| 标题 | 后禁牧时期农牧交错带草场利用和管理的探索 |
| 范文 | 杨瑞玲 齐顾波 左停 摘要 禁牧政策实施以来，草原上违规放牧现象一直是“公开的秘密”，显性的禁牧政策文本与隐性的偷牧行为间形成僵局，禁牧政策的长期可持续性亦受到质疑。为打破僵局，探索禁牧草原的后续利用和管理，宁夏盐池县大水坑镇进行了开牧试验。通过对开牧试验村以及非试验村8个村庄40户农户的实地调研，研究发现开牧试验方案恢复了农户草场使用权并实行鼓励社区参与的草场管理机制，农民的滩羊养殖行为、草场使用和管理行为都发生了改变，在保证草场质量的同时农户生计得以改善。社区资源禀赋、社区精英、明晰的产权、草场管理行动的制度化、政府的监管与奖惩结合是草场社区化管理的影响因素。开牧试验启示要实现草场管理政策的可持续性，应注重草原生态保护和农户生计发展的兼顾、草场使用权的恢复、管理方案的弹性、社区参与的管理机制和生计替代政策。政策僵局的打破不能依赖于政府的数量可观的生态补偿，而需要借鉴开牧试验的经验，在更为综合的市场框架下建立纳入个人承诺和社区管理的草场使用制度。 关键词禁牧政策；开牧试验；社区参与；草场管理 中图分类号F062.1 文献标识码A 文章编号1002-2104（2014）01-0118-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.01.017 上世纪60年代哈丁提出著名的“公地悲剧”论，说明完全开放、没有任何管理的公共资源最终会因为每个理性的个体追求自身利益最大化而导致过度使用或退化。哈丁意在警醒人口问题最终难以通过技术手段解决，也不能诉诸于良心，而需要通过达成共识的具有共同强制力的社会安排来产生责任[1]。公地悲剧演绎出两种解决思路：一种是将产权分配给个人，通过自由市场实现资源私有化，一种是国有化或者建立全权的外部机构来管理资源[2]。我国的草原管理目前也主要沿袭这两个思路：90年代第二轮草场承包确立了“双权一制”为主要内容的草原承包经营制度，但并没有带来预期的效果；2000年以后，国家积极介入到草原生态保护中，试图通过补贴和干预牧民的微观生产行为来保护草原生态环境，实际上却普遍出现违规放牧行为，国家决策的简单化和决策过程的“再集中”，导致国家干预的失败[3]。 1试验背景 1.1开牧试验的由来 禁牧政策是国家干预牧民生产行为政策中最突出的一个，被称为是席卷西部草原乃至全国生态脆弱地区的一场“绿色革命”[4]，但禁牧实施伊始就引发了学者们的激烈讨论。一方面，禁牧相比自由放牧，取得了更好的生态效益、经济效益和社会效益[5]；另一方面，在禁牧效果得到承认的同时，它的长期可持续性受到质疑。禁牧对部分农户尤其是贫困户的生计形成挑战[6]。普遍出现的违禁放牧冲击政策实施效果，导致基层干群关系紧张[7]和禁牧政策执行成本高昂。禁牧政策实际上处于一种僵局之中，产生了类似于公地悲剧的效果，“夜间偷牧”取得了一种半合法化的地位[8]。全年禁牧还造成草原资源浪费，耕地耕种强度增加[9]。大量研究表明，围栏封育在一定时期内可显著提高草地生产力，但长期封育并不利于提高其生产力、生物多样性和放牧利用价值，不利于草场的健康恢复[10-16]。因此，后禁牧时代的草场利用和管理是一个很值得讨论的问题，农民和学者都提出适当利用草场的建议，但目前有价值的尝试还比较有限，王晓毅在内蒙开展了实验，通过行动研究指出让村民参与协商和规划、引入社区管理是解决问题的有效途径[17]。国际上，针对市场失灵和政府失灵，上世纪80年代以来，有学者提出第三种选择：一种（自发的或者引导的）来自于资源使用者社区内部的集体行动[2]。与那些外部强加的规则相比，公共资源的使用者设计和实施自己制定的规则时，更能促成当地资源的可持续利用[18]。