| 标题 | 社会治理中的合作：共享裁量权与模式选择 |
| 范文 | 沈杰 刘爱莲 〔摘要〕 社会治理合作是国际上普遍采用的一种治理选择，也是我国实现“共建共治共享”社会治理格局的重要途径。从经济社会学“结构功能分析法”视角看，共享裁量权是社会治理合作的本质要求。通过生产、收益和偏好等裁量权在裁量权谱系中的分布调整，对这三种裁量权进行合理分配和共享，可以达到各自的优势发挥、劣势弱化和风险规避。基于共享裁量权，利用经济社会学“成本收益比较法”，社会治理合作之所以成为可能，是由于公私双方利益和公共价值取向的一致、治理成本不高、治理绩效易于测量等。同时，社会治理合作也存在有悖于实际的理论预测、裁量权分配不公、政府权威模糊、问责机制失灵、信息鸿沟、执行偏差等现实问题。解决这些问题、提高治理成效，可采取共治型、差异化和竞争型等合作模式，从而使社会治理合作获得民众基础和合法依据、社会资源和公共价值、治理生产效率和收益红利等。 〔关键词〕 社会治理，合作模式，共享裁量权，公共价值，成本与收益 〔中图分类号〕C916 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）02-0094-07 在现代社会治理创新中，合作是一个历久弥新的重要话题。由于存在激发和放大政府与私营组织（非官方性质的社会组织、市场组织和其他民间团体等）潜能的巨大优势，合作成为了创新社会治理清单中不可小视的特殊的技能性力量和最有效办法。合作治理具有明显的优势，通过各治理主体的理性判断和共享裁量权，最终能提高社会治理绩效，实现社会治理公共价值与共同目标的动态平衡。党的十九大报告提出，我国社会治理格局要实现“共建共治共享” 〔1 〕49。“共建共治共享”的一个重要途径就是合作。整合社会资源、提高发展效率和保证社会公平，使合作成为了当前社会治理创新应认真对待的问题。基于对共享裁量权及其由此付出的成本投入的理论分析，重点对社会治理中具有不同优势的合作模式进行探究，期许取得社会治理“成本-收益”的最大公共价值产出。 一、共享裁量权：社会治理合作的本质性要求 所谓共享裁量权，就是合作双方在裁量权共同分配与享有过程中的权限和权力。具体言之，它是指在公私合作中，政府依据一定的制度和程序，分析判断私营组织的功能作用和专业能力及其可能的社会贡献程度，来调整合作各方在裁量权谱系中的位置，使双方在裁量权共享中互相发挥作用，从而达到最大化的整合社会资源、创造社会公共价值。政府依据相应的制度和程序，决定对私营组织是否赋予裁量权、赋予多少裁量权、如何赋予裁量权等，是共享裁量权所要完成的任务。共享裁量权是社会治理合作的本质性要求和重要标志。因此，合作治理也呈现出了鲜明的定义性特征，即共享裁量权。社会治理合作坚持共享裁量权的原则，能够发挥“力量倍增器”的作用，从而比政府自身能够更为有效地实现社会公共目标。 （一）三种社会治理裁量权的界定及其优劣 借用经济社会学概念，社会治理中的裁量权分为生产裁量权、收益裁量权和偏好裁量权三种 〔2 〕52。其中生产裁量权是合作治理的核心，收益裁量权和偏好裁量权是合作治理中颇具争议的重要影响因素。作为分析对象，这三种裁量权通常是处于相伴相生的状态。 生产裁量权，简单地说，就是指拥有生产某种产品或提供某种服务的选择和决策的经营权限和权力。社会治理的生产裁量权，就是指政府根据某种拟合作项目的具体情况，在一定的范围内和幅度内，放弃“生产”社会公共产品或服务的裁量权，并将其赋予更为“质优价廉”、更具效率优势的专业私营组织合作方。社会治理的收益裁量权，就是指社会治理主体因对“生产”具有裁量权而能够在价值总量中取得相应份额的权限和权力。这种裁量权的特点就是灵活性。由于缺乏提供某些社会产品或公共服务的专业知识和“生产”能力，政府会适时地出让一些收益及其裁量权给更具专业性的私营组织。