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人工智能辅助立法：现状、困境及其因应

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李超

一、问题的提出

新的时代背景下，AI人工智能、大数据、云计算等新兴技术如洪流般涌向各个领域，以权威性为工作机理的立法机关并不排斥与信息化技术的融合，其充分认识到人工智能辅助立法对于促进人大机关信息化的现实意义。因此，与其被动接受新兴技术冲击，不如结合立法的特征，将立法机关工作人员与信息化技术相融合构建立法运作的新模式，如此一来，人工智能辅助立法系统便应运而生。

必须承认的是，人工智能辅助立法的逐步展开，背后有巨大的需求驱动。党的十八大以来，各个领域出现新局面、新形势，激发了大量的立法需求，全国人大及其常委会制定的250件生效法律中，有60%需要修改、解释、废止[1]。这仅是中央立法机关的工作量，就地方立法而言，由于当前地方立法质量提升面临着人员数量与工作量不匹配、立法队伍与立法质量要求不协调等问题[2]，使得地方立法机关压力重重。四十年来全国人大常委会一直为科学立法孜孜不倦地努力着[3]，但是立法不能仅仅靠热情，不能过分苛求立法者超越主观能动性，而是应该寻求科技，通过人工智能技术辅助立法的方式来倒逼立法革新以解决工作量大、人员不足等现实问题。为此，我们要以更加积极主动的心态来面对人工智能，创新机制体制，实现智慧人大和智慧立法。

然而，先进科技的应用，在为国家机关建设注入新鲜血液、提升发展动力的同时，也对其造成了猛烈地冲击。以立法机关为例，人工智能辅助立法的出现，提高了人大机关信息化的服务水平，为各级人大及其常委会、人大代表履职提供技术支持，极大地提升立法的效率和质量，但是我们也应当看到，科技是一把双刃剑，人工智能等先进科技亦是如此。在人工智能辅助立法的过程中，立法数据的占有使用问題、系统中算法歧视问题、辅助立法的伦理问题、监管不足等问题还比较突出，这都构成了对人工智能辅助立法合法性与正当性的挑战。基于此，有必要对我国目前人工智能辅助立法的现状予以梳理，明确当前技术在应用过程中存在的问题，并提出相应的因应策略，希望对我国人工智能辅助立法建设有所裨益。

二、我国人工智能辅助立法的现状

立法是法治建设的源头，想要实现良法善治，必须抓住立法这个关键之处。近年来随着人工智能、大数据等科技的发展，立法机关利用现代化信息技术来辅助立法的比例逐渐提高。人工智能辅助立法，一方面能够提升立法的效率，实现立法高质量发展，另一方面也能够促进国家机关的信息化建设。鉴于此，笔者对我国人工智能辅助立法的现状梳理见下述内容。

（一）人工智能辅助立法的地域分析

笔者通过在北大法宝、威科先行法律信息库、法律法规数据库、地方政府和人大官网进行检索，发现部分省份已出台关于人工智能辅助立法的文件（见下表）。

通过对上述文件内容的考察，可以发现，人工智能辅助立法在地域的应用上存在以下两个特征。

1.主要集中在中央和部分经济较发达省份

从上述表格中可以看出，我国目前人工智能辅助立法的应用并非是分散式展开，而是体现出一定的集中性，集中于经济较发达地区，中央与地方在人工智能辅助立法上达成了共识。比如全国人大常委会建立了电子报备系统，要求地方各级人大除了报备纸质文档之外，还需要按照统一的规范格式进行电子报备①。上海市也建立了政府立法信息平台，对立法实现智能管理，进一步实现智慧法治②。而经济、技术等相对欠发达的地区，人工智能辅助立法的应用较少。

2.主要集中在东部沿海省份

从东西部对比角度来看，人工智能辅助立法在应用区域上的显著特征之一就是较为集中的在东部沿海省份铺开，南至广东省、福建省，北至北京市、天津市，上海市、江苏省、浙江省在推进人工智能辅助立法上也进行了较多有益地探索，各省份均建立了具有本地区特色的人工智能辅助立法模式，比如广东省人大常委会建立无纸化办公系统③，上海市人大常委会建立了立法信息系统等④。而中西部地区人工智能辅助立法应用较少，信息化程度还不够高，信息化人才尚缺。人工智能辅助立法各地模式的多样化，适应了各省市自身发展的需要，也为中西部地区立法机关信息化建设提供了宝贵的实践经验。