国内学者也认为，政策应是决策者和政策受众之间智慧和文化的互动过程，决策者需要在全局观的基础上针对重要的地区因素设计更加灵活的政策，政策的受众则要基于自身的特点进行积极地适应，生态实际和包括传统知识在内的社会实际是利用新政策的基础[19]。社区参与的草场管理制度在后禁牧时代不妨成为一种有价值的尝试。 2003年，宁夏自治区在全国率先实施天然草原全面禁牧封育。禁牧以前农民放牧的时间和规模不受限制可以自由放牧，全面禁牧后，农民全年不能在草场上放牧，只能舍饲和打草饲养，但实际上违规放牧是公开的秘密，禁牧政策难以真正落实。在此背景下，宁夏回族自治区政府办公厅牵头，农牧厅等多个部门共同参与实施，于2005年在盐池县成立“南部山区天然草原以草定畜、草畜平衡大水坑镇综合试点”（以下简称为开牧试验）。 1.2开牧试验下草场的社区化管理机制 该试验围绕禁牧封育草原面临的后续保护和合理利用问题，综合采用划区轮牧、季节性休牧和以草定畜的管理措施，实现天然草原的永续利用。试验中草原站综合依据天然草原载畜量、人工饲草料和农作物秸秆量，制定草畜平衡计划，与农户（联户）签订草畜平衡责任书，颁发放牧许可证。根据不同草地类型的可食牧草产量，确定的载畜量（亩/绵羊单位）分别为16亩、20亩和25亩；而轮牧方式4-6区，轮牧时期大致在每年5月15日到11月15日，但可根据实际的降水和草场质量灵活调整，其余时间是休牧时段。 开牧试验方案中政府与村庄共同制定放牧方案及其监管制度，建立以自然村及放牧联户组为管理主体的机制，力图实现农牧民自我约束、自我监督和自我管理草原。县级草原站核定载畜量，轮牧月份每月组织测草和羊只统计，每年春季镇草原站根据雨水情况和草的长势决定是否轮牧，并向上级草原站申请，政府提供配套项目支持。队长开会传达上级意见，并和村民一起商量具体的轮牧计划，农户之间相互监督超载行为和在他人草场上偷牧的情况，镇禁牧组会不时进行巡查，并对超载农户进行惩罚。 2研究地点及方法 盐池县地处宁夏回族自治区东部，毛乌素沙地边缘，黄土高原向鄂尔多斯台地、半干旱区向干旱区、干草原向荒漠的过渡带上，属于农牧交错带地区。多年平均降水量不足300mm，可灌溉耕地稀缺，滩羊养殖是当地主要农业收入来源。开牧试验于2006年在大水坑镇新建行政村的10个自然村实施，2007年推广到全镇，示范推广面积达95.562万亩，涉及2个国有场站和全镇所有的15个行政村，106个自然村，4 146户农户。经过2年试验，在合理载畜量和有力的管理下，即使在放牧状态，草原植被依然可以得到较好地保护。2008年开牧试验由于天气干旱而中止，恢复了禁牧。2011年宁夏回族自治区在全国的草原生态保护奖励机制背景下，通过《宁夏回族自治区禁牧封育条例》并于当年3月开始实行，整体禁牧力度进一步加大。草原上的违规放牧现象并没有随着《条例》的出台以及追加生态补偿款就自动消失，禁牧政策僵局没有被打破，因此开牧试验的探索也还没有停止，2012年10月，大水坑镇有7个村庄重新实施开牧。 本研究采用案例研究的方式，通过问卷调查和半结构访谈相结合的方法收集资料，访谈人员涉及县草原站、镇草原管理站、镇草原实验站、镇政府的工作人员，8个自然村的队长和40位村民；其中2个自然村是非试点村。 调研村庄基本信息见表1，其中试点村和非试点村人均草场面积悬殊，这是因为草场面积大的村庄大部分已确权到户，面积小的村庄只划分到联户或仍由集体统一管理，开牧实验设计时倾向于选择草场分到户的村庄。当地农民的生计活动决策一般以户为单位，因此本文将村民访谈结果直接用于农户生计的分析，在文中多次农户为单位陈述事实。 