| 标题 | 社会学视角下邻避效应与治理探析 |
| 范文 | 姚佳 朱建春 随着我国经济社会的发展，人民群众的物质生活水平大幅提高，各种公共服务项目也日益增多。在给人民群众带来服务与便利的同时，一些公共服务项目也产生了诸多矛盾，其中PX项目（对二甲苯化工项目）、垃圾焚烧厂项目和核电站项目等更是广受争议，由此还引发了多起群体性冲突事件。比如2012年年底，取得国家发改委批准的昆明PX项目落户云南昆明，基于化工厂建成后对健康的影响，一些民众对此强烈反对，坚决抵制这一项目，最终以昆明市政府承诺“大多数群众说不上，市人民政府就决定不上”而告一段落。无独有偶，2018年11月福建泉州发生泉港碳九泄漏事件后，民众认为该石化项目会污染环境、损害健康，要求停止项目扩建计划。 诸如此类公共服务项目的建设会给当地民众造成影响，他们在生活、心理等方面会产生抵抗情绪，进而滋生“不要建在我家后院”的心理，这一现象称为邻避效应。近年来，我国因邻避效应产生的冲突事件越来越多，邻避问题也越来越受到重视，邻避效应与治理成为研究的热点。本文从邻避效应与治理出发，基于社会学视角，着眼于邻避效应的内涵与复杂性，试图全方位研究邻避效应，并对邻避效应的治理进行探索与思考。 一、何为邻避效应 邻避效应是由“NIMBY”音译而成，全称为“Not In My Back Yard”，即“不要建在我家后院”，它既反映了一种心理，也反映了一种行为。一方面，一些为社会谋发展、为民众谋福祉的公共服务项目兴建，与之相关的公共服务配套设施如PX（对二甲苯化工）、垃圾焚烧厂和核电站等拟逐步修建，由于设施附近居民担心他们的生活安全、环境、卫生等会受到一定的负面影响，从而产生一种嫌憎情结;另一方面，受邻避效应思维的支配，一些民众会自发组织起来，与政府或公共服务项目方进行博弈，以人身安全、生态环境、居民健康等为主张，反对公共服务设施的兴建，表现出强烈的邻避冲突行为，甚至会演变成为群体性冲突事件。 邻避效应的背后有着深刻的内涵。首先，邻避效应的争论焦点在于公共服务设施具有负外部性，这种负外部性表现为邻避效应的承担者和享受者处于一种不平等的地位，公共服务项目的利益由广大的人民群众享有，而其成本则由项目附近的居民承担。其次，邻避效应博弈的双方是公共服务项目附近的居民和政府或项目方，通过近几年的邻避冲突事件可以发现，反对方与支持方进行抗争，往往以反对方获胜、支持方失败而结尾。最后，邻避效应的起因在于公共服务项目的配套设施，如果从不同角度进行分析，这些配套设施的利弊影响的确值得关注与思考。 二、邻避效应问题研究 （一）多学科视角研究 自邻避效应研究兴起后，国内外学者从多个学科角度对其进行思考与探索，所获成果也颇为丰富。 从管理学及政府视角分析。一些学者认为，邻避效应的产生与政府的治理方式、民众对政府的信任度、信息的不对称性等因素相关，这些缺陷在很多情况下会发酵升级，最终演变成为畸形的冲突性事件，集中表现为“非理性化”和“泛政治化”。“非理性化”表现为民众对公共服务设施的负作用与危害性进行夸大，从而使邻避效应演化成情绪化的事件;“泛政治化”表现为借由邻避效应引发的群体性冲突事件，民众将其演化为公共权力与人民权益之间的不平等。 从政治学分析。一方面，从我国国情出发，我国的政治体制和结构相对封闭，邻避效应的产生源自于全社会尚未建立起民众的知情制度与信任体系。另一方面，公共服务项目通常以经济、效率为首要原则，这在一定程度上忽视了公平正义与环境保护。 从心理学分析。一方面，邻避效应在某种程度上是“正常的”，它是风险社会人类知觉和心理归因共同作用下的一种现象，核心是不公平，这种在心理学层面的“不公平”现象，会潜在地改变民众的幸福程度，民众可以通过反抗和斗争来解决此类问题。另一方面，当公共服务设施建立后，它所带来的安全、环境、卫生风险等问题不可控，并且无法预见其危害，这一心理使得民众内心感到恐惧，弊大于利，因此，这类设施常常遭到抵制。 （二）社会学视角研究 基于社会学的学科视野和分析框架，对于邻避效应，本文尝试用社会学的两种基本研究范式——社会冲突主义和结构功能主义进行分析。 鄰避效应所引发的群众性事件常常被学者称为“邻避冲突”，研究邻避效应，冲突视角必不可少。