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中国地方公共财政及债务的可持续性研究

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刘群洋

摘要：基于跨周期预算约束条件构建了我国地方公共财政可持续性研究的计量模型，并利用2010-2019年30个省份的面板数据进行实证分析。研究表明，我国地方公共财政存在较弱的可持续性，受政策冲击较大，地区间呈现较大的异质性。为维持地方公共财政及债务的可持续，必须进行：一是加快税制结构改革，将与土地和房产相关的税种并入房地产税。二是引入竞争政策评估机制，将更多的资源用于提高公共服务水平。三是加快完成分领域中央与地方事权与支出责任划分，确保地方政府财力与事权相匹配。四是提高地方政府债务的公开性和透明性，有效控制和化解地方政府隐性债务。五是加大对中西部地区支持力度，增强中西部地区地方公共财政的可持续性。

关键词：跨周期预算约束财政可持续性地方政府债务

一、引言及文献综述

地方财政可持续性问题一直是社会各界普遍关注的热点话题，尤其是我国经济步入“新常态”、经济下行压力持续加大、财政收入增速持续放缓甚至出现减收情况。近些年“减税降费”政策持续推进，加之此次新冠肺炎疫情给全国乃至全球经济社会发展带来深刻影响，我国原本就财力紧张的地方财政承受的压力更大。在统筹稳增长与防控疫情、地方财政脆弱性提高、积极财政政策加力提效的冲击下，如何保证地方财政可持续，防范财政风险，是当前地方财政面临的重要难题，对这一问题的研究无疑更具有紧迫性和现实意义。

所谓跨周期预算约束，是指政府当前的应偿还债务规模不能高于未来预期财政盈余的贴现值之和，否则便意味着债务水平将以超过经济增长的速度激增、财政政策难以永久持续发展，致使国内赤字持续增加、政府累积债务居高不下。尽管短期内尚可通过增发新债偿还旧债以弥补财政赤字，但长期内政府将陷入庞氏骗局的尴尬局面。

Buiter（1985）最早提出财政可持续性的概念，这是国家财政的一种存续状态或能力，债务风险可控是财政可持续的关键标准。围绕跨周期预算约束的研究源于Hamilton和Flavin（1986），第一次借助跨期预算约束理论对美国赤字与债务进行平稳性检验，发现两者都平稳，财政政策具备可持续性。后来Trehan和Walsh（1988）将检验方法拓展到了协整检验，并首次得出财政收入与支出满足协整关系是财政可持续的充分条件。自此，协整检验不断被用于研究财政可持续性问题。郭庆旺（2003）等学者研究发现中国整体的财政可持续性水平较高，满足跨周期预算约束。邓晓兰（2017）等学者研究发现我国地方财政呈现出弱可持续性且不同地区之间差异较大。国内学者对财政可持续性的研究也主要基于财政收支平衡和债务角度。高珂（2020）等也从债务角度研究财政可持续性，他们主要认为偿债能力是判断财政可持续性时应重点考量的内容，并且进一步认为研究政府的清偿能力是表象，而研究政府财政收支的宏观经济影响才是本质，应着重关注这种宏观经济效应对政府收支的跨期效果。

综合既有文献，目前关于财政可持续性的研究较多地集中于基于已有模型的实证检验方面，以及部分检验指标的构建，大多没有考虑财政收支平衡的跨时期效应问题，较少基于跨期问题研究经济系统的动态有效性。也就是说，目前的研究缺乏动态有效平衡的考虑。本文以下部分将从政府收支的会计恒等式出发，基于跨周期预算约束条件的变形和动态折现因子的构造，构建检验我国地方公共财政可持续性的模型。在此基础上，本文进行了相应的实证分析，并根据实证分析的结果提出了相关政策建议。

二、研究设计

本文是基于政府跨期预算约束条件的角度考虑的，同时考虑了财政可持续性研究的跨时期问题。本文选择2010-2019年中国地方30个省份（除西藏外）的公共财政收入、公共财政支出、GDP和地方政府性债务余额等省级面板數据进行实证分析。

其中，下标α0为常数项，β0为回归系数，μi表示个体固定效应，σt表示年份固定效应，εit表示均值为零、方差为常数的误差项。若β0=1，那么变量（Rit，GGit）之间一定存在协整关系。但根据Hakkio和Rush的观点：β0=1并不是满足政府跨周期预算约束的必要条件，政府财政具备可持续性的充要条件是变量（Rit，GGit）之间存在协整关系，且协整向量为（1，-β0）（其中β0只需满足0<β0≤1即可）。若组变量存在协整关系且0<β0<1，则地方公共财政显示弱可持续性;若组变量存在协整关系且β0=1，则地方公共财政显示强可持续性。