40户村民中，开牧试点村30户，非试点村10户，被访者中男性26人，女性14人；年龄最大的为67岁，最年轻的33岁，平均年龄48岁；文化水平以小学和初中为主；平均家庭规模为5口人。村庄选取上综合考虑到村庄规模、人均草场和水浇地资源禀赋、开牧年份等因素，使选取的村庄较为多样化。开牧村被访农户占六个村庄常住户数量的21%，非试点村被访户数则占两个村庄常住户数的20%。2012年笔者对这几个村庄的队长和部分村民进行了回访。 3开牧试验中农户使用和管理草场行为的变化 禁牧政策僵局的破解，本质上是要实现生态保护与农户生计利益之间的协调，不能恢复自由放牧时农户为收入而过度使用草原的现象，也要避免禁牧时为保护草原而牺牲农户生计的倾向。相比自由放牧和禁牧两种政策，在开牧试验的干预下农户能按照规则使用草场、合理放牧，农户管理草场的积极性得以提高，草地流转现象和合伙放牧行为变得活跃，在不影响草场质量的情况下改善了农户生计，实现草原生态保护与农户生计的兼顾。 3.1农户滩羊养殖行为的变化 3.1.1养殖规模 禁牧时滩羊经历了一个先急剧减少后增加的反弹过 程。与禁牧时相比，开牧时30户试点农户中50%的农户滩羊规模没变，20%的农户缩小了规模，剩余30%则扩大了规模。禁牧时平均每户存栏54只，标准差为32.31只，开牧时平均每户存栏49只，标准差为43.45只，总体规模缩小，户与户之间规模差异增大。 这是因为开牧后草场的流转使用现象增多，部分农户手里集中了大量草地，扩大了养殖规模，另一部分农户则因为找到其他增收门路或缺少劳动力，自动放弃了养羊。 恢复禁牧后，滩羊仍进一步减少，2009年平均每户存栏47只，随着外出务工人口增加以及村庄留守人口的老龄化，长远来看养羊户存在自然减少的趋势，2009年40户村民有8户放弃养羊，2012年又有10户放弃养羊，其中有2户因病，3户因养老，另外5户转而从事打工、做生意或者完全从事种植业。 农户养羊规模变化受草场资源、家庭劳动力和经济实力、滩羊市场行情等多种因素影响， 但草场管理政策的变化是影响农户养殖规模变化的最重要因素，表2中 30户试点户中该多项选择题总有效回答户数为24户，其中“其他因素”选项为开放选项，5户选择该项的农户分别填答了“草料”“自己的兴趣和水浇地的多少”“草料不足”“修铁路草场退化”“羊多了喂不起”。表2中的影响因素是研究者预设的选项，访谈中发现，除了上述因素，农民在决策养殖行为时还会权衡到家庭的生计成本和养羊的机会成本。 3.1.2放牧时间 禁牧时村民放牧多在晚上，体力消耗大，一般控制在6小时以内，开牧时由夜间放牧转为白天放牧。30户中有14户放牧时间延长，4户缩短，12户没有明显变化；放牧 时间总体上比禁牧时长，但比传统的全天候自由放牧还是明显缩短。农户在传统自由放牧时比较粗放，放牧时间越长越好；禁牧时被迫转变为舍饲，农户认识到舍饲育肥快、 产羔率高的优点；更多剩余时间也使得农户从事副业收入增加，形成机会成本的意识。此外，禁牧后长期夜牧导致羊习惯吃凉草，中午不愿吃草，自然就缩短了放牧时间。因此，所访农户均认为放养时间过长既浪费时间不利于增收，也不利于草场质量。 3.1.3饲养方式 开牧时24户采取舍饲和放养相结合的方式，占绝大多数，1户采取完全圈养的方式，只有5户是完全放养。禁牧时村民被迫由传统的粗放型放养向舍饲育肥转变，育肥羊生长快，产羔率由原来的一年一茬羔或两年三茬提高到两年三茬或一年两茬，经济效益好。开牧后他们也没有恢复传统的粗放放养方式，而是将放养与饲料喂养结合。在水浇地丰富的村庄，种植青玉米育肥已很普及。 3.2草场使用和管理行为的变化 禁牧后，草场得到明显改善和恢复，而开牧后草场质量也并没有变差， 48.3%的农户认为实施开牧时草场质量相比禁牧时还有好转，48.3%的农户则认为质量没有变化，总体而言草场质量改善。