| 标题 | 美国金融监管的第三种模式评介 |
| 范文 | 谢万扬 摘要一种金融监管的新模式正在美国形成,即:“基于制度”的金融监管模式。在该模式中,监管者(目前即美国联邦证券交易委员会和金融业监管局)要求公司建立某些制度。该模式通常包括以下内容:首席合规官,合规政策和措施,年度评估,首席合规官会见公司高级管理人员的权力,内部行为守则。建立这些制度是法律规定所要求的,但其内部运作却基本上是由公司自主掌握的,监管者只提供解释和指导以及个人意见。把该新模式在全球范围的金融监管中加以使用,可能会有几个重要的好处,它为我们未来的全球金融监管带来了希望。 关键词金融监管 模式 制度型监管 中图分类号:F239文献标识码:A 一、概述 前一段时间,曾有一场跨大西洋的关于最佳金融监管模式的讨论。这场讨论把“基于原则”的监管(“principles-based” regulation)和“基于规则”的监管(“rules-based” regulation)两种模式的相对优缺点进行了比较。在基于制度的监管模式中,政府或行业自律组织要求受监管单位制定某些内部制度。此类制度通常包括:首席合规官(CCO, chief compliance officer),书面合规政策和措施,年度自我合规评估,首席合规官会见高级管理人员的强制性权利,以及书面行为守则。 基于制度的金融监管要求受监管公司建立一个强制性的制度结构,但其后则允许公司根据其特定情形来执行这些制度。该模式在美国近期的金融监管中有成为监管范式的趋势,已被用在对投资公司、投资咨询公司和证券公司(broker-dealers)的监管中。 二、制度型监管的主要内容 这种监管策略的重心在于证券公司内部某些合规制度的建设和完善。但迄今为止,这种制度性建设工作还是零碎地进行的。对于不同类型的受监管单位,如基金、咨询公司和证券机构,制定了不同的制度要求。尽管如此,通过从总体上观察最近几年的监管方式以及其对各类受监管单位的适用,我们还是可以发现一种基本上一致的方法,即以制度为基础进行监管。为了理解这种制度型监管策略,我们需要考虑各种制度及其功能。 以制度为基础进行金融监管的要求可以在SEC和FINRA的某些具体规定中发现。2003年12月,SEC采用了一些规则,要求基金和投资咨询公司建立合规制度。在2004年6月和9月,SEC批准了作为FINRA前身的全美证券商协会制定的一套规则,要求证券商制订更完善的合规制度。最后,SEC还曾分别于1980年10月和2004年7月规定基金和咨询公司必须制订行为守则。 这些规定为制度型监管建立了强制性的合规结构。这些规定要求所有三类受监管单位——基金、咨询公司和证券商——设立首席合规官、制订书面合规政策和措施以及年度自我评估制度。还要求基金和证券商给予首席合规官会见公司高级管理人员的权利,以及要求基金和咨询公司制订书面行为守则。如果有人仅仅把该监管类型看成是规则型监管,那么这些要求就是其精义。但是,要求制订这些制度仅仅是一个开始。 (一)首席合规官。 所有三类受监管者——基金、咨询公司和证券商——都必须设立首席合规官。在任何情况下,受监管单位都应“任命”专人担任此职。除此之外,该规定的适用则可以有所变通。基金和咨询公司应指定单个人担任此职,而证券公司可以指定多于一人。证券公司首席合规官必须是“负责人”,具有确定的地位,通过相应的资格考试,等等。 (二)书面政策和措施。 所有三类受监管者都必须有书面的合规政策和措施。基金和咨询公司必须“制订和执行”用于防止违规行为的“编制合理的”书面政策和措施,其中基金公司不得违反《联邦证券法》,咨询公司不得违反《投资咨询公司法》及其解释规则。 (三)年度自我评估。 所有三类受监管公司都必须进行年度自我合规评估。基金公司和咨询公司必须“至少每年一度”评估合规政策和措施的“充分性”及其“执行的有效性”。基金公司还须评估其每一个投资顾问、主承销商、管理者和过户代理人的合规政策和措施的充分性和有效性。证券商必须至少每年一次准备一份报告,详细描述公司采用的监管控制制度,包括对控制措施进行校验的测试结果总结,重大的例外,以及为进行检验而制订的额外的或经修正的措施。