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河南省对外承包工程与劳务合作的发展探析

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任改玲

河南省是全国第一农业大省、第一粮食生产大省、第一粮食转化加工大省，同时也是迅速发展的新兴工业大省，在全国具有举足轻重的地位。截至2007年底，在全省总人口9869万人中，农村人口为6480万人，占总人口的65.7％。河南也是中国第一人口大省，第一劳动力输出大省，劳动力资源丰富。改革开放以来，河南省积极实施“走出去”战略，大力发展对外承包工程和劳务合作，不断扩大对外承包工程和劳务输出，其经验教训很值得探讨。

一、河南省对外承包工程与劳务合作的现状分析

（一）河南省对外承包工程与劳务合作规模不断扩大河南省对外承包工程和劳务合作开始于1980年代初期，随着各项开拓国际市场措施的实施，对外承包工程和劳务合作规模不断扩大。1990年，对外承包工程和劳务合作签订合同金额仅为0.25亿美元，仅实现营业额0.24亿美元。到2007年，签订合同数180个，签订合同金额和营业额均突破10亿美元，年底在外人员2.84万人（见表1）。2008年，河南省对外经济技术合作多项指标均实现了快速平稳增长，全省对外承包工程劳务合作设计咨询新签合同额13.7亿美元，增长31.8％；完成营业额12.8亿美元，增长27.3％；外派劳务4.3万人次，增长32.7％。

(二) 亚洲和非洲是河南省对外承包工程与劳务输出的主要市场

河南省对外承包工程业务涵盖了世界五大洲的83个国家和地区，主要集中在亚洲、非洲地区。2002年我省对外承包工程和劳务合作项目总数中有102项在亚洲，其次是非洲，53项；在亚洲的项目合同额为27275万美元，项目完成额为9201万美元，分别占全部的72％、42.6％。尤其是年末在外人数，在亚洲更是占绝大多数，达到11164万人，占全部的88％。2005年亚非地区业务量分别占新签合同额、完成营业额的80.8％和81.4％。近年来，韩国、日本、新加坡一直是中国的三大劳务输出国，河南省涉外劳务输出第一县新县劳务（研修）人员分布在日本、韩国、新加坡、约旦、塞班、沙特、以色列、阿联酋、加拿大、芬兰等20多个国家和地区。

（三）国有大型建筑企业是对外工程承包的主要力量

开展对外承包工程和外派劳务业务的企业主要集中在省会郑州、信阳、洛阳、濮阳等地区，2009年河南省外派劳务企业名录中有47家企业，其中仅郑州市有25家，对外承包工程名录38家，郑州市占23家，大多数企业为省级国有骨干企业。河南省对外承包工程企业逐步壮大，中石化集团中原石油勘探局、中国河南国际合作集团公司已跻身美国《工程新闻记录》评选的世界最大225家对外承包工程企业，这些企业集团已成为河南省对外承包工程的主力军，发挥着主导作用，它们均为国有特大型或大型企业。

（四）对外承包工程与劳务合作分布的主要行业是建筑、制造加工、石油化工、交通运输、电力等领域

对外承包工程业务集中在建筑、交通运输、石油化工和电力行业，外派劳务人员集中在工业制造、建筑、农林牧渔、交通运输等行业。2002年以前，外派渔工占全省对外劳务合作的70％以上。现在除传统行业外，吉星公司开辟了韩国农业研修生，新乡海员局开辟了外派海员业务，这都是技术含量、收益较高的行业。2005年涉及的行业还有建筑业、石油开采业、道路桥梁业、制造业、水利电力业、电子加工业、水产加工业、缝纫业和远洋渔业等，其中工程、设计人员4695人次，占总派出人数的44.7％，其他劳务人员5801人次，占总派出人数的55.3％。

二、河南省对外承包工程与劳务合作中存在的问题

（一）企业资质偏低，主包项目少，所占市场份额小河南省大多数公司在建筑业的承包工程资质较低，有的甚至没申请资质。新加坡共有近百家拥有A1级资质的公司，而中国公司只有中建南洋发展有限公司一家具有此资质，更不用说河南，资质低严重阻碍了公司发展。公司承包劳务的总体合同额并不大，在承包工程中总包的合同额更小，多数公司从事的仍是二包、三包、甚至四包的工作，其母公司的优势和能力远未发挥出来。2004年我省境外承包工程合同额、营业额占全国的份额仅为1.8％和1.3％；是江苏省的20.7％和10.9％，四川的45.6％和55.6％，差距巨大。2007年中国对外承包工程业务完成营业额前五十名的企业中河南占两家，中原石油勘探局完成营业额47,324万美元，位居第14位，中国河南国际合作（集团）有限公司完成营业额13,758万美元，位居第48位。

（二）对外承包工程企业资金短缺，工程技术含量不高

国际承包工程前期所占用的资金较多，开具投标保函、履约保函等都需要向银行交纳保证金，一般是项目金额的5－10％；项目开工后的几个月，项目的流动资金需求往往也在5－10％左右。这些钱都是在项目没有任何收入的情况下就必须付出的前期费用，由于财力的制约，公司要承包大项目受到了很大限制，也从侧面直接制约了企业海外承包工程业务的发展规模。从工程类别看，多数公司以承接一般土建项目、房屋住宅项目及分包基础设施工程为主，只有极少数公司能够涉足技术难度较高的工程，如机电设备安装、石油化工建设等技术含量高、专业性强的综合性项目。

