| 标题 | 外部行政行为下的公务员义务本位 |
| 范文 | 摘 要 公务员往往既是本国公民，又是公权力的掌控者和代言人，其身份具有多重性，同一主体却身处多种权利（权力）义务关系。而公务员所掌控的权力或其身份权从何而来？公务员行使公权力的目的何在？公务员是否应当因身份权及职权的获得而负有特殊义务？这些都是厘清公务员权义结构，判定公职人员在外部行政关系下应当以义务为根本性、第一位的逻辑起点。 关键词 公权力 起源 公务员 义务本位 作者简介：张子君，南京大学法学院，江苏省宿迁市宿城区委组织部，综合干部科，科长，研究方向：法学。 中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.303 一、公务员多重身份分析 分析公务员的权利（权力）义务关系，必然要以厘清公务员的多重身份属性为前提，否则义务本位必将混淆公务员多重身份与法律关系。 公务员作为一个特殊群体，一方面，公务员一般均具有本国国籍，如我国《公务员法》第11条规定，我国公务员应当具有中华人民共和国国籍，即公务员是宪法确定的本国公民。另一方面，公务员作为国家机关工作人员，代表国家机关依法履行行政职责。公务员所实施不同性质的行为，都将决定其不同的法律身份。具体来说，有三种情况：第一，当公务员以普通公民的身份，从事民事活动时，其为自然人；第二，当公务员代表国家机关，并以行政主体的名义实施外部行政行为时，其为行政人；第三，当公务员在国家机关内部处于被管理地位时，其为内部行政行为相对人。 在不同的身份背景下，公务员将处于不同的权利（权力）义务关系。当公务员作为普通公民从事私人活动时，公务员应当具有作为公民宪法赋予的基本权利及其他法定权利；当公务员依法履行公职时，公务员就具有代表国家从事公务活动的资格，掌握着管理社会事务的公共权力，也就拥有了一般公民不具有的行政职权。 当多种权利（权力）义务关系处于一个主体时，若不加以区分、相互混淆，将会造成严重的不良后果。一方面，当公务员处于外部行政活动中，如果不对其义务予以明确、权利（权力）加以必要限制，必然将给公务员留下以行使公权力的便利而谋求其个人私利的极大空间，最终造成权力的异化，即公共权力的行使者以权谋私、侵害公共利益的情况。另一方面，公务员处于内部行政活动中或私人身份下的民事活动中，特别是我国深受特别权力关系的影响，在内部行政活动中，公务员往往处于服从、被支配的不对等地位，如果过分强调公务员的义务本位，又必然造成对公务员合法权利的漠视甚至侵害。 因此，本文重点讨论外部行政行为语境下的公务员义务本位。 二、公权力源头追溯 关于权力的起源，千百年来探索不止、争论不休，从奴隶制社会、封建社会的“君权神授”、“父权论”，到近代西方社会以霍布斯、洛克、卢梭为代表的“社会契约说”，再到马克思、恩格斯、列宁的“社会冲突说”。对权力起源的不断探索，对权力属性认识的不断更新，也正是社会生产力不断发展、民主政治不断进步的结果。只有对权力追本溯源，才能正确判断权力的价值属性，清晰认识权力的运行目的，从而明确权力的行使者所负职责与义务。 有关“君权神授”、“父权论”等以剥削为目的的权力学说自然不必再费笔墨。近代西方，启蒙学者们在论述政府的起源时，提出了“社会契约论”。该理论是对国家神权说的批判和否定，其基本观点是：在政府形成之前，人们处于无政府的自然状态，并享有自然法赋予的平等自由的自然权利。但由于人们对自然权利的滥用，人们生命及财产不能得到充分保障。为了摆脱此种自然状态，人们通过订立“契约”、“协议”自愿放弃了平等享有的自然权利，并将其交付统治者，由此建立国家和政府，形成了社会权力。根据社会契约理论，公权力来自每一位公民，而公民放弃自然权利的目的是为了更好地保护自身生命、财产和自由，如果统治者违背契约，人民有权推翻政府。因此，由社会契约论也推导出了主权在民论。 “社会冲突说”把公共权力的起源视为人类不同阶级之间争夺利益的斗争结果。 具体来说，随着生产力的不断发展、社会关系的日益复杂，私人利益與公共利益逐渐出现了对抗的局面，原本维护公共利益的公共权力就转变为“特殊的公共权力”，其实质是经济上居统治地位的阶级用来维护本阶级利益的工具，而且此时统治阶级的利益已经披上“公共利益”的外衣。这种源自“公共权力”的“特殊公共权力”就是政治权力也被称为国家权力。 结合唯物史观，站在“历史活动是群众的事业”的立场，不难理解我国《宪法》第二条“中华人民共和国的一切权力属于人民”的规定本身，就包含了公民权利主导国家权力的全部含义。 三、公务员的义务先定论 随着我国法治建设的不断深入，人权观念不断普及，在国家与公民、权利与义务的本位定位中，也发生了潜移默化的变化。从国家角度来看，从国家权力本位逐渐走向国家义务本位的发展趋势愈发突出；从公民角度来看，在公民义务本位与权利本位的交锋中，也呈现出从公民义务本位逐渐走向公民权利本位发展趋势。