（二）人工智能辅助立法的时间分析

人工智能辅助立法并非是将技术应用于立法的各个时间段，毕竟只是“辅助”而非“主导”，而将技术嵌入立法是一个由浅及深、不断改进和完善的过程。

1.运用大数据技术征求立法意见阶段

与传统立法模式相比，人工智能时代，人人都可以参与立法意见的收集与表达之中，这是因为技术颠覆了传统民众被动接受法律的模式。传统模式下，立法机关在起草、制定、颁布法律的过程中，很少或者几乎不采纳公民的建议[4]，一方面是由于立法的思维还不够开阔，立法的民主性还未完全的表达出来，另一方面则是由于技术手段的限制，阻隔了民众的民主参与。大数据时代，需要转变立法思维，立法者与民众在立法上保持共识，立法者应当积极通过大数据技术主动征求立法建议，拓宽民主的反映渠道，民众也应当积极通过网络等手段表达自己的意见，使立法真正的体现民主性、科学性。2011年全国人大常委会修订《个人所得税法》时，运用大数据技术手段广泛征求意见，共收到23万多条立法意见，并对各种意见进行分类管理，分类整理的智能化进一步提高了立法的效率，这一技术应用极大促进了立法的民主性与科学性。

2.运用系统对立法进行备案审查阶段

对所立之法进行备案审查，一方面能够加强对立法工作的监督，提升立法的质量，另一方面是为了消除不同法律规范之间的冲突，以适应社会主义法制统一的需要[5]。人工智能时代的到来，立法的备案审查工作依然不能懈怠，人工智能辅助立法的作用在备案审查阶段应得到最大程度的发挥。从实践来看，2017年全国人大常委会率先建立了覆盖全国的电子报备系统，地方人大除了报备纸质文件，尚需按照统一的格式进行网上电子报备。基于此，在省级层面，各省人大以实现规范性文件备案审查为契机，陆续建立备案审查系统，实现规范性文件合法性审查全覆盖，比如天津市从2014年便开始建立智能备案审查平台，人工智能介入，协助备案审查，有效推进了立法工作的展开，立法的备案审查也进入了一个新的历史阶段。

（三）人工智能辅助立法的技术偏重分析

1.以大数据为基础，智能化程度受限

立法离不开数据，同样也离不开数据思维，在大数据、人工智能时代更是如此，这是对立法者提出的新的时代要求[6]。同样，在人工智能辅助立法的过程中，也无法离开大数据的支持，这是因为法律作为衡量是非曲直的标尺，在对事物进行量化的同时，于立法者而言，如果缺乏大数据，便失去了合法性的基础，人工智能辅助立法，必须依靠真实、准确的数据，来论证立法的合法性、必要性与科学性，良法乃善治之前提。此外，当前人工智能辅助立法主要应用于立法初期的民众意见收集、分类整理和备案审查等基础性工作上，在智能化程度较高的工作比如民众立法意见合理性判断与采纳、冲突法条识别等方面，则智能化程度不高，受到一定程度的限制。

2.立法知识图谱处于初级阶段

所谓知识图谱，就是指通过可视化的图像将复杂领域的知识信息借助数据搜寻、信息过滤、图形显现等手段展示出来[7]。人工智能时代的到来，为司法现代化提供了巨大的历史机遇，如何借助人工智能助推司法改革成为世界各国的热点问题[8]。在执法领域，警务智能化也是大势所趋，人工智能警务平台建设也在各地如火如荼地展开[9]。而反观人工智能在立法领域的应用，则相对滞后，这是由于立法本身的特性所决定的，立法要解决的是“立”，这是一个从无到有、设范立制、法益衡量的过程，需要洞察社会现状与各方主体的利益分配格局，从而实现“法”的建构。立法的复杂性决定了人工智能在辅助立法层面的知识图谱尚处于初级阶段，还无法实现深层次的应用，想要突破这一初级阶段，必须由立法、计算机等多领域专家进行深入合作，构建人工智能辅助立法的知识图谱，进而转化为智能化技术能够理解的语言[10]。