社会治理的偏好裁量权，是指合作双方由于主观偏好和利益取向的差异而在其控制的裁量权范围内赋予了不同权重的权限和权力。这种裁量权的关键在于，要在“公共优先”和“私人优先”的选项中，做到公私利益的一致、主体偏好与共同价值的一致。 对于政府来说，要达成令人满意的合作治理，必须统筹考虑合理赋予私营组织的三种裁量权，但要格外注意，一些不成熟的或者投机型的私营组织参与者，利用收益裁量权和偏好裁量权时可能会给合作治理带来一些负面影响。如果在合作治理中无法发挥专长、得到可观收益，私营组织就不愿意选择合作方式来完成社会公共任务。譬如，在提供社会公共服务产品时，政府往往采取公开招投标的合作形式。政府采购部门非常清楚，将一些公共产品或服务交给一些专业化的私营组织提供会比靠内部生产获得更加质优价廉。就如政府部门或专职人员对于居民社区的综合治安以及如何防范，可能远不如一个社区主任或居民自发组织的群众团体知道的多。政府如果在更多领域和更大范围内赋予私营组织一些必要的生产裁量权，就会大为提高公共价值的创造能力，预设的公共目标更为容易实现。在社会治理体制还不够完善、社会治理组织还不够成熟的情况下，政府虽然将生产裁量权交付给了私营组织，但在目标设置、运行环节、绩效评估、决策修正等方面不肯放权，这是不明智的。同时，容易放大收益裁量权和偏好裁量权的缺点和劣势，给合作治理造成阻碍。 生产裁量权是能使合作治理各方实现共赢的利好福音，但是要获得各主体在社会治理中的净收益最大值，还要注意祛除使用收益裁量权和偏好裁量权时所带来的损失。从理论上来说，收益是与生产相对应的概念。收益裁量权可以为参与方增大价值总量，也能为了盈利目的而放大社会危害性。在合作治理中，如果产生收益的性质容易界定，且收益规模容易测量的话，收益裁量权就不会带来任何争议。私营组织即使创造出了额外的收益，那么，通过主动评估，也会在政府和私营组织之间进行公平分配。 但是，在现实的合作治理中，收益裁量权是比较微妙的且具有潜在风险，收益的数量、获得收益的治理主体是谁以及获得多少，都很难做到准确的监控和测量。特别是在社会保障、居民幸福感、社会安全感、教育效益（如学生的个性发展）等公共领域，都很难精确甚至无法测量。越是难以测量，合作方就越容易滥用裁量权而倾向于自身利益进行生产。有的政府部门即使获知但也可能不会关心超出其部门职责之外的其他部门的收益成本。当作为合作方的私营组织以竞争优势、民众影响力或其他抽象的计算方式来获得这些收益时，那承担这些成本的可能是合作方以外的治理主体和消費者。有一点例外，当政府组织拥有一套完备的测试体系，使得合作治理的成果范围能够被精确测量、成果价值能够被准确评估时，那么，作为合作方的私营组织就可以获得完全的生产裁量权，私营组织就能够自由地、而且只能按合作规则和要求去做公共事务。这样，收益裁量权的风险就可以忽略。 偏好裁量权是治理主体实行与自身利益取向一致的裁量权的控制。从来源上看，偏好裁量权与收益裁量权是相同的；从范围来说，偏好裁量权比收益裁量权更加广泛；从合作对象来看，偏好裁量权倾向于非营利性或公益性的私营组织。偏好导致的分歧使合作治理及其共同目标变得复杂，使有效的合作治理面临着挑战。在合作治理中，政府无法知道对方合作是因自身利益所驱使，还是因发挥自身专业知识技能、提升社会价值的需要。让人放心的是，很多关于公共事务及其利益的偏好分歧虽然无法避免，但也是无妨的和正常的。或者说，偏好裁量权的存在是合理的、合规的，并非是对一种游戏规则的冲撞，只是使拟合作者对是否参与合作而进行权衡（特别是生产裁量权的核心优势）的考虑因素。通常来说，社会治理的各合作方都有自己的专长和偏好，分歧大多会多于一致。