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标题 治理视阈下地方政府危机管理能力的问题及对策
范文 谢晴晴

摘要：提高地方政府危机管理的能力有利于有效治理危机，提高信誉，维护政府形象。“8·12天津滨海新区爆炸事故的处理，集中暴露了地方政府危机管理中存在危机管理意识薄弱、网络化舆论监督责任的瓶颈、政府危机管理机构的错位、政府危机管理法律框架的空缺、危机应急管理机制的积弊等主要问题。基于治理理论提出具体对策，以期提升我国地方政府危机管理能力，增强其公共危机治理职能。
关键词：政府危机 法律体系 危机管理机构 危机管理能力
中图分类号：D630 文献标识码：A
随着改革开放的不断深入，中国进入一个发展机遇与矛盾交织在一起的新时代。贫富差距、地区发展不均衡、腐败现象、医疗卫生条件和不公平的教育环境等社会矛盾日益突出。这些都是导致近年来公共危机事件多次发生的间接因素。例如，2014年昆明火车站暴恐案、广东茂名PX项目群体事件、2015年上海外滩踩踏事故等等。有效和妥善处理具有重大破坏性和不确定性的公共危机事件的能力直接反映了政府治理水平，以及政府的信誉与执政形象。新公共管理理念不断发展的过程中，多主体治理理论要求治理方式的多样化，政府主导着整个危机事件的治理过程。由于其不同的治理方式，該事件的发展将产生截然不同的结果。因此，研究如何提高政府的危机管理能力具有重要的理论与实践意义。
1 地方政府危机管理的必要性
地方政府是否从维护社会稳定、人民安居乐业出发，或从增强政府合法性、树立政府良好形象出发，一切都要警惕和重视危机管理，努力建立和完善政府危机管理体系。危机管理能力是现代政府必备的行政能力之一。原因一：作为公共权力的代表，政府必须承担控制危机引发的连锁反应的责任，当社会原有秩序的状态被破坏、社会处于不平衡的危机状态时，只有政府才能整合社会资源来实现所有目标，组织动员全社会，有效行使危机管理的合法性职能。原因二：作为公共事务的管理者，如何处理社会危机事件将直接影响人民福祉，它关系到政府的权威和形象，影响着中国政治经济的稳定和发展。
中国正处于社会转型发展时期，政府决策环境中的不确定性因素增加，人民的风险承受能力有限，互联网和移动电话等新媒体技术的出现给信息传播带来了前所未有的挑战。
一是从社会发展角度看，中国经济己进入“黄金发展期”，也进入了频繁发生危机的时期。它容易出现经济失衡、社会混乱和心理失衡。二是从自然的角度来看，中国是世界上受自然灾害影响最严重的国家之一。三是从事故灾害的角度来看，中国的安全生产形势严峻，安全事故频发。此外，大量基础设施陈旧、老化，缺乏及时更换和维护。四是从公共卫生的角度看，近年来我国食源性疾病和职业病的健康危害呈上升趋势，食品卫生和职业健康状况依然严峻。总之，面对如此的严峻形势，建立并完善政府危机管理系统成了当前形势的迫切要求。[1]
2 地方政府危机管理能力存在的问题：以天津港爆炸事故为例
政府危机管理研究始于“非典”事件，“一案三制”制度逐步得到建立和完善。国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，国家有关部门制定25项专项预案、80项部门预案，其中包括《国家地震应急预案》。全国31个省份制定了本省的应急预案，为各级地方政府的危机管理提供了有力的制度保障。截至目前，中国地方政府的危机管理能力己有不同程度上的提高，但还存在很多漏洞。[2]文章以2015年发生的“8·12天津滨海新区爆炸事故”为例，分析我国地方政府危机管理能力存在的各种突出问题。
滨海新区是我国最大的炼油化工一体基地和北方最重要的化学品储存基地。2015年8月12日22点50分，位于天津市滨海新区的港务集团瑞海物流公司的危险化学品起火。在接到报警后，天津港公安局消防支队首先赶到现场。第一次爆炸发生在23：34，近震震级ML约2.3级;第二次爆炸发生在30秒后，近震震级ML约2.9级。当时，天津周边地区感觉到明显的震感。爆炸发生后，人们不知道爆炸点的具体位置，爆炸后会发生什么样的危害。化学品的爆炸产生了大量的有毒气体的猜度与传言，一时充斥网络，进一步导致恐慌蔓延，甚至出现了深夜城区道路上挤满逃难车流的状况。但是，天津市政府没有及时在互联网等平台发布与本事件相关的官方消息。在危机情况下，谣言和猜测确实是不可避免的。政府的职责正是应该及时发布真实消息，消除流言以及流言所造成的恐慌情绪。在这次事件中，由于缺乏地方政府危机管理工作，它没有在第一时间掌握主动权，谣言传播，加剧了人们的恐慌，引发了二次灾害。天津爆炸案涉及地方政府危机管理的诸多问题，主要表现在：