三、当前人工智能辅助立法面临的困境

人工智能技术的迅猛发展，在给立法带来颠覆性变革的同时，也给立法帶来了严峻的挑战。新时期厘清人工智能辅助立法所面临的困境，一方面有利于立法机关信息化建设，推动立法高质高效发展，另一方面对于目前人工智能辅助立法存在的问题，便于针对性地提出解决策略，从而让立法回归本质，保持公平公正，不在科技化的浪潮中迷失。

（一）人工智能辅助立法的理论研究模式比较单一

根据马克思主义哲学的观点，理论是实践的先导，先进的理论可以更好地推动实践的展开[11]。当前，人工智能辅助立法在理论研究的模式上还比较单一。近年来随着人工智能技术的出现与应用，教育、医疗、法学、经济学、农学等多领域都掀起了研究的热潮。以法学领域为例，当前法学领域关于人工智能的研究，主要集中在人工智能主体的法律资格、刑事责任以及人工智能生成物的著作权等问题，而对于人工智能辅助立法的研究，笔者通过在知网键入“智慧立法”“人工智能辅助立法”“人工智能立法应用”“信息化立法”等关键词，发现相关文献少之又少，只有7篇，且现存的研究模式，大多数采用叙述型研究方法梳理并分析待解决问题，运用解释型法律技术来分解其内部原因，通过规范性方式来提出应对的措施。这种研究模式，尽管思路比较清晰，但是统计分析工具的缺失使得研究很难打破理论与实证上的定性与定量的桎梏，从而削弱理论研究成果的说服力。理论上这种研究模式的单一化，使得实践中的人工智能辅助立法虽然较传统立法有很大改进，但是在智能化程度上还远未达到成熟状态。

（二）人工智能辅助立法存在“管理”与“技术”的隔阂

在推动人工智能辅助立法过程中的一大阻碍就是数据与需求的不对称，也就是说掌握海量数据的主体并不一定了解需求，而了解需求的主体并不能很好的解释需求，这种信息的不对称也增加了人工智能辅助立法的建设难度。人工智能辅助立法，是一个将互联网、人工智能、大数据、云计算等先进科技嵌入立法之中的过程，是科技与立法深入结合的过程。然而从现实中来看，技术研发主体大多数并不是立法机关或立法机关成员，研发主体与运用主体的不一致也带来了很多问题，比如研发主体对立法流程的理解是不同于立法机关本身所理解的，毕竟立法机关作为权威立法主体，在立法上必定会有更深刻的认识，而两者的认识偏差可能会给人工智能辅助立法带来不公正的隐患。基于此，人工智能辅助立法建设一方面要求技术研发公司要对立法的运作程序、立法考量及其规律有深刻的认识，另一方面要求立法机关具备将立法需求转化为信息化表述的能力，立法的重要性不言而喻，两者理解的微小偏差很有可能造成立法效果的谬以千里。当前，部分试点地区由于未妥善处理好“管理”与“技术”的隔阂问题，使得立法成本与收益出现不匹配现象，与高质高效的立法追求背道而驰。

（三）人工智能辅助立法系统未彻底实现数据的开放与共享

人工智能时代，数据是最宝贵的资源，在新的时代背景下，加强数据的开放与共享，能够为我国经济社会发展提供新的动力。自从我国实施大数据战略以来，数据的开放与共享正在行政与司法领域如火如荼地展开，在行政领域，加强政府数据开放是满足民众知情权的内在要求，也是依法行政的题中之义[12];在司法领域，数据的开放与共享能够有效的维护司法公正，辅助司法决策，助力司法改革[13]。同样，在人工智能辅助立法领域，也需要加强数据的开放与共享，这是保证立法质量、提升立法公开性与透明度的必然要求。但是纵观实践，立法借助大数据、人工智能技术已经做了一些例如公开征求意见稿等工作，但是需要注意的是，其公开的更多的是信息，而非原始数据，这并不具备数据分析和再利用的价值，可以说现有人工智能辅助立法所运用的原始数据的开放程度还远远不够，不利于消除信息孤岛。由于目前理论和实务界对于人工智能辅助立法中基础性数据的开放与共享研究不足，使得数据的深入筛选与分析较难推进，一定程度上构成了对人工智能辅助立法的挑战。