比如，在慈善事业领域中，政府希望将有限的福利资金用来帮助所有的需要帮助的民众，而捐资的私营组织或个人则希望将资金用在他们认为最需要帮助的人群身上，这类人群的经历和遭遇往往是与作为捐助方的个人或者私营组织负责人及成员能够共鸣的地方。双方都很重视社会救助，只是赋予的权重不同而已。受助方成为得到培训或补助的利益拥有者，而资助方因此提升了自身的社会形象和社会信誉。而致力于环保事业的社会组织，则会偏好于采取措施控制碳排放等排污减排，使自己或其关注领域的民众受益。 （二）社会治理裁量权的分配与共享 对共享裁量权的合理配置与共享，涉及合作治理的合法性、有效性和可操作性等，是社会治理合作必须解决的问题。但必须强调的是，在合作治理中，政府部门和私营组织是一种合作关系而非合同（合约）关系。在裁量权谱系中，合同（约）治理中的裁量权权重在政府一端，私营组织秉持政府优先原则而远离裁量权。而合作治理则不同，政府与私营组织之间的关系移动到了谱系中的合适位置，双方在裁量权共享的同时互相发挥作用。社会治理规则和办法都不能由哪一方治理主体来制定，否则就会违背合作治理的定义本质。这里一个关键所在，就是裁量权如何分配和共享。因此，要认真思考和平衡每一阶段社会治理裁量权分配调整的得与失，解决好裁量权的分配与共享。上个世纪70年代，当时美国纽约很多城市公园处于荒废状态，在政府财政投入不足的情况下，城市公园治理专员戈登·戴维斯（Gordon Davis）把目光转到了私营组织上面，将以往“分级卸载”的治理策略改变为“负载共担”的“伙伴”型治理战略，并且实现了公私合作治理裁量权的合理分配与共享。同样，这种治理理念和行为也发生在食品药品行业，美国食品和药品管理局通过赋予合作方的裁量权，政府虽然减小了一定的裁量权，但却扩大了获取民间资源的渠道。当一种药品或食品准备生产和上市时，政府、企业和公民的利益往往能基本保持一致，都希望能够给有需要的民众带来帮助。政府要科学合理地筹划和构建一整套合作规则和流程体系，对私营组织的参与全过程进行必要的引导和调节，以便提高社会公共价值的创造效率。虽然私营组织会因享有一定裁量权而引发一些潜在社会风险，但对于提高合作效率、形成公共价值的新的创造形式，将会有意想不到的惊奇效果。无论在什么条件下，裁量权都只可以配置、共享，但无法实现定量和专属。政府将一定的裁量权赋予私营组织，目的是借助其创造和提高公共价值，并不说明这些裁量权的归属不在政府。私营组织在运用这些裁量权参与治理和治理决策时，会认真考量拥有裁量权前后的成本和收益，以便实现自身利益的最大化。政府主体和其他各类私营组织都力求实现双方合作和治理实施的再平衡。 收益裁量权和偏好裁量权是合作治理中不可避免的两种伴随物。要处理好合作治理生产裁量权的共享，政府就必须考虑到私营组织的偏好裁量权，同时让出一部分收益裁量权，力求达成政府与私营组织在三种裁量权共享过程中的一种平衡。政府具有把控裁量权的本能，但也不必过于表达出对收益裁量权的担忧和羞于专业类信息掌控的劣势，以及因偏好裁量权产生的分歧而使合作治理目标变得更加复杂，而是要相信相关治理专家和专业知识主要还是来自于一些专业性的私营组织。对因不可抗拒的自然灾害所造成的大量的社会民生救助问题，不同领域不同行业的私营组织会与政府一道，临时组成一个专门治理机构，既有管理水平较高的政府公职人员、不同生产性私营组织的物资供给，又有研究科学救助和治理的专业人士，以及零报酬或免费的广大义工或志愿者，通过加快最终安排而所得的收益，可能会弥补和降低合作治理的成本。如果政府从共享生产裁量权时所产生的收益小于让出收益裁量权的成本，那就是一种失败的合作治理。 政府有选择性地限制甚至取消私营组织的治理裁量权，好处就是可以防止其滥用治理权力。但劣势也非常明显：社会治理“生产率”降低、作为合作方的私营组织的治理行为扭曲、生产性的浪费等。