| 标题 | 公共选择理论视角下政府失灵的分析 |
| 范文 | 郭建鑫 摘要：在市场经济背景下，市场规则是保证经济运行的基础，但依然会在某些领域出现市场失灵的现象。所以需要政府适当地干预，以纠正相应的市场失灵问题，确保经济的稳步运行。但政府的干预有其自身的局限性，对此，西方公共选择理论应运而生。通过对政府的运行分析，探寻一套预防或纠正“政府失灵”的措施。本文通过对政府失灵问题的分析，概述公共选择理论对政府失灵的观点，指出其对于我国政府运作的指导意义，进而实现国家治理的目标。 关键词：公共选择 政府失灵 市场规则 治理 中图分类号：D630.1 文献标识码：A 公共选择理论由美国经济学家和诺贝尔奖得主詹姆斯？布坎南等人创立，不同于凯尔斯的新公共经济理论，其突出特点是将政治决策的分析方法和程序与市场经济理论相结合。正如布坎南所说，公共选择理论“这是经济学在政治学中的应用，公共选择的主题是政治学的主题：国家理论，选举规则，选民行为，政党政治，官僚等等”。本文试图从布坎南公共选择理论的角度分析政府失灵的成因及对策，并探讨对当前中国政府改革的借鉴意义。 1 概念界定 1.1公共选择理论 由于公共选择理论采用的是市场经济学的分析方法，一般被归类于现代经济学领域。但此理论着力点在政治领域，所以确切地说是经济学与政治学两者的交叉学科。用公共选择理论之父布坎南的话：“公共选择是一种政治观点，它来源于经济学家的工具和方法在集体或非市场决策中的广泛应用”“它是观察政治制度的不同方法”。美国学者穆勒认为公共选择理论可被定义为研究非市场决策或经济学在政治学中的应用。 公共选择的主题与政治学的主题相同，涉及国家理论、投票规则、选民行为、政党的政治活动以及官僚机构等。而公共选择理论采用的是经济学的分析方法来研究政治活动的，理论基础是“理性人”假定。公共选择理论的目的是实现经济和政治理论的互补，从而解决现实的问题。 1.2治理 在词源学上，“治理”的本义是操控或控制，与其词根“政府”相同。一般而言，这两个词的使用在很长一段时间内交叉。关于“治理”与“政府”的分流，是发生在近代的政治领域之中。上个世纪末，“治理”一词的含义开始强调公共管理与公共行政的非政府性质，这种转变意味着在政治领域出现了一种新的信念，即权力应该由政府机构或者是非政府机构等根据各自在公共服务中的相对角色而分享。 联合国对治理的定义是“治理是各种公共或私人组织，个人或机构管理其共同事务的多种方式的总和。这是一种持续的非正式制度安排，可以协调相互冲突或不同的利益并采取联合行动。”即治理强调的是在处理公共事务方面的多元主体，不仅有政府，而且还有市场、社会组织以及公民个体等非政府单位的形式参与公共事务的治理之中，治理寻求的是真正民主之下的多方政治参与，是多个参与方之间的伙伴关系，以实现治理的优越性，并解决政府失灵的问题。政府应该像其他非政府部门一样，是一个普通的参与者，不应该依靠权力来支配这种公私关系。 2 政府失灵及其原因分析 根据“经济人”假设的分析模型，布坎南的政府理论研究了市场经济下政府干预行为的局限性或政府失灵问题。这是公共选择理论的核心问题。政府失灵意味着个人对公共物品的需求在现代代议制民主中并未得到很好的满足，公共部门倾向于浪费和滥用提供公共产品的相关资源，导致其公共支出超支或提供效率低下，政府的活动并不总是像理论上所说的那样“有效”。 2.1公共决策失误 公共利益的界定模糊。政府在公共政策的制定过程中，实际上往往并没有将所谓的公共利益作为目标，或者对于公众利益的界定具有模糊性。布坎南认为，政府在公共决策的过程中，往往甚少基于公共利益做出决策方案的选择，而只是各种利益团体之间的“缔约”过程。另一方面，政府在提供公共服务的过程中，并未基于大量的社会调研，而是根据自己的主观臆想，认为社会应该需要某种公共产品或服务，导致其无法满足社会公众的真正需求。 难以取得全体一致。即使在某些情况下人们的利益相对一致，现有的决策制度或决策方法也因各自的缺陷而难以实现优化政策或理想政策。