如果用社会冲突主义进行分析：第一，邻避效应问题实际上是利益问题，其表现为在社会资源重新分配的过程中，政府利益与民众利益发生矛盾，冲突不可避免;第二，邻避效应源于政府决策的不公开与不透明，由此导致的政府公信力不足反过来又会影响邻避冲突的发生，在一定程度上，邻避效应与政府公信力两者互为因果;第三，邻避冲突的发生是各种条件下多重因素所引发的结果，这些因素包括环境污染、社会畸形发展、不确定性担忧、民众的维权意识加强、地方政府权威减弱等。 结构功能主义范式下的邻避效应研究不再局限于邻避效应引发的冲突，而是把邻避效应当作媒介，通过邻避效应对社会变迁与社会行为进行研究，它引入了官民关系、政府管理和环境公平等视角，以小见大，从邻避效应来研究社会发展。例如，一些学者认为邻避效应是地方政府与民众之间社会关系变化的表现，主要是“公私领域的利益关系冲突的变化”。在邻避效应中，政府处于一个事后控制者的角色，政府的思维态度和行为措施对于邻避效应的演化和发展事关重要。有些学者认为邻避效应的实质在于对环境主义的背离，正义性在于健康的环境应当被大家所共享，而恶劣的环境后果也由大家共同承担，邻避效应正是环境的后果承担者和福利的社会享有者的不一致性导致的。 三、如何看待邻避效应的复杂性 对于邻避效应，我们不能简单地将其看作是民众与政府之间的环境斗争问题，随着我国经济社会的发展，在当前的时代背景下，邻避效应问题不再是单一的环境问题，它已成为一个具有不同层面影响的复杂性问题，如何看待其复杂性，是深刻理解邻避效应内涵和本质的关键。 （一）成本和利益深刻影响邻避效应 综观我国发生的由邻避效应引发的多起群体性冲突事件，可见成本与利益的不均衡性深刻影响邻避效应。第一，这种不均衡性表现为公共服务设施的负作用由周围居民承担，这种负作用的成本始终转嫁在公共服务设施的周围居民身上，而公共服务设施的正功能通常由远离设施选址的居民享有，由此带来的利益由广大的人民群众享用，邻避效应具有不同的承担者和享受者，双方的不平等和不均衡深刻影响邻避效应。第二，从收益角度看，公共服务设施的选址地常常会造成周围的土地和房产贬值，这对于附近居民而言有着重大的影响，基于对污染环境外部性的经济理性考量，邻避冲突的参与民众会以其环境权益受损为由谋求合理的经济补偿，当经济补偿的诉求得不到反馈时，邻避效应继而产生。 （二）邻避效应存在较大的社会风险 解决和预防邻避效应事关社会的和谐稳定和经济的协调发展，其重要性不言而喻，但在我国，邻避效应常常会演化为群体性冲突事件和公私之间的矛盾冲突。一方面，由于我国特殊的国情和政治体制，政府一般把群体性冲突事件列为较大的社会风险，其处理难度远大于其他的公共事件，而由邻避效应引发的群体性冲突事件是由经济、文化等多重因素作用的结果，其社会风险较大。另一方面，区别于反动势力煽动的群体性事件，由邻避效应引发的群体性事件属于“人民内部矛盾”，若邻避效应引发的冲突与反动势力勾结，使其具有明确的目标指向和事件形态，则其影响力和煽动性不可估量。 （三）民众与政府的博弈 邻避效应集中表现为公私利益的不均衡，由此所引发的公私博弈使得邻避效应变得复杂。这种博弈既是一种心理上的博弈，更是一种行为上的博弈，民众由于受到公共服务设施负外部性的影响，邻避心理随即产生，受邻避效应的思维支配表现出强烈的邻避冲突行为，借此向政府表明态度。民众与政府之间的博弈，焦点主要集中在三个方面：第一，信息沟通。信息沟通及其建立的互动模式是邻避效应的主线，这条主线能否有效建立尤为重要，它直接影响邻避效应的协商与对话。第二，风险认知。对公共服务项目的风险认知会在很大程度上影响民众的行为选择，政府能否利用专业知识进行解答，是博弈的关键。第三，政府公信力。政府公信力的高低决定着邻避冲突能否避免，在当前的社会背景下，重建政府的公信力成为了博弈的“钥匙”。 （四）邻避效应趋向非理性化 当前，邻避效应的发展呈現非理性化趋势。综观我国近几年发生的邻避冲突，无论对风险和利弊的认识有多少，只要一个地方的公共服务设施“上马”，当地民众就会不由分说地抵制，严重的则会引起群体性事件。这不仅反映了政府公信力的降低，还在一定程度上反映了民众对邻避设施的风险恐惧。