如，一些从事社区服务的社会组织选聘时，越来越要求高学历人才，这样会使其拥有更多的学习经历好、工资水平高、但工作效率可能较差的高学历社工人员；也有可能会使其流失那些治理能力强、经验丰富、治理效果好但没有高等学历的社区干部。 上述内容可以用这样一段话表述，对社会治理合作中各主体的理想状态就是：裁量权的共享越多，可共享的裁量权就越多；裁量权配置愈加合理，收益裁量和偏好裁量的损失规避就越多；各主体对裁量权的共享技能越高，社会资源、信息资源掌握就越多。那么，合作治理的效率就越高，创造的社会公共价值就越大。 （三）社会治理裁量权风险的合理规避 一般来说，社会治理中的任何合作方都有自己的特殊利益，因而往往会出现自利的收益倾斜现象，这在短期的或一次性的合作治理中尤为常见。政府可以通过三种途径来减少或规避收益裁量权的风险。一是政府减少对私营组织裁量权的赋予，或者将合作治理变成简单的外包形式，放弃对方因享有裁量权而得到的收益。二是政府接受因赋予私营组织裁量权而导致收益或损失的现状，积极管理好合作双方的关系，尽力做到收益最大化与损失最小化。政府的眼光要长远，要制定长期的治理战略，知足于与预期不符的收益回报。政府也可以对裁量权风险产生系统进行破解，对治理公共价值的浪费形成阻碍。另外，政府要严控合作治理公共价值的测量人员、测量内容和明确目标等，通过采取这种方式所产生的附加值来规避非政府组织生产裁量权带来的风险。三是选取非营利性的私营组织作为合作对象，也是一条规避风险的明智的常规办法。原因在于，非营利的私营组织一般是围绕和补充政府的公共治理任务来创建的，没有强烈的经济目标欲望，要求物质回报和经济收益的动机较弱，因此常常会出于社會责任的担当或扩大社会影响促进自身发展来从事社会治理工作。非营利的私营组织能够减少对社会公众收益裁量权的损害，但与营利性私营组织相比，也有明显劣势，前者对净收益和规避损失的意识没有后者强烈，在提高生产水平和降低成本方面不如后者。而且，容易放大合作治理中偏好裁量权的劣势。 二、共享裁量权视角下社会治理合作的可能性与存在的问题 合作具有社会实践性和工具理性，因此，合作治理是强调多元主体、多种方式的动态性的概念，是政府和私营组织为了创造和提高社会治理公共价值，依据相关法律制度和规则程序而共同付诸实践行动的社会治理模式 〔3 〕。因其社会公众的广泛参与性、社会资源的广泛共享性和社会价值的高效性产出，合作治理已经成为国际上普遍采用的一种治理模式。在一定程度上，“运用合作来创造公共价值” 〔3 〕不仅体现着一种社会分工，而且还是政府和私营组织对社会责任的一种担当。在社会公共事务治理中，如果政府缺乏且难以获取一种必需的知识技能和社会资源，而私營组织却拥有这些知识和资源，尽管合作性和条件会发生很大变化，那么以共享裁量权为特征的合作治理则势在必行 〔4 〕。当然，社会治理合作不仅具有可能性，同时也面临着诸多现实问题，我们必须承认这一点。 （一）社会治理合作的可能性 几乎所有人都认为，政府需要与私营组织合作，政府也有社会责任和大量机会与私营非政府组织进行合作。合作治理能够产生1加1大于2的效果，即能够产生大于合作方各自投入所能得到的成果之和，从而能互惠地实现共同目标。政府可以借助合作方式，策略性地坚持共享裁量权，利用私营组织的专业技能与有效资源。私营组织则因为享有裁量权所带来的权利，会更加积极地投入社会公共事业。 随着市场经济的发展，政府与社会之间的互动方式和角力关系发生了很多变化，以往那种分域而治的观念逐渐淡去，合作治理覆盖的范围和深度越来越大，出现了很多具有代表性的合作治理典范。比如，“两委两平台”的 “深圳探索”，“三社联动”的“南京模式”，都是政府与社会各方合作治理的成功模式。江苏常州在全市范围内选择7个街道试点“政社合作”治理，明确治理主体各自的裁量权边界，政府购买服务，实现了共享裁量权的合作治理。