因此在风险识别中需要收集相似项目的资料，并借助于这些资料对于机会和威胁展开全面的分析。

通过以上的方法进行城市地下综合管廊PPP项目风险识别，我们可以得到其项目的风险类型，并找到其产生风险的具体原因，如表1。

3.2 城市地下综合管廊PPP项目风险分析

城市地下综合管廊PPP项目风险分析需要先通过科学的方法针对具体的项目进行风险评估，然后再根据具体的评估结果，利用定量与定性相结合的方法来开展分析和评价。在此过程中通常可以使用层次分析法进行评估与分析。在运用层次分析法进行城市地下综合管廊PPP项目风险分析主要包括以下几个步骤：

一是根据风险识别的结果来构建风险评价指标体系，建立层次结构模型以具体项目风险预防为目标层，以风险类别为目标层，以风险因素为方案层，如表2。

二是构造城市地下综合管廊PPP项目风险判断矩阵，并利用公式CW=？姿maxW（C是判断矩阵，W是特征向量，？姿max表示判断矩阵最大特征根）来计算二级风险指标的权重。然后再进行一致性检验，如果无法通过一致性检验就需要对判断矩阵进行调整。

在计算出权重后，就可以根据权重的数值来确定各个风险因素的风险等级，从而为后续的风险管理提供重要的参考依据。

3.3 城市地下综合管廊PPP项目风险应对

风险应对是城市地下综合管廊PPP项目风险管理的最终目的，通常在风险应对中可以通过风险回避、风险控制、风险转移等方法来实现。通过对项目的风险进行科学的预测，可以将较大风险归纳出来，从而决定放弃某项活动，或者是对于项目的方案进行修改，以避开会给项目带来重大损失的风险。城市地下综合管廊PPP项目的风险回避可以作为风险管理中的事前控制，以及时放弃风险高的项目，或者采取办法消除风险。例如，通过风险回避，将没有管理经验的社会资本方剔除出城市地下综合管廊PPP项目建设当中，修改获取土地的方案，从而达到风险防御的目的。同时，在风险管理中还可以通过与保险公司等经济主体进行合作，从而将城市地下综合管廊PPP项目中的风险转移出去，实现风险的分担。或者通过工程保险、工程担保等来进行风险转移，以降低项目的风险。风险转移与风险回避不同，其通常只能部分消除风险。此外，在城市地下综合管廊PPP项目风险管理中还必须实现全生命周期的风险控制，针对事前控制可以制定风险应急预案，在事中控制阶段可以启动应急预案及时应对风险，在事后控制中则需要制定挽救方案和损失最小化方案进行补救，在最大限度上减少损失。

4? 结语

总之，风险管理是工程项目开展中一个必不可少的内容，对于城市地下综合管廊PPP项目而言，科学的风险管理可以及时预见可能危及整个项目建设与运营的各种风险，从而为项目的顺利与安全开展提供有效的保障。

参考文献：

[1]徐淦开，代仁强.PPP模式下的城市地下综合管廊风险管理研究[J].价值工程，2018，37（9）：1-2.

[2]安玉華，蔡国艳.城市地下综合管廊PPP项目现存问题及对策研究[J].价值工程，2018，37（20）：90-92.

[3]赵佳，覃英豪，王建波.城市地下综合管廊PPP模式融资风险管理研究[J]. 地下空间与工程学报，2018，14（2）：315-322.

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