期间农户养殖行为以及草场使用与管理行为的改善共同促成草场质量变化。 一是羊只数量减少，载畜率接近于以草定畜的标准，超载现象明显减轻；二是禁牧时农户多在夜间放牧，不容易管理和监督，开牧时白天放牧，容易受到村民的监督，秩序比较好；三是禁牧时农户失去了使用权，草场管理意识淡漠，开牧后农民管理草场更积极，甚至还刺激了草场流转和合伙放牧。 3.2.1超载情况 开牧后实施以草定畜，草场超载现象得到明显遏制。禁牧时30户中有21户超载，有7户草场未充分利用，有2户没养羊；开牧时有14户超载，12户未充分利用，4户没养羊。按照测定的以草定畜标准，禁牧时30户村民的总超载率为32.4%，而开牧实施以草定畜，总超载率为52%，超载情况明显减轻。这与村民、村干部的说法一致，以草定畜尽管存在超载，但是超载情况比较轻微。 3.2.2草场流转 开牧试验使草场价值得以外化，外流人口的草场变成闲置资源，草场流转在一些村庄短暂兴起，在6个试点村中有3个村庄出现流转现象，而另外3个村庄的村民表示没有出现草场流转是因为草场只划分到联户，而2个非试点村自禁牧后从未出现草场流转。除去常见的无偿转让给亲友外，有偿租赁也有不同形式，石山沟村所有村民都参与草场流转，按照羊单位收租金，每只羊10元；双疙瘩村按照草场面积收，每亩1元；井沟村则以人口为单位收租金，租一口人的草场10元钱。无论是有偿出租还是无偿借用，草场使用权转移都有一个形式即放牧羊只指标的流转，承租方获得他人草场后，放牧时也需要携带出租者的放牧许可证以应对检查，访谈中的一位村民放牧时会随身带着5个放牧证。随着开牧试验结束，草场流转现象也终止。 3.2.3合伙放牧 开牧试验还刺激了合作放牧的恢复，在当地合作形式主要是两三户轮流放牧或者合伙雇羊倌，以节省劳动力。8个村庄中2012年有4个村庄存在合伙偷牧的现象，其中3个是当时的开牧试点村。武记塘和玉皇庙两个村庄是在开牧试验的直接刺激下恢复了合伙放牧。开牧时武记塘村自发形成了5个合作放牧小组，覆盖所有养羊户，禁牧恢复后这种合伙放牧的形式保留了下来；玉皇庙开牧期间全村有3个放牧小组，2012年还保留有2个。井沟村则是在禁牧时也未中止过合伙放牧，一直都是合伙偷牧或放牧，开牧时全村有7个合作小组，涵盖了所有养羊户，但近几年随着打工以及种水浇地的农户增多，难以合伙。非试点村库团在禁牧初也是单独偷牧，但几年之后演变成合伙偷牧的现象。尽管农户合伙放牧现象与草场管理政策的关系值得更为深入研究，但开牧试验确实起到了刺激作用。 3.3农户生计的变化 开牧试验对农户生计的影响突出表现在农户的养羊收入和身心压力两方面。 3.3.1农户养羊收入 禁牧后，羊肉价格上涨，但羊只数量减少，购买饲草料和偷牧罚款导致养羊成本增加，因此60%的农户表示养羊收入减少，平均减少23.9%。禁牧时草场管理以罚代管，罚款支出成为重要的养殖成本。例如2008年武记塘村的一个组，每户都因偷牧而被罚款2 000多元，整个组罚款共两万多元；2008年夏季的一个月东学良全村罚款总额7 000多元，仅村民G一户就被罚款2 000元；库团村在2008年整个队缴纳10 000元的罚款。随着开牧试验的实行，50%的农户养羊纯收入增加，另外50%没有明显变化，总的来说农户养羊纯收入平均增加18.9%。开牧试验后，养羊饲草料成本降低，免除了禁牧时高额的违规放牧成本，同时30%的农户增加了养羊数量，这些因素共同促成养羊的纯收入增加。 3.3.2农民身心压力 禁牧政策僵局被认为是农民有“代价的胜利”，虽然通过夜间偷牧“实现”了草场资源的使用权和收益权，但亦付出了不小的代价，主要表现在劳动强度加大及偷牧所伴生的精神压力[8]， 农民普遍认为开牧后面临的身心压力减轻。