但是，在当前社会治理中，由于各种因素，社会各方对合作范围和程度并未完全达成一致和广泛共识，大多数人还在处于观望状态。所以，广泛的社会认同、深入的理论和实践研究、一致的利益和价值目标，以及治理绩效的可操作性等是社会治理合作得以进行和普及的前提条件。首先，合作各方的利益一致。政府、私营组织和社会公众之间的利益相关且有一致的地方，社会治理合作就变得有可能成功。不过也不要放弃对两种极端情形的警惕：一是如果双方利益完全一致，且对合作没有特别复杂的要求，双方就会一致地共同治理和创造价值；二是如果双方利益分歧很大，那么对治理裁量权的共享难度就会很大，这时传统的合同关系或监管或许是合适的选择。但是，对于如社会综合治安等特殊领域，即使有一部分人认为政府治理水平比较糟糕，也不会建议将这份裁量权完全赋予私营组织。其次，合作各方的公共价值取向一致。合作各方对公共价值性质达成共识，对公共价值目标取得一致时，合作治理就具有了可能性或称为优先选项。最后，治理成本不高、绩效易于测量。有效地合作可以使社会治理“收益-投入”的比例明显增大，治理成本相对更为低廉。同时当社会治理绩效能够被测量和监控时，即使在治理结果方面存有争议，那么，社会治理合作仍然是有可能（行）性的。 （二）社会治理合作中存在的问题 合作是随着治理实践深入而认识不断深入的动态过程。因此，合作治理及其结果可能会在相当长的时期内处于不确定状态，从而会遇到很多挑战和问题。如，与实际相悖的理论预测和治理理念、裁量权分配尺度把握不够、政府权威模糊和管理能力欠缺、问责机制失灵、信息鸿沟或沟通障碍、治理设计失误、执行偏差，以及反对者带来的阻力等。在我国，对合作治理的认识走向成熟的标志，是十九大报告中社会治理“共建共治共享”思想的形成。但是，由于长期实行了经济建设和社会建设的不平衡发展战略，我国合作治理领域还存在很多问题：政府并未完全实现从“管制”到“服务”治理理念的转变，社会（市场）组织并未完全实现从对政府的“依附”到“独立”的转变，政社（企）之间并未完全实现从“管理”关系到“合作”关系的转变。政社（企）之间界限模糊化，治理裁量权无法进行合理分配、实现共享。政府的公共性价值形式化，治理权威面临着挑战。社会（市场）组织的行政化，合作治理合法性受到质疑。治理参与机制不完善，合作治理缺乏制度载体。等等。 长期以来，社会公共价值基本实现了制度性安排的体现和创造。而社会治理合作仍受非制度性安排的诸多因素影响，导致社会治理合作的结果难料。成功的合作治理，能显著增加社会公共利益。失败的合作治理则主要是因为双方对合作关系本质的认识比较模糊，导致了管理不善和治理偏差。政府赋予私营组织裁量权，却没有对这部分裁量权滥用进行监督，合作模式一旦被运用不当或误用，则会造成严重的社会影响。私营组织也缺乏意志力和制度性安排进行互相监督，社会监督变得非常脆弱。例如2006年到2008年，在向社会公众告知国内金融真相的时候，美国政府选择了与标准普尔和穆迪合作。同样，在评估债务偿还能力时，政府却依靠雷曼兄弟和高盛公司自身来调查。结果，政府却因为相信所谓的“公认的制度安排”，而不去评估等级评定者及其运用裁量权时的动机，还缺乏有效的监督，最终导致了金融危机和社会动荡。作为一种治理工具，合作往往并未被充分运用和执行，未能发挥出其应有作用和潜力。很大原因在于，政府的开拓创新精神不够，意识形态政治属性和党派属性明显。有的政府专职治理人员不清楚治理目标与合作交付模式匹配、适时调整共享裁量权的重要性。私营组织会因私利而使目标偏离预期，容易将共享裁量权当作政治施舍或扭曲为服务政党利益。从社会公众角度看，合作治理所产生的社会公共价值是大于其损耗的，收益裁量权的劣势和漏洞并不足以让整个合作治理崩溃。但有时也会出现比政府独享生产裁量权的单一治理差的结果，如设计低劣（poorly structured）和信息闭塞（ill-informed）的合作治理等。