| 标题 | 北京市非首都功能疏解的治理路径研究 |
| 范文 | 李水金 欧阳蕾 费欢 摘要：在京津冀协同发展背景下，北京市作为首都核心功能的定位是全国的政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心。但是随着城市的发展，人口、交通、医疗、教育资源的高度聚集以及产业的无序发展产生了大量的“城市病问题”，并导致生态环境问题日益突出。非首都功能疏解是解决北京“大城市病”的重要举措，对于首都核心功能的发挥具有巨大的推动作用。北京市非首都功能疏解过程实质上也是一个结构调适和功能整合的过程，表现为经济、政治、社会、文化、生态等社会子系统分别对应着适应、目标、整合、维持、优化等五个功能。非首都功能疏解过程中在产业疏解与公共服务、政策配套、承接机制、政策执行、利益补偿等诸多方面存在失衡与失调。北京市非首都功能疏解需要进一步在理念层面、组织层面、机制层面、执行层面、技术层面完善相关政策措施。 关键词：非首都功能疏解 结构功能主义 结构调适 功能整合 中图分类号：TU984 文献标识码：A 2014年中央明确了北京首都核心功能为“全国的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，要把非首都核心功能尽可能地压缩和疏解到周边。党的十九大报告也提出要“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子推动京津冀协同发展”。2015年《京津冀协同规划纲要》明确了四类需要疏解的非首都功能：一般性产业特别是高消耗产业;区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业;部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能;部分行政性、事业性服务机构和企业总部等。北京非首都功能的疏解过程实质是一个结构调适与功能整合的过程，从结构功能主义视角来研究北京非首都功能的疏解过程，对于促进尸京津冀协同发展”、解决首都“大城市病”以及推进首都战略具有重要的意义。 1 结构功能主义的理论内涵及对北京市非首都功能疏解的适应性分析 结构功能主义（structural functionalism）理論是现代西方社会学中一个重要的理论流派，其思想渊源可以追溯到奥古斯特·孔德、赫伯特·斯宾塞、迪尔凯姆、马林诺夫斯基等人。塔尔科特·帕森斯（Talcott Parsons）把结构功能主义理论发展成为系统的宏观社会学理论：“社会是具有一定结构或组织化形式的系统;构成社会的各个组成部分，以其有序的方式相互关联，并对社会整体发挥相应的功能;社会整体以平衡的状态存在着，其组成部分虽然会发生变化，但经过自我调节整合，仍会趋于新的平衡。”[1]在帕森斯看来，社会系统的维持和延续必须满足四个功能条件，即适应功能（adaptation）、目标功能（goalattainment）、整合功能（integration）、维持功能（latency），执行这四个功能的子系统分别是经济系统、政治系统、社公共同体系统、文化模式托管系统，它们构成社会系统的整体，这就是“AGIL”模式。由此可见，结构功能主义理论的中心是“解释社会系统的整合与均衡，即每一个系统都是一个由各部分有机整合而成的结构，社会系统是各子系统相互依赖的整体，实现各部分相互适应、和谐与均衡”[2]。 在帕森斯之后，阿尔蒙德创造性地运用结构功能主义理论，将其用于分析政治学领域问题。他并未照搬帕森斯的“AGIL”模式，而是结合政治结构和政治功能，提出政治系统的结构功能主义分析框架。阿尔蒙德的研究给予我们启发，对于结构功能主义理论的运用的关键在于其结构和功能的理念，社会系统的维持和延续需要一定的功能，而功能的有效发挥则需要借助系统结构来实现，当系统结构发生变化，其功能也会随之调整。 结合阿尔蒙德对帕森斯“AGIL”模式的改进及党的十八大报告提出的“五位一体”战略布局，可以将北京非首都功能疏解过程看作是一个由经济、政治、社会、文化、生态等五个子系统构成的社会系统，系统的维持和延续需要满足适应、目标、整合、维持、优化等五个功能。 