禁牧时的精神压力来自于禁牧稽查和罚款，农民经常要和禁牧督察组的检察人员“打游击”，学者称之为“猫鼠游戏”[17]。东学良村一村民曾赶着羊群在草场上与开着车的禁牧组人员周旋了一下午，最终还是被车追上并缴纳罚款。夜间偷牧的农民作息时间打乱，白天工作，晚上疲惫不堪，有村民将羊拴在自己身上，这样即使自己睡着了羊群移动时也会把他拉醒。西北地区，昼夜温差大，夜间寒冷，库团村一位老人因为夜牧骨刺加重最终放弃了养羊；草原上地势坑坑洼洼，光线又差，农民经常夜晚放牧时在草原上摔倒或迷路。与此诸多不利相反，开牧时农民只要不超载就不被罚款，正大光明放牧，作息时间正常化，与草原管理人员的关系也得到缓和。 4开牧试验下草场社区化管理的影响因素 以上分析表明开牧试验方案下保护草场和改善农户生计的效果，如果要实现禁牧政策僵局的彻底破解，还需要长期有效的管理制度进行保障。制度的有效性是动态的，受到村庄内外一系列因素的影响。 4.1社区资源禀赋 农牧交错带因不同村庄资源禀赋相差较大，农户对天然草场的依赖程度也有很大差异。资源禀赋是草场管理制度的先决条件，资源丰富的村庄易形成良性的草场使用制度，反之，资源单一匮乏的村庄，难以内生成良性制度，需要外部支持弥补。如草场资源稀少使得龙记湾村这样的村庄不适合单个家庭经营草场——即使按照以草定畜的标准，人均草场也只够养一只羊，远满足不了农户的养殖规模，但该村水浇地丰富，禁牧后较为成功地转型为舍饲育肥，偷牧超载轻微，草场压力小。在大部分没有水浇地的村庄，草场成为村民最主要的生产资源，禁牧难度很大。西学良村没有水浇地，草场也少，该村不仅偷牧严重，还演变为跨村偷牧，相邻的东学良村就深受其害。再如，库团村民团结，村干部有威信，但因为没有水浇地、草场稀少，村民也只能依赖合伙偷牧来维持生计，偷牧导致庄稼和林地也被羊啃，该村干部积极向上级争取扬黄灌溉项目，希望借此改变现状。 4.2社区精英 在青壮年劳力和其他精英外流的背景下，当地农村的社区精英主要是各自然村的队长，他们在社区草场管理中发挥组织协调、内部监管和导向的作用。在一个有威信、公正、责任心强的队长的带领下，其自然村的开牧试验就做得比较成功，以草定畜和轮牧、休牧的控制比较好。而队长如果不负责任，疏于管理，甚至自己就带头多养羊，那么该村的草场管理实施就不能按照方案的大方向进行，则政府监管力度就需加强。如在井沟村和武记塘村，队长组织村民实施自发性轮牧，并起到监管作用，使得这两个村庄的放牧较有秩序，而在东学良村，队长本人就是村庄的养羊大户，违规放牧严重，他对自己管理村庄的放牧表示没有信心。 4.3明晰的产权 产权明晰和产权的激活是有效草场管理机制的实质。主流的产权明晰往往指的是私有化，笔者认为产权明晰的内涵并不等同于私有化或承包到户， “公地悲剧”常被人们误读，事实上哈丁原本强调的是完全开放和自由使用的资源，禁牧最终产生了类似的悲剧，说明所有人都拥有的“公地”资源和所有人都不拥有的资源如禁牧下的草场本质都一样导致悲剧，其关键在于打破“公地悲剧”中的完全开放和自由使用的状况，实现有限制的具有排他性的使用权并建立管理机制，其判断标准应该是实质上的利用是否能做到界限清晰与权属清晰，是否建立使用者普遍接受的关于资源使用的权利和义务关系。这不仅仅是一系列规则，还包含一个权利激活的过程，当权利束可以转变为利益流，规则才生效，才能真正实现产权明晰。实际利用形式可以多样化，或单个农户经营或多个农户合作，都是可行的利用方式，除使用权到户外，联户和集体使用的草场也需要规则来明晰产权，外出农户也需要具有约束力的规则保障其草场资源的利益。 90年代草场承包以后，部分村民曾通过补播、围栏、控制羊只数量和治理沙化等方式自发建设和保护草场。 