此外，合作治理结构尽管不允许根本性变动，但传统的社会治理往往是以资金补充等方式来创造公共价值，由于这种方式缺乏一个关键性的预期计划和展望计划，也使得合作治理存在一定的潜在的社会风险。 三、基于共享裁量权的社会治理合作模式 为了使合作治理成为可能，必须正视因治理裁量权分配和共享不当而带来的社会风险，以及最大程度地解决社会治理中存在的现实问题，笔者认为，可通过采取以下三种合作模式达到这一目的。 （一）采取具有社会认可及广泛参与属性的共治型合作模式，确立社会治理的民众基础和合法依据 一般来说，某一特定合作项目能否得到社会认可，往往会通过寻求其合法依据来确定。“合法性在于符合各种行为主体所认同的价值和规范”，在于社会“各种力量的结构和运作过程” 〔5 〕129-130。可见，社会的广泛认可及参与，是合作治理合法性的基本条件。早在2001年5月，美国国际开发署为了让其对外援助项目得到民众接受和社会认可，就采取了以全球发展联盟（GDA）为载体，以共享裁量为标志的政社合作。这种合作除了提高效率之外，主要还是寻求合法性来源 〔2 〕163。无论在理论界、民间还是政界，合法性一直都是较有争议的话题。因为社会各方都有自己的合作治理看法和公共服务获取方式，很少会对某项公共任务的价值判断有相同看法和始终如一，有时还会因意识形态和价值取向不同而出现激烈争辩甚至打压对方。此外，社会声誉的外部性，即社会声誉在政府组织和私营组织之间的流动，是影响治理主体合法性的重要因素。而且，不同的时代条件和社会发展阶段，因公民意识和社会制度安排的不同，人们对合作治理合法性会有不同的看法和判断。在美国，20世纪初发生的华尔街崩溃等事件使民间组织的社会信誉下滑。而因“老年人医疗保险”（Medicare）等民生计划的成功实施使政府组织在民众心中的地位空前提高。但是，在随后的几十年间，政府公共事业振兴署（WPA）的治理表现，如公共就业计划、社会风险防范等却不太让人满意，人们转而求助民间组织。2008年，波及全球的金融危机再次削弱了民间组织的合法性优势，人们又寄希望于政府及其与私营组织之间的合作。在我国，新中国成立之后的很长一段时期内，政府治理占据着绝对领导地位，拥有着至上的权威和不容置疑的合法依据。民间组织尤其是个体户的发展处于被遏制甚至倒退境况之中，其合法性备受质疑。改革开放以后，社会组织、市场组织、民间团体等得到蓬勃发展，社会地位和作用越来越得到社会认可，合法地位和法律依据得到加强。特别是新世纪以来，党和政府高度重视社会管理与治理创新，合作治理中的各方主体能够做到优势互补和资源共享，出现了社会治理效率和效益的倍增效应。无论出现何种情形，政府与私营组织之间的合作都难以被破坏，虽然有的政府治理行为为社会所唾弃，但民众因恶劣的自然条件而需要帮助时，谁也不会拒绝政府的赈济行动，也不会阻止更为高效的政社（企）合作。这些治理行动与民众的预期相一致，成为了政府赈济方案具备合法性的重要依据。 总之，在社会合作治理中，基于科学的裁量权分配与共享，民众的信任、合理的根据、较高的效率、（信息）资源的整合和利益的共享等“公共關系优势”，社会治理有效性和合法性、意识形态倾向和实际效果的平衡关系，等等，都为社会治理合作提供了合法依据。 （二）采取具有错位优势互补特征的差异化合作模式，获得社会治理的社会资源和公共价值 美国著名经济学家格里高利·曼昆认为，社会资源“是通过千百万家庭和企业的共同行动来配置” 〔6 〕187。资源缺乏是政府普遍遇到的现实问题，是影响社会合作治理公共价值的关键因素。研究表明，有效的合作能使有限的社会资源（包括信息资源）产生最大化的公共价值。所以，如果政府的专项治理公共资金不够充裕，寻求社会资源支持并对其进行整合是一个可行的办法。