在公民权利和国家权力的关系中，权利本位的法律精神则意味着：公民的权利是国家权力的源泉，也是国家权力配置和运作的目的和界限。 国家权力存在的价值在于维护国家利益与社会公益、保护私权与维护社会秩序，实现社会的良性运行。由此，权力应该是姓“公”，履行设立权力的职能，实现人们美好的初衷，权力也应该为“公”服务。 但在国家权力的运行过程中，人民作为权力的拥有者在实际的操作层面，难以完全地实现对权力的充分行使和自由支配。因此，公权力必然要委托于国家机关及公职人员代为行使。而公务员身份的获得，即意味着公职人员履行公职、行使职权资格的获得。这种特殊资格的获得，是源于外部附加的支配力，而获得该支配力的前提，应当是义务的先认。 正如洛克认为，权利是人所固有的，是不可转让的，而“执行权利的权力”是由权利人转让给政府的，没有义务的先行认诺，权利人是不会向其转让这种执行权的，契约论的授权是以义务认诺为前提条件的。 综合来说，公务员的特殊身份权源于人民的授权，其本身就是一个添附和追加义务、责任的过程。因此，纵然公职人员作为公民所具有的人权权利是自在的自由，但其身份权则是他者自由權利的附加条件，即：当身份主体获得对他者自在自由域界形成一定支配力，须以限制甚至克减自身权利与自由为前提——公务员身份的确定必然是以义务先定的。 四、防止利益冲突理论 国家机关本应没有私利的，但在实际的操作中，国家机关的组成人员却有着自身的利益，而且存在着借助行使公权力的便利，来实现自身利益的极大可能和操作空间。 具体说来，公务员在行使公共权力、支配公共资源的过程中，由于多重社会关系的影响，公务员总是面临着服从公共意志、谋求一己私利的良心拷问、利益诱惑。一旦个人利益占据上风，公务员将公共权力异化，就会公权私用、权力滥用、钱权交易，最终导致公共利益受到侵害。也就将如洛克所说：“他们原来把这权力交托给另一个人，目的是为他们自己谋福利，而现在却发觉被用来损害他们了。” 利益冲突概念与防止利益冲突理论源于西方国家。利益冲突被认为是行政伦理冲突中的一种典型形式，美国学者马国泉认为“利益冲突指公务员的社会关系、金钱财往来或个人信念有可能会妨碍其从公众利益出发，依照法律秉公办事。” 防止利益冲突理论则是在西方社会对权力的恐惧和警惕下，围绕如何限制权力、防止权力滥用这一目标而建立起来的。利益冲突的理论基点是“理性经济人假设”理论和“无赖”原则。“理性经济人假设”理论是西方经济学中最基本的前提假设，源自英国经济学家亚当·斯密，他认为人的行为动机根源于经济诱因，人都要争取经济利益最大化的。而“无赖”原则由18世纪英国哲学家、经济学家大卫·休谟提出。他认为，在设计任何政府制度时，应当将所有掌握公共权力的公职人员，假设成只图谋求个人私利、并无服务公共大众之心的“无赖”。 基于这两种理论的考量，在政治制度设计时就应当把公务员假设为具有并非大公无私，而是心存私念、趋利避害的“理性经济人”，甚至是无所不用其极的“无赖”，并设计规避利益冲突的相关规定，防止握有公权者以权力为筹码谋求获得自身经济利益，即防止权力寻租。 从本质上来讲，防止利益冲突是通过合理的权力限制、利益安排，分离公共权力和私人利益，防止公职人员权力寻租、权力腐败的重要理论。在具体的操作层面，防止利益冲突制度是一种防微杜渐的防范机制和关口前移的制度设计，包括了公务员的利益公开、利益回避和利益处理。 利益公开，特别是对公务员财产情况的公开，是防止公私利益冲突的前提，“阳光是最好的防腐剂”。公民的知情权也是其履行监督权的重要保障，将更多的信息资源秘密公布于公众，也是现在民主政治的题中应有之意。利益回避，其实质是公务员的义务本位原则。因公务员“双重利益身份”极易发生公私利益错位，当公私利益冲突或公共利益处于极易被公务员个人利益侵害的情况下，公务员应当牺牲个人利益，具体包括公务回避、地域回避、任职回避等形式。利益处理，是防止利益冲突的重要措施，即对领导干部和国家公职人员中存在的实际或潜在利益冲突的资产进行处理，处理的形式一般有资产出售、资产委托等。 总而言之，公务员作为公共权力的行使者、代言人，其行使职权的资格源于人民的授权，应当自觉接受监督，坚持义务本位，恪尽职守、依法履职，始终坚持以维护国家利益与社会公益，实现社会的良性运行为己任。 注释： ①胡建淼.行政法学.法律出版社.2010. ②⑦赵磊.论社会权力的起源.社会学研究.1991（4）. ③丁永刚.论马克思主义的权力观.深圳大学学报.2007（5）. ④魏振瀛.民法（第4版）.北京大学出版社、高等教育出版社.2010. ⑤张维新.公共权力异化及其治理.廉政文化研究.2011（3）. ⑥郑刚.论公职人员人权克减之理据.云南行政学院学报.2012（3）. ⑧聂资鲁.防止公职人员利益冲突立法的理论与实践.中国法学.2013（6）. ⑨顾阳、唐晓清.防止利益冲突制度：理论内涵、制度功能和实践途径.探索.2011（2）. |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。