1.1 经济系统与适应功能 经济系统在结构功能主义中主要执行适应功能，当原来的系统结构阻碍了系统正常运行时，系统结构必须做出调整，以实现系统新的平衡。北京非首都功能疏解在经济系统的调整主要有： 一是加快地产业疏解。北京市政府采取“疏”“控”并举的策略进行产业疏解。在“疏”方面，加大产业存量疏解力度，聚焦重点区域，疏解大红门、动物园、天意等区域性批发市场;在“控”方面，北京市修订并完善了新增产业的禁止和限制目录，包括农林牧渔业、采矿业、燃煤发电、制造业、纺织、批发和零售业等产业的增长。 二是加强承接地产业平台建设。在京津冀协同背景下，天津、河北等地作为非首都功能疏解的承接地，不断加强承接地基础设施建设，搭建产业对接平台，突出特色与优势，增强承接地的产业吸引力。 三是健全疏解配套政策。在疏解非首都功能过程中，北京市逐步出台规划约束、土地管控、财税价格、金融投资、科技创新等方面的配套政策，做好政策衔接，形成政策合力。四是打造疏解地和承接地的区域创新共同体。例如，北京市紧密结合北京定位，加快建设中关村国家自主创新示范区，打造京津冀科技创新园区链，强化全国科技创新中心的功能。 1.2 政治系统与目标功能 政治系统在结构功能主义中主要执行目标功能，目标功能是指社会系统制定自己的目标，确定各目标的主次关系，并调动资源和引导社会成员去实现目标。北京非首都功能疏解在政治系统的调整主要有： 一是调整城市发展战略目标定位。在京津冀协同发展下，为了突出首都核心功能，北京重新确立“四个中心”战略定位，即全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。 二是建立了京津冀区域协商机制。“非首都功能疏解是协同发展的重要路径”[3]，北京市与津冀两地党委、政府领导建立了三省市常务副省（市）长定期会晤、京津冀协同办主任联席会议、各部门常态化协商的定期会商制度，为非首都功能疏解工作的开展提供了制度保障。 三是完善了非首都功能疏解的决策与执行机制。在非首都功能疏解过程中，北京市认识到了“政府决策是群体决策”[4]，积极听取了专业学者与普通民众的政策建议，群策群力，为疏解工作提供智力支持;同时建立了高效的工作小组，协同津冀两地对方案加以细化，强化执行权威，打造非首都功能疏解的政策执行链。 1.3 社会系统与整合功能 社会系统在结构功能主义中主要执行整合功能，即将社会各部分协调成为一个具有功能的整体以防止系统混乱。北京非首都功能疏解在社会系统的调整主要有： 一是重塑城市社会秩序。北京市开展“疏解整治促提升”的行动，拆除违法建筑、疏解区域性专业市场，对棚户区、地下空间和公租房进行整治，不仅优化了首都发展布局，也为社会发展提供了良好的秩序。 二是积极获取社会支持与配合。非首都功能疏解是社公共成共识的过程，也是“不同的利益主体集体行动的过程”[5]社会各主体的协同促进了非首都功能疏解的有序进行。一方面是企业支持与配合，如张家口市张北县云计算产业基地建设、阿里数据中心运营等带动了津冀地区投资的发展;另一方面是获得公众理解，政府加强政策宣传，通过宣讲、走访入户等各种形式，取得了市民的理解和支持，提升了非首都疏解工作的认同度。 三是推动了社会服务的一体化进程。在疏解过程中，政府帮助企业安置分流人员，对困难群众实行社会救助，在教育、医疗、交通等方面坚持共建共享、资源互补，有效地推动了非首都功能疏解的进程。 1.4 文化系统与维持功能 文化系统在结构功能主义中主要执行维持功能，包括传统文化的传承、文化价值的维护、文化符号的保护等。北京非首都功能疏解在文化系统的调整主要有： 一是保护城市传统文化。在疏解过程中，北京市尤为注重首都传统文化保护，把北京城区中轴线的建设作为城市文化发展的主线，保护城市标志性文化资源。 二是重新规划文化创意产业布局。2016年出台的《北京市“十三五”时期文化创意产业发展规划》就提出要形成富有首都特色的文化创意产业空间新格局，进一步推动京津冀区域文化创意产业协同发展。 三是塑造共建共治共享的价值观。社会主义核心价值观提倡自由平等、公正民主等价值理念，反映了社会包容性发展价值取向。