政府治理的核心功能是通过提供信息和整合资源来提高效率。政府组织掌握绝对的裁量权，具有提供社会公共资源的通行证，而且权威的治理认证机构和专业人员来自于政府组织。在合作治理中，政府要决定合作各方的角色定位和任务分配，决定由谁来完成何种任务。政府首先要厘清各个单位部门的职能和专长，搞清楚哪些任务需要与哪些部门采用何种合作方式来完成。政府要承担一些能够胜任的任务，将那些成本高的、超出自身知识技能的任务分配给那些专业性私营组织。政府通过社会资源整合来提高社会公共事务的治理水平和效果，主要取决于成本投入与收益共享的公平性、责任与利益的平衡性，同时也受对实现目标的重视程度和治理效率的影响。 社会资源整合能力是评价政府管理水平、反映政府治理威望的重要标准。政府的资源整合能力越强，避免利益冲突和偏好裁量权的损失就越小，政府的治理威望就越高；筹集资源实力是对私营组织地位和作用的衡量标准。私营组织的筹资能力越强，为社会公共事业提供的资源就越多，其社会认可度就越高。对收益裁量权和偏好裁量权的合理分配，防止对社会资源的非法获得及低效或无效整合，是合作治理需要认真解决的问题。其一，扩大合作结构，可以拓展政府获取社会资源的范围和渠道，却缩小了政府对公共资源分配的裁量权。所以，政府在一开始的治理立法中就应该考虑到裁量权分配和动力结构，对合作双方治理选择的影响及可能结果，形成一个合作结构平衡的治理策略整体性体系。其二，共享社会资源和公共利益的目标可以促进合作治理的运行。作为政府来说，可以借助私营资源治理社会公共事务，增加政府自身的资源。对于私营组织来说，也可以在政府的特许社会公共事务治理中获得利益。合作治理双方不仅要真正关心社会公共事业，而且还要正视公民意识增强的现实，正确看待利益相关者的关系，深化已有的社会联系，建立更多的新的社会联系，增强彼此的社会作用和社会信誉。其三，营造合作文化氛围，完善治理制度机制，赢得最佳的社会资源整合。“以管理为基础的规制” 〔7 〕201是合作治理及其资源整合的重要保障。在制度规制环境中的社会治理活动，合作双方都能平衡裁量权的优势和劣势，有效地减低治理成本及风险。通过治理文化建设与治理制度安排的“软硬结合”，政府和私营组织的裁量权配置科学、比例合理，成本分配方式公平有效，可以使非政府组织投入的资源与承担的责任保持一致，作出的贡献与共享的利益保持一致。 （三）采取具有绩效激励导向的竞争型合作模式，提高社会治理的生产效率和收益红利 合作方都相信，进行社会治理合作，将会比独自行动更为富有成效，这是合作的一个基本优势或动力。私营组织愿意与政府治理部门协同行动，或者作为政府治理的组成力量，这是一个必需条件，为合作治理提供可能。政府愿意与私营组织合作、借助其效率优势，发挥双方特长，能够消除共享裁量所引发的复杂问题，使合作治理能够提高治理效率和收益红利。成立于2005年12月的常州慈善总会，在短短2年时间里募集到慈善资金高达12亿元，取得了江苏第一、全國领先的治理成绩。作为这种类型合作治理的产物，“政府搭台+企业主捐+社会募资”的“常州模式”成为了官督商办慈善事业的典型，在社会效益和经济效益方面，政府、企业和社会等治理主体都合理使用了裁量权，发挥了自身优势特长，实现了合作各方共赢。 一般来说，社会竞争力就是将社会资源整合、转化成最终成果的能力。竞争有序、充分是成熟的市场经济体制的一个核心特征。效率是社会竞争的关键词，谁赢得了效率，谁就赢得了竞争。政府作为一个公共部门，首先要承担实现社会公平、全民共赢的社会责任，社会效率往往不得已成为了次要目标和公平的附属品。当社会发展到一定阶段，提升社会效率尤为紧迫时，合作治理则成为政府实行公共目标首选的有效方式 〔8 〕265。社会治理创新的最佳领域，如教育、医疗等特许的民生行业，是政府引导的特殊行业，可以由国家设立，也可以由社会力量参与。