禁牧后草场变成了所有人都不能使用的资源，农户只有保护、管理和建设的责任，而承包经营权所涵盖的占有、使用和收益的权利实质上被剥夺，利益得不到实现就意味着“双权一制”停留在文本上，产权界限再次模糊。农户偷牧不分是谁家草场，不管草场承载能力如何，随便放养，村际偷牧也很常见，处于无序状态；开牧时原本消失的产权界限变得清晰，农户都在自己的或者联户的草场上放羊，外村人如果到本村偷牧，全体村民会一致“驱逐”，原本无利可图的草场，变成一种可以流转的资源。 4.4草场管理行动的制度化 联户和集体仍是草场使用和管理的重要单位，即便是围栏到单户的草场，要想不受他人侵犯，社区内部农户之间也必须达成一致的具有约束力的规则，并且需要制度化来保障。在农村社区有长期形成的信任机制和道德约束，村民对社区内部的约定十分尊重，如联户经营主要就是亲属邻里等熟人围栏到联户，传统的社区网络与规则在发挥效力。40户中70%的农户表示如果社区内部制订草场管理办法，自己肯定会严格执行，11%的农户表示如果大家都执行他们也会执行，仅有19%的村民表示要看情况，这说明社区内部的管理规则不仅得到村民的支持，而且还会产生舆论压力来使一些原本摇摆的人也选择遵守。在社区草场管理较成功的村庄，非正式的草场管理制度往往发挥关键作用。早在禁牧前武记塘在队长的牵头下就自发实施以草定畜和轮牧，小组访谈时该村村民为几种草场管理方式打分：禁牧0分，自由放牧2.875分，开牧试验8.75分，禁牧前他们自发组织的以草定畜和轮牧则高达9.75分。开牧期间井沟村队长和各联户组的队员们在闲聊时一起约定轮牧时间和区划方案。两村村民还会根据时间、天气以及不同地块草场的距离和质量等调整轮牧方案，既兼顾自己的日常方便，又有意识地去长势好的地方放牧，让长势不好的草场得以恢复。这种非正式的合作与共识，需要制度化的约束，但目前还缺乏将其制度化的机制，而这首先需要突破当前禁牧政策的限制。 4.5政府监管与奖惩结合 社区草场制度化管理的合法性不能仅仅依赖于社区内部的共识，监管制度和奖惩措施是其保障。社区内部是熟人社会，大家不愿意相互得罪而容易放任，管理者权力也有限，队长往往只能通过调解和口头约束来解决矛盾，并且很多管理内容是超越村庄范围的，如村际草场地界纠纷、跨村放牧，偷牧时不仅草场受破坏，一些农作物和林地也遭殃。开牧试验中来自外部的约束力量主要是镇禁牧组，禁牧组不定期巡视和检查，并对偷牧和超载的农户罚款，起到约束作用。不过，目前的监管制度与奖惩措施还没有结合起来，效果不好。自治区实施全区禁牧的同时也加强了相关政策措施和配套项目的支持，如围栏建设、舍饲半舍饲养殖技术支持、人工种草、中药材种植、陈化粮补贴等，还有禁牧奖补政策，以弥补农户生计由于禁牧受到的负面影响，但各种补贴政策“一刀切”，救济性质强，没有与村民的草原保护行为和效果挂钩，不能体现出选择性激励，罚款也并没有真正用到改善草原上，“以罚代管”现象突出，甚至成为相关部门的创收工具，也成为基层干群关系紧张的焦点。如果这些政策与村民的草原保护行为和效果挂钩，进一步体现出选择性激励的作用，那么，监管会更有效。 5开牧试验的启示 与自由放牧下的掠夺性使用和禁牧政策下的无序偷牧相比，开牧试验方案为打破禁牧政策“僵局”提供了思路，对探索可持续草原管理制度有一定启示。 5.1兼顾草原生态保护和农户生计发展的管理方式具有可持续性 在小组打分中，农户给禁牧政策打出的分数高于自由放牧，说明他们也能认识到禁牧对于草原恢复和保护的积极作用，但事实上出于生计考虑， 农户对禁牧的生态效益进行肯定评价的同时又普遍违规放牧，相比对禁牧政策的抵触情绪和普遍违规，对于开牧试验积极性更高，认为全年禁牧不可取，禁牧政策应适当调整。70%的被访户认为在自由放牧、禁牧和有限制的开牧三种方案中，有限制的开牧最合理。 给开牧实验打出更高的分数也显示出农户的生态理性，他们没有盲目地只考虑自己的生计，都去选择无限制的放牧。