在科技认知有限和风险恐惧等多种因素共同作用下，邻避设施所引发的冲突越来越非理性化，民众千方百计地进行反抗和斗争，并且没有任何妥协回旋的余地。 四、邻避效应的治理探析 近年来，随着经济社会的发展和人民生活水平的不断提高，我国因邻避效应而产生的冲突越来越多，邻避效应引发的群体性事件已经不是新鲜事，邻避问题越来越受到重视，邻避效应的治理应当成为从政府到社会、从社会到民众都关注的重点。邻避效应在一定程度上具有必然性和可能性，能否对其进行有效治理则是关乎我国未来发展的大事。本文从以下几个方面对邻避效应的治理加以思考。 （一）政府方面 邻避效应无所谓好坏，而是社会现实，是随着社会经济发展必然产生的一种社会现象。我们看到，大多数由邻避效应所引发的环境群体性事件以政府妥协和让步作为结束。但也需要意识到，邻避效应不是一种需要克服的现象，而是政府需要适应的现实，如果社会经济的发展必然会引起环境群体性冲突事件，那么这种发展则是不健康的。在社会经济发展的过程中，一些地方政府会轻视环境保护的重要性，从而使得民众丧失信心，政府和民众之间存在一种信任危机，这无疑加剧了邻避效应产生的几率。因此，要治理邻避效应，政府起着关键的作用。一方面，政府要重视公共性的问题，在制定公共政策时，应该坚持以公共利益的实现为原则，保证程序透明和信息公开，主动接受人民群众的监督，避免政策制定偏离平等性与公共性。另一方面，政府要提高宣传力度，提升政治合法性。政府要保持一种友好的态度，通过各种机制与民众取得良好的沟通，让他们明白在邻避设施的设置问题上更多是一种合作而并非对立的关系。 （二）社会方面 在很长一段时间内，对于邻避效应的治理，我国通常采取政府主导下的集权治理模式，试图依靠政府单一的力量进行疏导和治理。这种模式虽然在一定程度上能对邻避冲突进行有效治理，但基于国家治理体系和治理能力现代化的要求，这种治理模式的弊端随即显现。一方面，从民众的批判建议演化到群体性冲突事件的过程中，政府与民众始终缺乏制度化的沟通机制，这导致民众会与政府进行持续不断的博弈;另一方面，政府单一的集权治理是一种与民众进行面对面对话的模式，社会力量和社会组织无法介入，政府和民众之间缺乏社会的缓冲作用。因此，在邻避效应的治理中，如何用好社会这一“缓冲剂”极其关键。笔者认为，应积极构建社会参与邻避效应治理体系，让社会力量和社会组织进入到公共服务项目决策制定和项目运营上，充当公私间交流沟通的桥梁。 （三）民众方面 民众是邻避效应的主体，邻避效应能否有效治理，核心在于人民群众。伴随社会发展，民众的权利意识渐渐提高，他们高度关注与切身利益相关的政策措施。邻避效应之所以存在，直接原因就是邻避设施的周围民众会受到负面影响，因此，缓解和消除邻避效应的有效途径就是加大民众的参与力度。笔者认为，可以从以下方面对民众参与加以探究和思考：第一，民众应积极参与公共服务项目建议决策，增强对政府的信任，合理表达个人的利益诉求，保证信息能公开透明地进行传达，力求有效消除邻避效应;第二，民众应自下而上地深度参与，充分表达环境自主权、平等权和话语权，避免邻避效应的非理性化和泛政治化倾向;第三，民众应适当对公共事务进行学习，在国家治理体系和治理能力现代化建设中提高理性思考和独立分析的能力。 邻避效应这一概念本身并没有褒贬，重点是该用什么视角来看待邻避效应，该赋予邻避效应什么样的内涵。尽管在目前的研究中，邻避效应常常被解读为基于公众维权意识提升而产生的群体性冲突问题，但随着社会经济的发展与转型，邻避效应所产生的问题不再是单一的环境问题，其影响已经扩张到政治、经济、社会、文化等不同的领域。在现代社会，邻避效应将会越来越突出，这对政府、社会和民众提出了更高的要求，政府、社会和民众应积极妥善协调和疏导邻避效应，真正实现政府、社会和民众的多赢局面。 【本文系2014年陕西省社会科学基金重点项目“陕西各地区社会经济发展指标对雾霾的贡献率研究”（2014ZD09）的阶段性成果】 （作者单位：西北农林科技大学人文社会发展学院） |
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