（三）东道国外籍劳工政策限制

目前劳务输入国出于保护国民就业和社会秩序等方面的考虑，均对普通劳务人员的引进在数量或行业领域上施加了严格的限制, 虽然劳务进口国都鼓励大量引进中高级技术人员，但是对引进人员的专业技术资质、学历文凭等认证方面的要求甚为苛刻。这些限制对以非技术工人为主体的我省劳务人员跨国流动形成了巨大障碍。自2007年1月1日起，韩国全面废除该国研修生制度更新为雇佣许可制，中国企业对韩劳务输出业务基本停止，河南省新县规模较大的吉星对外劳务合作有限公司当年除续签合同的12人外，没有再新输出过一个人，有些小企业、小中介因此倒闭。此外，河南省劳务人员在输入国备受许多歧视性待遇，如以研修生名义进入日本的劳务人员得到的报酬只有当地工资水平的三分之一甚至更低。

（四）工程技术和外派劳务人员外语水平低，结构不合理

河南省的工程技术人员一般都具有比较深厚的理论功底和丰富的实践经验,但往往都缺乏经济和管理知识,外语水平低,与国际工程实践的要求以及国际工程技术人才水平有着明显的差距。河南省对外输出人员一般文化程度低，绝大多数缺乏一技之长。据统计，河南省对外输出人员中，文盲、半文盲占1.8％；小学程度占25.3％；初中程度占62.5％；高中、中专程度占7.6％；大专以上程度仅占2.8％。从结构上看，在我省潜在劳务输出人员当中，主要是农村剩余劳动力和文化程度不高的城镇人口，外语水平低、对外交往能力差，绝大多数人只能从事非技术性工作，而专业技术人员和管理人员比例很低。如家政劳务输出市场基本被菲律宾人所占领，菲佣受教育程度较高，具有初级以上教育水平的人占将近95％，英语是其官方通用语言，具有得天独厚的语言优势。

（五）对外劳务合作立法滞后、多头管理体制引起混乱

一直以来，商务部负责对外劳务合作业务的归口管理，并形成了以《对外劳务合作经营资格管理办法》为代表的管理体系。但近几年来，其它部委也开始进行外派劳务企业资格审批和市场管理工作，还有其他行业主管部门及其挂靠机构办理外派劳务工作。这种多头行政许可多头对外的格局，造成了部门之间的矛盾，妨碍了对海外劳务市场的统一管理，影响了市场秩序。韩国自2004年起将以前在外籍劳工市场实行的研修生制度更新为雇佣许可制，并规定和韩国劳动部签署合作备忘录的外国机构必须是所在国家的劳动主管部门，但中国一直是由商务部与劳动部两部门同时管理海外劳务市场，导致与韩国“对接”不畅。

三、主要对策与建议

（一）推进对外承包工程企业结构调整，加强银企合作提高企业融资能力为扩大对外承包工程的规模和提高层次，减少过度分散带来的不利影响，政府应采取各种优惠政策鼓励大型承包企业兼并中小企业，加快现有对外承包工程企业的结构调整与战略性改组，组建一批特大型企业集团，以他们为龙头，逐步采用总承包等方式去承揽国际上的大型工程项目。其他众多中小企业主要为龙头企业配套服务，或者从龙头企业那里分包部分工程项目。同时，对外工程承包公司也应主动出击,利用自身积累的自有资金采取与银行相互参股、资产置换、互派董事或管理人员、银行自己牵头组建对外工程承包企业集团等方式，逐步推进银行资本同产业资本的融合。

（二）政府和行业组织要加强对外沟通交涉，创造良好经营环境政府应加强双边和多边谈判，积极开展与主要劳务需求国之间的交流与合作，推动签订国际劳务合作协议，减少其对我国外派劳务的种种政策和实际限制。作为行业组织的承包商会，要积极与国外有关机构沟通合作，深化服务，有针对性的介绍劳务输入国的有关法律法规、市场需求情况和具体操作程序，引导经营公司“走出去”。通过政府和行业组织的共同努力，为我国对外劳务合作争取有利的国际环境。在构建促进企业“走出去”的良好环境方面，河南省建立了河南省外经企业库、国际工程承包市场信息库、对外直接投资意向库，但仍需完善。

（三）加强外派劳务培训中心和劳务基地建设，注重培育劳务品牌

积极推进各类外派劳务专业基地的建设，把外派劳务培训基地的建设与企业的生产经营活动或教育活动相结合，把外派劳务基地建设办成有实业支撑的基地，把劳务人员外派和国内就业结合起来。对外劳务合作企业要积极培养或引进通晓业务和管理、语言能力强的市场开拓人才，提升企业的管理水平和管理能力。河南省培训中心和基地县总数达到了30个，积极争取嵩县成为河南省第二个国家级外派劳务基地、新县成为我国首批中韩雇佣制劳务合作地方公共机构。目前，河南省初步建立了对农民工的多层次的培训体系，注重劳务品牌的培育，逐步打造了 “林州建筑”、“长垣厨师”、“汝州电子”、“鄢陵花工”、“遂平家政”、“唐河保安”、“西华的哥”、“新县涉外” 等一大批劳务品牌，有力地促进了农村劳动力转移就业的组织化、规模化发展。

（四）加快立法进程，理顺管理体制，提高管理水平

加快制定统一的对外劳务合作管理法律法规，理顺对外劳务合作管理体制，消除多头管理和多头对外的不利影响，为依法规范我国对外劳务合作行业的发展和依法整顿市场经营秩序提供法律依据。准确界定经营公司和劳务人员法律关系的性质，依法保护劳务人员权益和经营公司的合法利益。提高依法管理对外劳务合作的水平，按照市场经济发展规律的要求减轻经营公司负担，支持对外劳务合作企业经营管理机制和业务创新，不断壮大企业规模和竞争实力。根据市场经济和形势发展的要求，不断更新和完善促进行业发展的各种制度和政策，简化程序，制定鼓励政策和优惠措施。

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