但传统的草场管理政策忽视了农户的生计利益，打消了他们保护草场的积极性， 允许放牧为农户生计发展提供了选择，相应的使用限制则保障了稳定的草场质量，村民对限制性开牧的认同显示出继续实施该方案的可行性。 5.2恢复草场使用权有利于提高农户管理草场的积极性 禁牧侵蚀了“双权一制”确立的产权，农户对有名无实的所有权缺乏积极性，也不排斥其他人使用自己的草场，产权界限似有实无，传统放牧规则也失效。开牧时原本消失的产权界限变得清晰，农户重新重视对草场的管理，与实际利益相关的产权对草场的使用形成了制约力。 5.3有弹性的管理方案更具有可操作性 干旱半干旱草场存在一定的非平衡生态系统特征，牲畜与草之间不是简单的线性关系，同时牧民对畜群规模的确定是一个集生计、可支配资源、市场等多因素影响下的综合决策过程，“草畜平衡”本质上是一个宏观目标，应该更侧重生态系统弹性管理[20]。开牧时农户也没有严格按照划区轮牧方案实施，而是进行了改良，根据时间的方便、天气以及不同地块草场的距离和质量等安排调整。自上而下制定的畜牧方案如能根据农户和社区需要进行调整，则更具可实施性。 5.4社区参与的管理机制更有约束力 与单纯由上级制定并监督实施的禁牧政策相比，开牧试验中实行的多方参与、以社区为主体的管理机制使相关利益群体的能动性得到发挥。在此机制中，农户在生计需求得到兼顾的同时也做出了管理、保护草场的承诺和行动，社区信任机制和道德约束恢复作用，还改变了原来猫鼠游戏的局面，草场管理部门的监管成本降低、合法性增强，这样的制度对于农户管理草场的行为更有约束力。 5.5生计替代政策为有效管理制度提供助力 农户的养殖行为是一个理性的经济决策过程，除去内部的资源外，养殖业外部的机会成本也是农户行为决策的重要因素。替代生计的可获得性决定了农户对草场的依赖程度。市场提供的生计替代机会已经导致大量农户向外转移，减轻了本地草场的压力，目前在村养羊的主要是中老年户，被访者平均年龄为51岁。从政府补偿的角度看，宁夏回族自治区享受中央禁牧补助、牧草良种补贴、牧民生产资料综合补贴及奖励资金政策：禁牧草原每亩每年平均补助6元；对盐池、同心、海原3个国定牧业半牧业县的牧民，每户每年生产资料补贴500元；人工草地每亩每年牧草良种补贴10元。禁牧草原补偿额度相比农户每年几万元的偷牧收入还是很低，对农户生计作用有限 ，除了直接的政策和补偿之外，引导新的生计活动的政策更为重要，例如支持替代生计活动的产业政策、在生态脆弱区农民的养老保障金中纳入生态补偿费用。 6讨论 禁牧政策实施过程中的违规放牧现象本质上反映了我国自然资源管理领域以政府为代表的国家力量、市场力量、社区以及个体力量之间的不平衡。草场的所有权归集体，农户有承包经营权，但国家却拥有全局上的决策权和管理权，这样的制度安排削弱了基层农户和当地社区的管理能动性。国家政策、社区层面的资源管理实践与农户个体行为是动态的相互作用的过程。开牧试验对如何打破禁牧政策“僵局”有一定启示，其力量不是来自政府的数量可观的生态补偿，而是更为综合的在市场框架下纳入个人承诺和社区管理的草场使用制度，实现草原生态保护与农民生计的兼顾。值得提及的是，2009年时，调研的8个村庄约有45%的农户常年在外，而常住户中86%的农户养羊，占8个村庄总户数的47.5%，这一比例在之后回访中进一步降低。将草场管理政策置于农牧交错带人口老龄化、空心化的背景之下，放牧压力长远来看会减轻，吸取开牧试验的经验、调整开牧政策也具有可行性。 （编辑：田红） 参考文献（References） [1]Hardin G. 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