阿罗不可能定理认为，政府制定的公共政策往往很难实现每个人的满意，也无法代表所有人的真正利益。即使能够达到全体一致，其付出的成本也会非常高。而且代议制民主所实行的基本原则也不是全体一致规则，所以政府在决策过程中往往会出现“多数人的暴政”。 决策信息的不完全性。无论选民或政治家，无法掌握充分的信息，并在获取决策信息时是困难且代价高昂的。因此，政府在制定政策时往往很难获取充足的信息，于是导致政策的失误。 2.2官僚机构的低效率 官僚机构的低效率主要是指政府在提供公共产品或公共服务时的低效率以及浪费相关资源的情况。造成这种情况的原因有：第一，政府提供公共产品过程中缺乏竞争机制。在没有竞争对手的情况下，政府是很难改善自己的工作机制以提高效率的，也无法提供优质的公共产品。同时可能会导致政府部门在某一领域的过度投资或投资不足，生产多于或少于社会需要的公共产品。而在政府机构的管理上，终身雇佣制使其缺乏竞争压力，导致机构臃肿且效率低下；过度扩张的机构，增加人员、增加办公费用等都造成了资源浪费。第二，缺乏相应的监督机制，监督力度薄弱。现实情况是，由于政府官员在提供公共商品方面处于垄断位置，对于信息也是垄断的。导致监督者获得的监督信息不完整或不对称，无法进行有效监督。在一些公共政策中，监管者被政府操控。最后，政府的运作缺乏相应的激励机制。与市场的公司运营不同，政府施行公共管理的目标不是为了实现利润最大化，而是要最大限度地扩大其规模，从而增加发展机会，扩大影响范围。这将不可避免地导致机构和人员冗杂，效率低下。 2.3寻租 寻租和腐败是政府失灵的另一种表现。 根据布坎南的定义：“寻租是投票人，特别是利益集团，通过各种合法或非法的努力，促使政府帮助建立其垄断地位，以获得高额的垄断利润。”寻租是一种非生产性的活动，并不产生社会价值，是政府通过改变相关生产要素的产权关系，将土地或者其他公共產品的提供权授予利益团体或私人，从而使其占据一部分社会财富，而政府从寻租过程中获利。导致了政府之中不同部门间的争权夺利。 3 政府失灵的对策分析 3.1构建竞争机制 公共选择理论指出，只要公共产品生产垄断被打破，政府机构内部建立了竞争机制，就可以消除政府效率低下的最大障碍，改善政府机构的低效率。而且，他们提出了建立这种竞争机制的设想。例如，政府在批准部门预算时，以各部门的工作绩效作为主要依据，并根据各部门的资金实际使用情况对投资结果进行评估，然后决定预算分配；或者，可以允许多个政府机构提供同类公共产品或服务，并对其提供的效果进行评估，从而使这些机构通过竞争以提高效率。激励这些机构提供有竞争力的预算，以便人们可以更准确地掌握实际的最低成本。 3.2规范政府的税收和支出 政府提供公共产品或公共服务的开支来自于政府的税收。而规范政府的税收，实现政府税收的制度化、合法化，并对其支出进行合理合法的约束与控制，可在根本上对政府的公共活动实现抑制效果，能有效防止政府机构与人员的扩张膨胀。对政府支出的约束可以从政府预算的程序和数量着手，即不仅要求在审批过程中维持其收支平衡，同时要保证政府收支的增长与国民经济的增长直接挂钩，并维持在一定比例之内。 3.3引进利润动机 在政府机构内建立激励机制，使政府官员能够建立一个利润概念。允许政府机构对节省成本的财政盈余拥有一定的处置权。例如，成本节余可以直接分摊，也可以作为津贴补助或福利等进行分摊。当然，引进这种利润动机极有可能造成虚假或损害公共利益，例如不加区别地收取费用，用较少的资金提供尽可能少的或者较差的公共服务等。因此其利润动机必须配合竞争机制，并加强监督力度。 4 对我国政府实现治理的启示 4.1转变观念，政府非万能 公共选择理论指出，市场是不完善的，市场无法仅凭自身解决其在运行过程中所出现 的问题，因此需要政府干预和调整。但是市场经济条件下的政府干预是有其适宜性和局限性的，即政府在某些领域也会出现“失灵”的状况，当政府履行经济职能时，并不总是在纠正市场失靈或市场失灵方面发挥作用。