2.1 公共危机管理意识的淡薄
先有意识，才会衍生出行动，其危机意识的或大或小很大程度上影响着危机处理的效果。不论哪朝哪代，古往今夕，忧患即危机是处处有、时时在的，具备危机意识是安身立命之本。作为社会认可的社会组织群体，政府必须具备一定的危机管理意识和危机处理能力。然而政府在这方面却是极其欠缺的，从历来事故中可知，一旦发生灾难，积极救援是势在必行的，一次次灾难后，监测危机前的苗头工作始终没有抬上日程。公务人员不具备危机知识，更不用说如何进行危机处理、危机应对了。民众对危机意识的知识更是缺乏，当危机来临只能是毫无反抗力地受害。在天津港爆炸事件中，相关部门展现出非常赢弱的危机处理能力和缺乏效率的危机反应能力。
2.2 网络化舆论监督责任的瓶颈
没有责任的界定，就会缺乏做事的动力和积极性。在危机的第一时间，网友用手机拍摄爆炸事故的视频和图片。在微博和朋友圈疯传，虽然公众对于具体发生的地点、伤亡情况、起火原因、火力危害等并不清楚，但是从图片可推断，此次爆炸并非小事故。在网民猜疑、恐慌、转发、评论中，非官方媒体反而通过网民提供的图片、信息等，对事件进行报道;微信朋友圈兼具封闭性和迅速性，以讹传讹，影响范围广，朋友圈大部分都是自己认识的人，是一个小的社会圈子，其他人不易进入，因此一旦谣言在其中传播，如“死亡人数达1000多”“CNN记者被官方人员‘阻止并殴打”，“烧完后再救是国际通用原则”，便会被迅速转发，广而告之;再加上政府公信力弱、“沉默的螺旋”行为明显，极少有人能出来辟谣，因此当恶意者利用公众的善良和爱心“诈捐”时，有人会上当受骗，当不怀好意者制造谣言并传播时，有人相信并转发;随着救援牺牲人数持续上升，政府信息发布不透明不及时，很多网民习惯于“随大流”，不审视“证据”直接投身舆论战场。其中原因为，大众自身媒介素养低下，政府信息公开透明度低、公开不及时，政府舆论监督责任的缺失等[3]。
2.3 政府危机管理机构的错位
没有规矩不成方圆，没有专门的机构就如同一盘散沙。由于危机的时常发生，我国现在仅有的危机管理体系中仍然没有设置管理机构，其做法就是针对灾难或者事故紧急成立应急办公室、危机处理小组，选派有关的政府人员。没有专业知识与技能，人员配合不力，只能起到撑面子，拍脑袋，瞎指挥的作用。大刀阔斧、风风火火地在现场指挥，却没有多大实质性的用处，反而因领导的到场耽误消防人员等的救援作业，匪夷所思的是这些临时性的机构一旦危机过后就不散而散，好了伤疤忘了疼，从不在事故中吸取经验与做法。在天津港爆炸事件处理过程中，简单地成立了两个必要的临时性小组负责对事故的调查，即当月13日大概凌晨1点，只是在天津港区的建筑物前面的广场停放的应急指挥车上由组成人员来宣布总指挥部的成立;针对此事故在2015年8月18日根据国务院有关方面要求组成调查组对天津港瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故展开调查[4]。
2.4 政府危机管理法律框架的空缺
一个国家没有法律是不健全的。历来事件的发生是很好的证明，倘若没有相对健全完善的危機处理方面的法律条文规范，是不可能有一个能立竿见影，一针见血解决危机的政府。毋庸置疑，完善的危机管理法制被称为是建立政府危机管理体系的重要支柱。当然，政府在法律立法方面的数量、质量有一定的成就，如《防灾减震法》《防洪法》等，但需要说明的是这些法律仅限于某一领域，是单行的，并不可以一概用之;执法人员在执法方面的执行力度较低，执行范围较狭窄，执行行为的不到位，都在某种程度上说明加强依法办事的迫切性和重要性;公民人身安全遭受意外事故的保险、赔偿类的条文被列入法律行列仍有很大路程，切实维护百姓的法律少之又少，这些法律漏洞时刻警示着法律体系框架的不健全。瑞海公司之所以能够获得非法堆放海量的危险品，相关部门如安监、港口管理局等，一路为该公司开绿灯踩红线，只管事中、事后监管，而不严把事前审批，把相关法律法规变成了中看不中用的墙上画、桌子瓶，现行的法律行文变成了“稻草人”[5]。
2.5 危机应急管理机制的积弊