三、实证结果分析

本文采用EViews9.0软件对基准模型进行估计。在进行线性模型回归之前有必要进行模型设定上选择，根据Hausman检验结果显示，卡方统计量χ2（2）=21.74，对应的P值为0.0003，说明应选择使用固定效应模型进行分析。

（一）协整检验

根据计量经济学协整理论，许多经济变量并不是一开始就是平稳的，也就是说当序列大于（或等于）一阶的单整时间序列，即使原始序列是不平稳的，进行线性组合后可能是平稳的。如果存在时间序列中的两个变量都是单整变量，并且只要这两者的单整阶段相等时，那么就可以认为这两个变量是协整的。P值均小于0.10，在10%显著性水平下均统计显著，说明我国30个省份的地方公共财政收入、地方公共财政支出和地方政府债务余额的面板数据之间存在协整关系。通过实证分析，进一步发现我国30个省份的地方公共财政收入、地方公共财政支出和地方政府债务余额的面板数据之间存在协整关系，协整系数为0.8400，说明我国地方公共财政存在弱可持续性。

（二）稳健性检验

1.分时间段回归检验。考虑到“营改增”和减税降费政策实施可能对地方公共财政收入带来的冲击，因此将样本分为2010-2014和2015-2019两个时间段进行回归，以此来检验地方公共财政收入、地方公共财政支出和地方政府债务余额在面临政策性冲击时是否满足跨周期预算约束，进而分析地方公共财政可持续性问题。通过分成两个时间段后，我国30个省份的地方公共财政收入、地方公共财政支出和地方政府债务余额的面板数据之间仍然存在协整关系，但是协整系数由为0.8784降为0.7039，说明我国地方公共财政仍然存在弱可持续性，并且这种可持续性受到政策的冲击越来越大，地方公共财政可持续性存在下降的趋势。

2.分区样本检验。从数据样本角度考虑，本文将30个省份样本数据分为东部地区、中部地区和西部地区按照国务院对我国东中西部地区的划分标准，东部地区包括：北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南;中部地区包括：山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南;西部地区包括：内蒙古、广西、四川、重庆、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、西藏、新疆。三个样本，进行分区样本检验和地区异质性分析。通过分成三个地区后，我国30个省份的地方公共财政收入、地方公共财政支出和地方政府债务余额的面板数据之间仍然存在协整关系，但是协整系数地区之间差别较大，说明我国地方公共财政可持续性呈现较大的异质性。东部地区的协整系数为1.0481，中部地区的协整系数为0.9294，西部地区的协整系数为0.8366，中部地区和西部地区的地方公共财政可持续性较弱，东部地区的地方公共财政可持续性较强。

四、政策建议

第一，加快税制结构改革，将与土地和房产相关的税种并入房地产税，并将消费税和房地产税作为地方主体税种，健全地方税体系，改善中央与地方关系。

第二，引入竞争政策评估机制，减少政府对市场的干预，减少财政支出的惯性，将更多的资源用于提高公共服务水平，将有限的财政支出发挥更大的作用。

第三，加快完成分领域中央与地方事权与支出责任划分，合理确定中央事务、地方事务和中央地方共同事务，进一步调整优化税收分成和中央转移支付制度，确保地方政府财力与事权相匹配。

第四，提高地方政府债务的公开性和透明性，有效控制和化解地方政府隐性债务，防范和化解政府债务风险，减少对地方公共财政运行的影响。

第五，加大对中西部地区支持力度，加强经济社会协调发展，充分利用国家重点发展战略带来的政策效应，提高财政自给能力，增强中西部地区地方公共财政的可持续性。

参考文献：

[1]Buiter，Willem H.Guide to Public Sector Debts and Deficits [J].Economic Policy：A European Forum，1985，（11）：13-79.

[2]Hamilton J.D. Flavin M.A. On the limitations of government borrowing： A framework for empirical testing[J]. American Economic Review，1986，76（4）：08-19.

[3]Trehan，B; Walsh， CE.Common trends， the governments budget constraint， and revenue smoothing[J]. Journal of Economic dynamics and control，1988， Vol.12：425-444.

[4]郭庆旺，吕冰洋，何乘材.李嘉图等价定理的实证分析：协整方法[J].财政研究，2003（09）：11-13.

[5]邓晓兰，陈宝东.经济新常态下财政可持续发展问题与对策——兼论财政供给侧改革的政策着力点[J].中央财经大学学报，2017（01）：3-10.

[6]杜彤伟，张屹山，杨成荣.财政纵向失衡、转移支付与地方财政可持续性[J].财贸经济，2019（11）：5-19.

[7]高珂，王涛.我国地方政府隐性债務治理问题研究[J].经济问题探索，2020（01）：23-37.

（刘群洋，新疆财经大学财政税务学院）

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