因此，在发展社会主义市场经济的过程中，必须把握政府干预的局限。确定这种干预的范围和内容，并明确政府所要做的是补充市场机制而不是替代它。 4.2重塑有限政府，构建第三部门 当市场有做不到或者做得不好的领域时，政府应尽可能在这些领域做到良好的补充。但政府并不是一个无所不能、无所不包的，它也有做不好的方面。所以在社会公共领域服务，政府必须适应社会发展并相应地调整自己的权力和范围。要“千方百计”，更好地为社会服务，造福于人民。 市场和政府并不是无所不能的。笔者认为，在我国的大环境下，以国家为中心的治理理论是可以在我国的政治土壤中生根发芽的。以政府为主导，市场、社会第三部门共同参与，真正实现公私伙伴关系，解决在提供公共物品方面的问题与冲突。 4.3引入竞争机制 现今，以经济建设为中心，经济职能已成为政府的主要职能。因此，在确定政府及其关联企业的经济功能时，应尽可能引入竞争机制，打破垄断。例如，政府需要提供产品和服务的地方，应允许其他市场参与者进入并与之竞争；在不适合其他市场主体进入的公共物品供应领域，应由尽可能多的政府企业提供，尽可能减少行政管理权限。 4.4加强法治建设 公共选择理论强调的是宪政改革，重视宪法、法律和规则的建设，尤其是公共决策规则的改革。加强法治最重要的是真正实现我国司法的独立性。在我国法治建设中，应建立司法独立的地位，行使独立的职权。党政领导不得干涉法官的独立审判，法院的院长应由各级人民代表大会选举产生，各级党委无权对其进行处置。这样可以加强对政府在行政管理时的监督，实现政府的运作合法化。 5 结束语 公共选择理论告诉我们，政府并非万能，它是存在失灵的现象的。政府在决策失误，机构扩张，公共产品效率低下，寻租和腐败等方面存在失败。在布坎南看来，政府的政治过程同市场的经济过程相同，属于交易范式，所以有交易就要有交易的规则，而好的规则可以引导好的交易结果，否则，会出现坏的结果——政府失灵。 所以，实现国家的法治现代化是首当其冲的一件事。公共选择论认为政府官员并不是一般理论上的无私奉献，恰恰相反，他们都是基于自身利益考量的“经济理性人”。既然改变不了政府官员“经济理性人”的本质，那么就要通过构建竞争机制与监督机制来约束与规制他们的行为。 在当前背景下，解读公共选择理论，有助于引导政府走向治理的现代化。政府并非万能，对于市场和政府都失灵的领域，可以交由社会自组织来做。通过政府、市场和社会关系的重组，进而改革政府以实现公共产品提供者的多样化。因此，公共选择理论对于我国实现治理能力和治理体系的现代化具有重要意义。 参考文献： [1] 詹姆斯·M·布坎南.自由、市场和国家[M].北京：北京经济学院出版社，1989. [2] 丹尼尔·C·缪勒.公共选择理论[M].北京：中国社会科学出版社，1999. [3] [美]詹姆斯·M·布坎南，戈登·塔洛克.同意的计算——立宪民主的逻辑基础[M].北京：中国社会科学出版社，2000. [4] 陈振明.市场失灵与政府失败——公共选择理论对政府与市场关系的思考及其启示[J].厦门大学学报（哲社版）.1996（2）：3 [5] Oxford University Press.Our Global Neighborhood： T he R eport of the Commission on Global Governance[J]. George W ashington Journal of International Law & Economics，1995（3） ：754- 756. [6] 田凯，黄金.国外治理理论研究：进程与争鸣[J].政治学研究，2015（6）：48 [7] 张恒.公共选择理论的政府失灵说及其对我国政府改革的启示[J].广西社会科学，2001（4）. |
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