最后,证券商的首席执行官必须证明公司具备“一套机制以制订、维持、审查、检验和修正”其合规和监管政策及措施,并且这套经公司首席执行官确认的机制必须在报告中体现出来。 (四)会晤高级主管。 三类受监管机构中的两类必须执行某些措施以确保其首席合规官有机会接触到公司的最高层管理者。基金公司首席合规官必须至少每年一次单独会见公司的独立董事。证券商的首席合规官每年得至少有一次与公司首席执行官的会谈,以讨论上述构成首席执行官证明文件基础的措施。而对于咨询公司,则没有规定这种强制性的会见主管的要求,因为大多数咨询公司的规模都很小,使得此种要求没有必要。SEC还禁止“基金公司的任何主管、董事或员工,任何投资顾问,主承销商,或者任何依上述人员命令行事的个人”不得“作出任何行为以直接或间接地强迫、操纵、误导或欺诈性地影响”其首席合规官行使其职责。 (五)书面行为守则。 三类受监管实体中的两类必须具备书面的行为守则。其中基金公司所应制订的书面行为守则,应包含某些合理的必备条款,以防止咨询顾问和其他规则中定义的人,从事与所持有或将为公司持有证券的购买和销售相关的欺诈及其他规定的不当行为。投资咨询公司必须制订、维持和执行的书面行为守则。 三、在全球范围使用制度型金融监管的特点 把以制度为基础的监管当成一个新模式,并且在全球范围的金融监管中加以使用,可能会具有几个重要的好处。强制性的制度建设要求和个性化实施功能的结合将为多个监管问题提供解决方案。它可能有助于公司消除因竞争对手搭合规便车而造成的竞争力方面的担忧。此外,该模式至少还有其他五方面的优点值得特别注意: 第一,基于制度的监管内容是中立的。在美国,监管者已经采用此种监管来应对合规风险,包括从咨询公司的一般信托义务到证券公司的具体金融责任。作为一个全球性的模式,这种开放性可能是至关重要的。许多监管体制具有不同的特征。其中有些特征是监管策略方面的,如上面所讨论的原则型监管和规则型监管的不同点。其他的则是关于宗教的,如在伊斯兰金融市场必须遵守伊斯兰法中的特殊合规要求。然而,在所有情况下,监管者都能采用制度型监管架构来达到与当地监管要求相符的合规目标。的确,至少在一个领域——遵守反洗钱法方面——管理者责任的制度建设、书面合规政策和措施以及年度自我评估制度似乎已经在全球范围采用。 第二,制度型监管可以根据市场或公司的规模进行相应调适。在美国,从员工数以万计的大证券公司到十人以下的小咨询公司,制度型监管模式都运行良好。作为全球性的监管模式,这种伸缩性能够允许更大的灵活性。在东亚、南亚、中东、非洲和加勒比海地区,充满活力的证券市场正在逐渐形成。这些市场及其参与者和监管者在规模上千差万别,其所拥有的可用于监管和合规方面的资源也各不相同。制度型监管模式的伸缩性在面对这些监管环境时将会非常有用。 第三,制度型监管是自给自足的。在美国,许多基金和咨询公司使用其年度自我评估来为如何改善合规制订建议。 第四,制度型监管有助于提高合规从业者的专业能力和职业精神。在美国,制度型监管为合规实践提供了某些基本的制度一致性。合规业者具有极强的共同使命感,职业精神和专业能力也得以提高。一个专业协会曾为合规业者发布了一个行为守则,有若干证书项目可用以证明从业者的职业能力和专业性,还有许多会议为合规业者提供持续教育和培训。 第五,基于制度的监管能够应付全球性监管机构面临的某些问题。其中目前最严重的一个问题是全球性的证券欺诈行为的增加。 制度型金融监管模式为未来监管带来了无限的希望。作为全球性模式,制度型监管在多种监管环境中具有重要价值,并能够应对许多迫切需要。或许最为重要的是,它能够增强人们对证券市场的信任和信心。这正是制度型金融监管的真正希望所在:一个合规制度的全球共同体,由具有共同专业能力和职业精神的合规专业人士所组成。这种共同体还有助于打破目前各自为政的监管体制的混乱局面,在打造一个全球市场的同时又为本地化的监管选择保留空间。 (作者:西北政法大学国际法学院硕士研究生) |
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