计划是一切行动方案的开始。因为没有对危机事件的提前演练，没有全方面、多角度地进行危机预测，没有快速有效地对危机管治，没有对危机施展程序性的步骤，这都潜在性影响危机治理的效果与进程，使建立危机应急管理机制始终只是口号[6]。政府在进行危机处理过程中出现了一系列的问题，如对危机发生的感应力、反应力低下，政府内部配合协作能力有待提高，这些问题在天津港爆炸事件处理过程中是显而易见的，同时处理进度缓慢，信息沟通不畅等问题也凸显出来，这样的处理方式注定是不能赢得公众的满意与支持，社会各界也对此次爆炸事故的处理工作提出质疑。一旦危机事件发生，如果仅仅因为没有对资源迅速集中的调控和启用应急管理机制，从而导致天津市政府各个部门、各个组织之间不能及时有效密切地配合，延缓救援进程，对营救结果产生影响，无疑是得不偿失的。进而，公众长时间得不到官方报道的全面真实的信息，同样也会激起公众的不满、猜疑和恐慌。
3 治理视阈下提升地方政府危机管理能力的对策建议
党的十九大报告指出：“中国特色社会主义制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，全社会发展活力和创新活力明显增强”[13]。我国学者俞可平认为治理是实现一定社会政治目标的手段，相对于国家的统治体制而言，治理体制是一种工具理性[14]。他把治理归结为四大特性：第一，治理是一个过程，不是一套完善的规则条例，不是一次性活动;第二，治理以调和而不是支配为基础;第三，治理涉及公共部门、私人部门等多部门的共同参与;第四，治理需要各方持续性相互作用，而不是建立一种正式制度。因此，基于治理理论针对上述问题提出以下对策建议。
3.1 提高政府公共危机管理意识
先有意识才会发展成行动，危机管理的开始是拥有危机意识，掌握危机意识从另一方面也是政府危机管理能力提高的前提条件。任何事件都应该以防为主、防微杜渐，因此政府的相关部门与组织应该有责任有条件地学习发现、感知危机风险意识，养成敏锐、觉察的危机决断能力，把多种多样的潜在危机时刻载进日常工作的程序中。危机的预报与监管的系统应该被时刻关注与维护，最大程度地让相关部门人员和专业工作者们及时必要地掌握一手信息和应对的储蓄准备。天津市政府公务人员首先要对自身的危机意识加以锻炼与提高，尽最大可能地熟知有关危机传播的途径、方式与联系，从而更好地对各种意外情况有大致、清晰的了解与考虑，才能够达到减轻危机所带来的损失的目标[7]。
3.2 规范政府网络化舆论监督责任
现在的时代是一个网络时代，几乎是全民上网，时时上网。这充分说明利用网络来解决危机的充分必要性，当危机出现之际，网络的特点应该被政府有意识地加以利用，把头条的位置来报道危机有关联的信息，有必要的话可以设置超链接、超文本，方便大众阅读，保证公民对事件的知情权。只要及时、正确地让公众知晓事情的来龙去脉，谣言、虚假的消息等都会不攻自破，天津市政府人员积极履行责任打消人们的怀疑与不安。另外，对于大众聚焦的问题、出现的谣言和不实的报道，政府应该设置专题进行新闻发布，进行统一整合，呈现出一个完整的危机事件发展进程，以此来消除公众的疑惑[8]。在这完整的处理过程中，政府不仅把事件做出短片、动漫，让人们快速获知与简单易懂，而且要充分塑造负责任的政府形象，落实个人责任化，进行追责处罚，起到杀一儆百的效果。
3.3 组建专门性的危机管理机构
建立危机管理机构首先是注重和加强以创新为契机的社会危机管理，结合时代的优势利用各种有利条件创新性地组建危机管理机构[9]。相应的，依据天津市政府机构的特点设置相应的机构。在网络应急平台方面，依托网络的通讯资源、信息系统实现事故灾难的监测预警，时时在线，一有意外情况发生，可以全方位多角度地把人员、设备调动起来，积极救灾。在组织机构的组建上，设置一定需求在编制的专业人员，从事对危机事件的研究，以及有权力的领导可以充分地发号施令。在法律法规建设上，各部门、各单位要结合工作实际，制定切实可行的政策法规和工作制度，明确各自的工作职责。
3.4 完善政府危机管理的法律体系
把法律法规作为马车上的鞭绳，政府这辆马车才能正确有序地沿着既定路线发展。所以，根据对危机的大致分类来草拟有关、全面、针对性的法律条文，完善法律的发布与实施，进而加强危机管理的法律体系。把危机信息聚集起来、发布等合法化，合理准确有序地发动全社会全体行动，同时也对事件的危险评估纳入法制化轨道，目的是为了在以后的危机处理过程中，相关人员的行为有范例有准则能够合法化合理化地灵活处理应对各种情况的发生，争取在法律体系下高效地实施救助，帮助人民早日恢复正常生活，用法律体系为政府危机治理“保驾护航”。