2017年12月，北京市委领导在一线调研时也指出，各个行业都有为首都发展作出了贡献的外来务工人员，必须给予他们充分的尊重和关爱。共建共治共享成为北京非首都功能疏解的重要价值理念。 1.5 生态系统与优化功能 生态系统在结构功能主义中主要执行优化功能，优化功能是指提升环境质量，促进社会系统协调发展。北京非首都功能疏解在生态系统的调整主要有： 一是树立生态治理理念。在创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念的引领下，2017年出台了《北京市“十三五”时期环境保护和生态建设规划》，为生态治理发展提供了方向引领。 二是加强首都城市环境治理。例如，2016年北京市对簋街进行整治，实现了市政管线、经营秩序、道路交通、街区品质、生活环境的全面优化。 三是促进首都生态修复。为了保障首都生态安全，建设了门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆等生态涵养区，同时加强浅山区改造、生态湿地建设和生态水源保护林工程，提升了生态环境的质量。四是完善大气污染防控机制。在疏解非首都功能过程中，北京市积极淘汰污染企业，加强环境污染监控，建立生态治理联防联控机制，积极应对气候变化，优化了首都发展的环境。 2 北京市非首都功能结构调适与功能整合过程中的问题 2.1 非首都功能疏解地与承接地之间的失衡与失调 随着京津冀地区协同发展的不断深入，河北省与天津市成为承接非首都功能的“天然最佳选择”。相比于雄安新区只专注于承接新一代信息技术、航天航空、机器人等现代高端产业不同，河北、天津在承接产业上催生了非理性的“迎臂效应”，在追求地方“利益最大化”这一“理性选择”中，河北、天津在争抢“北京疏散产业”的过程中容易处于“非合作”博弈状态，导致疏解地与承接地之间陷入“不兼容”问题。据公开资料显示，2015年河北省省级以上开发区达197家，大都打着“承接”的概念，导致产业承接园普遍缺乏清晰的产业发展定位，在整体的承接规划上缺乏一個系统性的构想;此外，承接地在建设用地指标、优惠措施以及生态环保指标转移等方面缺乏统一的转换标准与机制，疏散的产业难以与承接地的标准进行对接，造成产业转移、落地无缝对接的困难。 2.2 产业疏解与公共服务中的失衡与失调 如果说产业疏解是“硬”条件，那么公共服务便是“软”环境，在非首都功能的疏解中如何处理“硬”与“软”之间的关系成为关键。从“硬”的方面看，产业疏解过程所涉及的利益关系错综复杂，“硬碰硬”的现象时有发生，如商场所有者与经营者之间存在押金退还、违约补偿等矛盾，导购、保洁等相关从业人员面临着失业与再就业的问题等等。从“软”环境看，公共服务的非均等导致的“机会的贫困”[6]是非首都疏解过程中的另一个问题。例如，被疏解的专业市场的疏解地大多选择在了河北石家庄、保定、唐山等地新建或是在建的国际贸易城、服装城，区域内配套基础设施缺乏、交通不便、人流量不足，直接或间接导致交易成本、生活成本以及交通成本的增加，高昂的“机会成本”使很多商户和失业人员望而却步，专业市场整体的带动和整合作用并没有完全发挥出来;此外，在公共服务中如何保护和传承传统文化，实现产业疏解与文化保护的结合，也是一个问题。 2.3 政策配套与协同之间的失衡与失调 伴随非首都功能疏解的进行，京津冀协同的“区域不断扩大，层级不断增加，领域有所拓展、形式趋于多样，制度化水平提升”[7]。但是“如何实现区域政府间从零星、松散型合作的‘此岸走向制度化合作的‘彼岸就成为问题所在[8]。以医疗、教育为例，河北省每千人拥有的医疗机构床位数与执业医师数分别为北京市的三分之一和三分之二;北京、天津两地人均财政教育经费是河北省人均教育经费的近三倍等，河北、天津两地在配套政策上与财政政策上落后于非首都功能的疏解进度，区域性的公共政策协同的服务标准尚未完善，这种“不协同”易造成疏解企业与人员的“落差感”，难以激起企业转移、人员搬迁的积极性。 2.4 政策执行过程中的失衡与失调 政策执行过程中的失衡与失调表现为：从执行主体上看，非首都功能疏解的工作涉及工商、城乡委、发改委、住建委、公安、消防、监管等部门，各执行部门之间本应相互合作与配合，但在现实的疏解过程中，各部门“都有各自的目标、价值观和原则”[9]，导致部门之间的协同困难。