特许行业需要具有特殊性质的社会治理，即其管理与治理必须具有长远的战略性和广泛的民众代表性。所以，特许性是这些特殊领域社会治理的典型特征。这些特许行业引进合作机制，目的是能够提高社会效率和治理绩效，最大化地提供有效的社会供给、收益红利和公共价值。具有特许特征的合作治理，主要是政府为了完成某一项社会公共任务，以共享裁量权的成文制度形式委托给非政府组织。在这个过程中，政府与私营组织之间的合作治理一般采用许可证形式而非契约的方式，是因为契约在公共教育中是一个不成熟、不适当的工具，既难以预先设定工作细节，又无法精确评估治理绩效。而许可证却能够使合作双方通过生产裁量权，利用充分的发挥空间和多种方式提高社会治理效率和收益红利。特许性行业需要具备卓越的生产技术创造同质的社会价值，需要多元化的治理方法满足社会需求和优先对象。与这些挑战相比，合作治理所具有的更大的提升效率、收益和公共价值的潜力，就需要合作方具有一些治理技能和治理权威。在合作治理中，政府需要设立治理规则和程序进行阳光治理，对申请者进行筛选，选择那些具有明确目标和方案的优秀合作者参与，对合作方治理行为进行绩效衡量和运行监督，并在实践中不断修改和完善相关规则程序。 值得强调的是，在经济社会学研究中，从“共享裁量权”的合作“本质”牵引出三种合作的模式“表象”，是马克思主义辩证法“本质与现象”范畴之关系在社会治理合作研究中的积极尝试。在我国，社会治理的价值导向是提高公共价值、“惠及全体人民”。作为对“创新、协调、绿色、开发、共享”理念的秉承，基于“共享裁量权”的合作治理模式，是新时代中国加强和创新社会治理的有效模式，是坚持十九大报告提出的“人人尽责、人人享有”社会治理要求的理论行动，将会有助于我国现代化社会治理体系的建设。 参考文献： 〔1〕习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔M〕.北京：人民出版社，2017. 〔2〕约翰·D.多纳休，理查德·J.泽克豪泽.合作：激变时代的合作治理〔M〕.徐维，译.北京：中国政法大学出版社，2015. 〔3〕ANSELL C， GASH A. Collaborative Governance in Theory and Practice〔J〕. Journal of Public Administration Research and Theory，2008（4）. 〔4〕Paul J. DiMaggio， Walter W. Powell. The Iron Revisited： Institutional Isomorphism and Collective Rational in Organization Fields〔J〕.American Sociological Review，1983（2）. 〔5〕佛兰克·道宾.经济社会学〔M〕.冯秋石，等译.北京：北京大学出版社，2006. 〔6〕格里高利·曼昆.经济学原理——微观经济学分册〔M〕.梁小尾，译.上海：上海人民出版社，2008. 〔7〕See Cary Coglianese， David Lazer. Management – Based Regulatory Strategies〔M〕. Washington：Brookings Institution Press，2002. 〔8〕See John D. Donahue. The Warping of Government work〔M〕. Boston：Harvard University Press，2008. 责任编辑 周 荣 |
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