3.5 建立科学高效的政府危机治理机制
3.5.1 治理主体的多元化
众所周知，危机能够被有效地治理，不光需要政府做出努力，社会各界如NGO，媒体等也需要尽一定的责任，公众也有公众应尽的责任与义务，三者有机配合就是被认为是多元化的治理主体[10]。政府是整个国家、社会的核心，政府制定危机预警体系，实施相关的法律法规，充分发挥政府的职能与作用，整合资源形成合力，同时政府有关工作人员应以开放、接受的心态来看待其他主体的积极参与，共同目标都是处理危机，发展进步，不分你我他，大家众志成城，一同抵制危机带来的危害;社会各界应体现政府不能发挥的作用，以多方力量，民间组织充分调动社会各界人士力量，钱财物资配合政府方面的救援行动，在具体事件中社会组织如红十字会、志愿者起到救援的作用不亚于政府，企业捐款，提供物品如食物、板房亦是不可或缺的重要力量;提高公众的危机意识是从根本上减轻危机带来的伤害，他救不如自救，从娃娃起宣传自救意识与措施，也可以通过学校教育，带入课堂，不定期地进行消防演练等都是防范危机的基本措施，一方有难，八方支援，互助互帮是人类一直持续繁荣的秘诀，因此我们倡导人人献出一份爱心，任何天灾人祸都是可以战胜的，发挥人定胜天般的作用[11]。
3.5.2 危机治理的动态过程
危机的爆发是一个时间前后、连贯性的过程，所以针对危机的治理亦是从整体态势、期间为角度。在危机潜伏期，这时的危机一旦被发现，就可以釜底抽薪式地杜绝危机爆发所带来的危害。因此，危机潜伏期做好危机预警是重中之重，依据现代科技如卫星对各个领域全天候无死角的进行现场直播，一旦发现致灾因子，立即扼杀在苗头之中，以防后患。在危机爆发期，此时其危害其事态已经达到最顶峰，我们需要做的是采取一切有效行动防止下一个危害高峰期的爆发，尽可能地隔离群众，转移物资，缩小可能波及的范围。爆发期在很大程度上是整个事件的主要过程，解决处理这个时段的各种情况直接决定着危机事件是否可以有效得到解决。在危机善后期，善后期并不是意味着大功告成，就结束了对危机事件的治理。一要从本事件中吸取经验，哪些举措是恰当的，会带来什么样的影响，哪些地方做的不到位，对受灾人群的照顾不周，哪些政策是需要改进的，事后总结，个人感悟都应该认真完成，有必要的可以出成小册子，起到预防警惕宣传的作用。二要对天津港滨海新区的重建，帮助当地居民建设家园，恢复正常生活，并且进行心理疏导，帮助人们重拾美好生活的信心[12]。
综上所述，发挥危机治理主体能动性与危机治理动态过程有机结合，治理主体精准抓牢危机爆发的症结和痛点，治理过程前前后后、边边角角深入危机发生的时段，提高政府危机对策的针对性和预见性，见图1。
4 结论
天津港危险品爆炸事件是我国安全生产管理的一次惨痛教训，这一事件的发生暴露出政府危机管理的弊端。以天津港爆炸事件為实例，从现状、问题、对策的行文结构来研究如何提高政府危机治理的能力，我国对危机管理的研究不算少，如“SARS”事件就使得危机管理开始真正地步入公众的视野中，可是危机管理过程中的症结并没有得到有效率的改善，没有立竿见影的措施，也没有对危机管理的顽疾如危机意识淡薄有所改正。据此，基于治理视域下提出切实加强政府危机管理意识，加强政府危机管理网络化舆论监督责任，组建专门性的危机管理机构，完善政府危机管理的法律体系，从危机发生的三个时段方面来动态地进行治理，从危机治理的三个主体出发，有区别又有统一地执行危机治理责任。此外，把理论化的研究身体力行地变成实践，才是这篇研究的最大中心思想，危机贯穿于整个历史，也是新公共管理理念下的重要的研究对象与课题。
参考文献：
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[13]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九全国代表大会上的报告[EB/OL].http：//www.gov.cn /zhaanti/2017-10/27/content_5234876.htm
[14]俞可平.中国的治理改革（1978-2018）[J].武汉大学学报，2018（71）：48-59.
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更新时间：2025/3/22 9:03:17