从执行程序上看，依据现行的执行流程，主要是由北京市、区人民政府下达疏解任务，再由相关部门进行具体的疏解方案，最后由街道办事处协调城管、工商、食品卫生、环保、消防等多个部门共同参与完成，但在具体的拆除违法建筑以及违法经营和整治“开墙打洞”行为时，街道办事处出现了“权小责大”的问题，不易对被疏解者情绪的引导。从执行方式上看，非首都功能疏解的执行缺乏规范性，主要以自上至下为主的强硬执行方式为主，而来自被疏解者参与的自下而上的疏解方式较少，对“包容性”、“文明执法”等价值理念形成冲击。 2.5 外来人口与利益补偿之间的失衡与失调 从大局上看，疏解非首都功能虽能够给地区的长期发展带来整体效益的提高，但在实际疏解过程中，政策的变迁往往会改变人们之间既定利益的关系。据2017年2月北京市统计局发布的数据显示，截止2016年末北京市常住人口为2172.9万人，其中常住外来人口达807.5万，占全市常住人口的37.2%。自北京开展“疏解整治促提升”行动以来，不到一年时间，该行动对位于北京各城乡结合部近千个棚户区、出租大院进行清理拆除，其行动之迅速造成居住在此的外来人口“措手不及”，特别是在社保、医疗、教育、生活方面存在差别待遇，使得非首都功能的疏解“增进了整个社会的利益”，但却“使某些人受益而其他人受损”[10]，没有达到“帕累托改进”的理想效果。 3 北京市非首都功能结构调适与功能整合的治理路径选择 3.1 理念层面的调适与整合：大观念、大视野、大布局 “没有思想的行动和没有理论的实践，都是不可想象的”[11]，理念作为一种“无形”的力量，是推动非首都功能疏解的思想基础。首先是树立大观念。非首都功能的疏解需要从北京、天津、河北甚至全国一盘棋的情景下来理解和思考，“京津冀协同发展不只是解决北京面临的矛盾和挑战，而是通过优化国家发展区域布局和空间结构，解决单一行政辖区无法实现的整合发展。”[12]其次树立大视野的理论，非首都功能疏解是一项复杂系统的工程，不仅要从京津冀协同背景下来考虑，还要从北京发展战略定位来考虑;不仅要从政治、经济、文化、社会、生态方面来考虑，还要从文化传承与历史定位来考虑。此外，要具有大布局意识，非首都功能疏解的目的在于提高首都的核心功能，将北京建设为国际一流的和谐宜居之都，需要从全球化以及北京市长远发展战略这个大布局来考虑。 3.2 战略层面的调适与整合：完善顶层设计 完善顶层设计是全面疏解非首都功能的必然选择，作为一种战略思想和宏观设计，顶层设计最重要的是要达到一种理论和制度上的共识，在完善疏解非首都功能顶层设计的过程中，“要实现制度与制度之间的互动”，从而“促使制度结构内部以及不同制度安排之间形成某种呼应或进行对话”[13]，使疏解非首都功能的各项制度对疏解态度保持一致，在观念和行为规范上也达成共识。其次，要构建协同平台。协同即是指“远离平衡的开放系统中具有差异性的组分之间相互协调、补充，自组织地产生出系统的有序时空结构和功能，或从一种有序状态走向新的更高有序状态的行为”[14]。通过构建协同平台，使各种重大决策活动都能一个共商的沟通平台，减少非首都功能疏解过程中的矛盾与冲突，形成常态化的疏解秩序。再次，在顶层设计中明确各部门在非首都功能疏解中的职责定位，进一步强化责任意识，改变疏解过程中“多龙治水”、“权小责大”的局面，充分发挥比较优势，提高疏解效率。 3.3 组织层面的调适与整合：多元主体相互配合的共建共治共享的疏解体系 一是完善利益共享的组织机制。非首都功能的疏解涉及疏解地与承接地众多政府部门、企业以及社会组织之间的不同利益。因此，探索疏解地和承接地在重大項目、产业转移、共建园区和产业化基地的税收分成、GDP核算等方面的利益共享机制，可以更好地推动产业资源跨区域布局，形成“共享可行的粘合剂”[15]，从而推动非首都功能的疏解的有序进行。 二是完善多元主体共建的协商机制。“公共协商提高了民主社会决策能够带来好结果的机会”[16]，非首都功能的疏解需要借助对话、讨论、审议等协商方式，在广泛考虑多元主体利益的基础上，利用理性来指导协商建设专业园区、启迪孵化器创新合作平台，搭建批发市场转移合作平台等，赋予疏解决策的合法性，形成“共建”格局。 