（四）人工智能辅助立法的伦理问题严峻

法律是人类理性思维的体现，并在人类的理性实践中诞生，立法若想实现良法善治，其关键就在于立法伦理的正当性[14]。通过立法的伦理角度考虑，笔者发现人工智能辅助立法也面临着严峻的挑战。首先，由立法机关工作人员进行法律法规的立改废具有法理上的正当性与权威性，然而人工智能是否享有相应的主体资格来从事相应的立法活动呢？若赋予人工智能以法律主体地位，这是否会威胁到人类的主体地位与人格尊严呢？其次，人工智能辅助立法的过程中，必然离不开庞大的数据，因为大数据技术是人工智能发展的技术依托，倘若预先的数据存在偏见或者不公正因素，那么立法本身的正当性与合法性就会大打折扣。再次，由于人工智能的算法是按照预先设定的计算步骤输出的，因此与算法密切关联，而现阶段的算法黑箱、算法歧视等问题屡见不鲜，人工智能辅助立法过程中的公平如何得到保障呢？所辅助的立法决策是否公正透明呢[15]？最后，受人口老龄化和教育程度的影响，部分弱势群体的网络数据可能会相对缺乏[16]，人工智能在辅助立法时，可能会因为缺失该部分数据而导致在立法中无法反映该部分民众的合理诉求，产生隐性歧视问题。

四、因应：人工智能辅助立法的出路

立法机关的信息化建设是大势所趋，这也是科学立法的必然要求，因此，我们不能妄图避免信息化浪潮，而应当着力寻求新的出路。2017年国务院发布了《新一代人工智能发展规划》，提出“三步走”战略，并明确提出要制定发展人工智能的法律规范与伦理规范，结合我国人工智能辅助立法的发展现状，特提出以下因应策略。

（一）加强顶层设计，寻求重点突破

人工智能辅助立法是新的时代背景下科技与立法相结合的必然结果，若要保持立法的与时俱进，提升立法的效率和质量，就必须持续推进人工智能技术在立法领域的应用，其中的关键之处就在于要切实加强人工智能辅助立法的顶层设计，我国人工智能辅助立法就是在人大机关信息化战略这一顶层设计下展开的。中央先后颁布《2006—2020年国家信息化发展战略》《2012—2017年人大机关信息化建设规划》等文件，就立法机关信息化建设作出专门部署方案，为“智慧人大”“数字人大”建设指明了建设方向。统筹规划是顶层设计的主要功能，通过统筹规划，协调人工智能辅助立法的综合发展，确保系统内各要素之间的有效联动，加强和完善顶层设计，能够更清晰的洞察人工智能辅助立法过程中的症结所在。

在加强顶层设计的同时，我们也应该注意到，对于人工智能辅助立法中产生的种种问题，囿于人力、财力等因素，若不重点领域重点突破，而是选择“面面俱到“的态度来解决，那么将会事倍功半。一味的堆砌数据并不能直接产生人工智能辅助立法的效果。如何让机器认知个案是人工智能开发和应用的前提[17]，为此，需要针对性的了解人工智能在辅助立法领域内的特征、态势以及需求，重点突破症结问题，研发出更贴近立法本质的智能系统，实现智慧立法。

（二）深化科技与法律融合，避免孤立式发展

科技辅助立法，是人工智能在法治领域内应用的特殊场景，相较于行政与司法而言，立法是民主法律化、制度化的重要前提，是建设法治国家的基础性活动，具有高度的权威性。立法的这种特征决定了人工智能辅助立法并非一般的科技在立法领域内的简单应用，否则就会对法的权威与正当性造成不当减损。对此，需要科技领域与法学领域内的专家秉持着共建、共治、共享的原则进行深入交流，深化科技与法律的融合。具体到人工智能辅助立法领域，一方面人工智能研发主体应当与立法机关人员就现有的人工智能辅助立法系统展开深入地探讨，深化共识，明确系统在立法运作中存在的问题。另一方面应着力完善立法机关的外部系统，防止立法系统孤立式发展，打破信息孤岛，从而促进不同平台的数据对接。只有在此基础之上，人工智能辅助立法技术的运用方能符合立法运作之规律。

此外，为了人工智能辅助立法的可持续发展，需要进一步推动人工智能辅助立法多主体、多要素、多途径的联动，鼓励法学领域与科技领域的学科合作，加强跨学科之间的交流互动，并注重构建信息化人才体系，针对性地开展新技术、新系统培训活动，以尽快培养既懂立法又懂信息技术的综合型人才队伍。