三是完善多元主体共治的现代化治理新格局。非首都功能疏解是一项复杂系统的工程，通过运用综合手段，充分调动社会各界力量，努力把疏解过程中的矛盾化解在“基层和萌芽状态”，形成政府、社会、企业、公民之间的合作治理格局。 3.4 机制层面的调适与整合：完善沟通机制、监管机制、利益补偿机制 第一，完善沟通机制。沟通机构最重要的保障所有参与主体的平等话语权，话语沟通的理想情境是“所有话语参与者都有同等权利作出解释、主张、建议和论证，并对话语的有效性规范提出质疑、提供理由或表示反对，任何方式的论证或批评都不应遭到压制。”通过建立非首都功能疏解的“言语情境空间”，政府、企业、市民、外来人口等“沟通行动者”在这个由语言构成的公共空间中，互相承认对方的沟通自由，达成疏解政策、疏解任务的观念沟通与共识形成。 第二，完善监督管机制。作为执行过程与结果的检验，监管机制是“对沟通与合作的一种根本挑战，如果没有应对好挑战，政府就无法发觉合作中的异常，也就无法遏制投机行为或者阻止滥用。”[17]在非首都功能疏解过程中，特别是在短期“运动式治理”过程中，都需要完善监督机制以使沟通与合作得以顺利进行。 第三，为缓解“利益受损者”对非首都功能疏解过程的抵触情绪，完善利益补偿机制也成为必要。在这方面，既可以通过直接补偿的手段，即利用财政转移支付或是价格补贴等方式，给予被疏解者直接性的补偿;也可以通过间接补偿的手段，给予利益相关者一定的扶持。通过完善利益补偿机制，从制度和政策上缩小京津冀地区的制度性差异，保证疏解政策的顺利实施。 3.5 执行层面的调适与整合：强化疏解政策执行的法治化、精细化与人性化 第一，执行过程的法治化。“良善的公共政策必须具备法治性”[18]，在具体的执行过程中，政府不能“既当裁判员，又作运动员”，并且要做到“法无授权不可为”。“只有当法治秩序取代行政权力秩序时，才可能走出不断地进行治理整顿的监管困境。[19] 第二，要注重疏解政策执行的精细化。“天下大事，必作于细”，疏解功能政策的执行有赖于“更为精细的管理和需要合作的个人日常的支持”[20]。由于疏解政策涉及众多利益主体特别是基层微观层面上的民生利益等细节问题，需要政策执行过程的精细化，为此就要针对不同的疏解任务采用分级分类分部门的管理手段，细化疏解标准，优化执行部门执行结构，不留“真空”环节。 第三，疏解政策的执行还需要注重人性化。政策执行者是代表公共利益行使职权的，其执行过程不仅要正确贯彻上级精神，还必须重视被执行者的权益和情感。此外，人性化之管理还体现为公民之有效、有序的参与，公民参与政策的执行“将会增强公民对于政府行为的理解，从而会减轻人们对政府机构的批评，改善官僚遭到围攻的困境。”[21]在疏解政策执行过程中，相关部门应通过分类开展重点人员座谈、区域集中宣传等形式，明确为什么做、怎样做、如何做的问题，并通过民主协商等方式获得理解、支持、配合，实现政策执行人性化。 3.6 技术层面的调适与整合：强化现代化技术在疏解过程中的运用 第一，疏解过程中的信息共享。信息共享平台使得疏解地、承接地、疏解者与被疏解者对自己的行为有个合理的预期，尽量将不可控因素控制在必要的限度之内。 第二，在疏解过程中充分运用现代化的疏解技术如大数据等技术、信息化技术等。“大数据时代开启了一场寻宝游戏，而人们对于数据的看法以及对于由因果关系向相关关系转化时释放出的潜在价值的态度，正是主宰这场游戏的关键。”[22]非首都功能疏解离不开大数据的应用，它虽不能精确到每一个具体事物，但依赖着相关关系，它告诉你的是会发生什么，而不是为什么发生。在实践中，哪些行业需要疏解、往哪里疏解的成功性最大、疏解人口的结构如何等，都可利用大数据信息来进行预测与决策，从而提高了疏解的精确性。 第三，还需要从技术层面上完善现代化的疏解方法，运用信息化、云计算等技术手段实现疏解过程的无缝连接，减少疏解成本和提高疏解效率。 参考文献： [1]刘润忠.试析结构功能主义及其社会理论[J].天津社会科学，2005（5）：52-56. 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