（三）完善制度建构，聚焦精准规制

如前所述，当前人工智能辅助立法面临着种种困境，想要以合法正当的方式来妥善解决，就必须依靠法律来进行制度建构，以实现有效规制。此外，人工智能辅助立法的不当应用可能会破坏立法的公正性，秉着无规则则无秩序的理念，法律对人工智能辅助立法予以规制也实属必要。对此，一方面我们需要明确法律在规制时的基本原则，因为基本原则在规制时可以发挥指引性作用。笔者认为，可以遵循“规制人的思路来规制人工智能”，因为人工智能毕竟也是人类创造性的成果，并非自然而生，我们可以通过对研发主体、应用主体的行为进行规制，从而实现对人工智能的有效管控。另一方面，从具体的机制体制来说，需要建立与人工智能辅助立法相适应的法律体系、政策规范和伦理框架，以形成人工智能安全等级评估、风险预测与防控法律机制，从而进一步提升規则与制度在人工智能辅助立法上的约束能力，实现精准规制。当前，人工智能辅助立法法律规制的侧重点应当是辅助立法过程中的技术研发与应用问题。首先，需要加强对作为人工智能运行基础的数据的保护，并对辅助立法过程中所掌握的主体相关隐私信息予以严格保密，消除关键信息泄露的风险。其次，由于算法的高度专业性和算法不透明导致的算法黑箱的存在，使得自动化决策可能存在歧视风险，有违人人平等的基本原则。通过以上原则和具体机制两个方面的建设，完善现有的制度框架，来实现对人工智能辅助立法的精准规制。

（四）协调伦理发展，实现良法善治

水能载舟，亦能覆舟，科技也是如此。先进的科技虽然能极大地促进生产力的发展，但当科技失去宪法理性和人类的伦理道德约束时，它就会变成危害人的技术[18]。无论科技怎样发展，都不能侵犯人的主体地位，科技的运用应当回归到人本身。同理，人工智能辅助立法，也应当以人为本，尊重人的主体地位，坚持安全可靠、风险可控的基本观点。制定技术研发阶段的法律法规，实现对原始技术设计时的管控，确保人工智能辅助立法过程的公正、透明，杜绝算法歧视的发生，坚决摒弃有违伦理道德的技术应用，禁止有违公序良俗的技术操作。这是发展负责任的人工智能技术的必然要求。

协调辅助立法过程中的伦理问题，避免由于数据偏见、算法偏见而导致的立法偏见，推动人工智能辅助立法的向善发展，一方面要做好立法相关信息的公开工作，尊重民众的知情权，保障公众参与，另一方面要坚持民主立法，在人工智能辅助立法的过程中，积极听取民众意见，广纳民智，权衡和协调好各方主体利益，保证立法的公平公正，从而使立法具备善的属性，符合善的要求，实现良法善治。

五、结语

习近平总书记指出，“信息化为中华民族带来千载难逢的机遇。”[19]推动立法现代化的核心内容便是立法的信息化、智能化。我们正处于一个无时无刻不受大数据影响的时代，要正确理解法律大数据，敏锐地发现其中存在的问题，科学地推动法律大数据研究工作的展开，培养复合型研究人才[20]。立法机关也要顺势而为，积极拥抱大数据时代，加强并优化人工智能辅助立法的应用，保障人工智能辅助立法工作的有序推进。

注释：

①参见https：//www.sohu.com/a/249293035_161795，最后访问时间2020年1月14日。

②参见https：//www.jfdaily.com/news/detail？id=79318，

最后访问时间2020年1月14日。

③参见https：//china.huanqiu.com/article/9CaKrnJYyzl，

最后访问时间2020年1月14日。

④参见http：//rdweb.haishu.gov.cn/info.aspx？Id=43712

7，最后访问时间2020年1月14日。

参考文献：

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[19]《引领网信事业发展的思想指南——习近平总书记关于网络安全和信息化工作重要论述》，载《保密工作》2018年第12期，第4～5页。

[20]左卫民：《迈向大数据法律研究》，载《法学研究》2018年第4期，第139～150页。

（作者单位：华东政法大学法律学院）

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