| 标题 | 政府投融资平台改制中全面预算内控体系的构建研究 |
| 范文 | 马德凤 摘要：随着政府投融资平台改制的顺利进行，集团化公司运作模式逐渐展开，作为集团的财务部门，如何助力完成集团企业的战略目标是一个亟待解决的问题。就集团公司的特点而言，构建以全面预算管理为核心的内部控制体系，是保证集团战略目标落地的关键。对此，文章以由政府投融资平台改制而成的集团企业为研究对象，研究集团企业如何在改制过程中构建以全面预算为核心的内控体系。首先，回顾了政府投融资平台改制的背景。然后，分析了全面预算管理的作用，在此基础上研究了以全面预算管理为核心的内控体系的构建过程。最后，针对全面预算内控体系构建中存在的问题提出了相应的对策建议，以期为同类企业的改制提供有益的参考价值。 关键词：政府投融资平台改制;全面预算管理;内部控制体系 按照政府清理规范地方融资平台的政策规定，自2011年开始，平台公司陆续整合组建为集团公司，按照市场化运作的要求，多元拓展经营范围。在此背景下，如何既能平稳地完成改制，又能在改制的过程中尽快达到集团化管理的要求，建立健全企业内部控制管理体系是关键的一步，而构建以全面预算管理为核心的内控体系是实现集团内控体系良好运转的重中之重。 一、政府投融资平台改制简介与全面预算管理的作用 （一）政府投融资平台改制简介 政府投融资平台大多成立于2005年，目的是保障城市建设的资金需求。随着平台业务的开展，其局限性也随之显现。2010年国务院下发《加强政府融资平台公司管理的通知》（2010国发【2010】19文件），随后，各地方政府相继出台投融资平台公司改革实施方案，平台公司整合组建集团公司，由原来单纯的融资载体转变为自主经营、自负盈亏、独立承担民事责任的市场主体。改企后集团一方面承担政府公益性项目建设，另一方面自主从事房地产开发等经营性业务。 （二）全面预算管理的作用 全面预算管理是指以企业的战略目标为导向，通过对未来一定期间内的经营活动和财务结果进行全面预测和筹划，科学、合理配置企业各项财务和非财务资源，并对执行过程进行监督和分析，对执行结果进行评价和反馈的管理工作。全面预算管理具有全员参与、业务范围全面覆盖、管理流程全程跟踪的特点。全面预算管理是企业加强内部控制实现发展战略目标的重要工具和手段。平台改制后，内控体系处于建立规范时期，集团引进全面预算管理模式，有利于提高内部控制的执行与监督效率，促进集团企业健康发展。 二、全面预算内控体系的构建 构建全面预算内控体系应首先确定集团企业全面预算管理的目标，在此基础上明确全面预算内控体系的构建步骤。 （一）以集团发展战略确定全面预算管理的目标 企业的生命周期一般分为初创期、成长期、成熟期和转型期。政府投融资平台改企后也将经历这四个发展时期，每一个时期集团的战略目标、管控重点、风险点等均不同，因而全面预算管理目标应随之调整。 在初创期，平台改企后集团化管理模式有待完善，集团业务、人员岗位等处在过渡时期，集团管控制度处于建设阶段，全面预算管理目标的确定要相对保守，主要以管控现金流为主，使集团有充裕的现金流，保障资本长期运作能力和资金运作安全。 在成长期，集团一方面要完成政府公益项目的建设，另一方面要开拓市场，做大做强集团产业。全面预算管理在这个时期要以营业收入为管控的重点目标，在预算执行的过程中监督集团产业的变化，购销存控制在合理的范围内，保证年度收入目标顺利实现。 对于成熟期，集团在经历了成长期的培育发展后，其战略规划、管控措施、人员配置等各方面达到了集团化运作的要求，集团产业的经营趋于稳定和向好。这个时期全面预算管理的目标转变为追求企业利润最大化，管控成本、降费增效，保证年度利润目标的实现。 转型期，集团企业在经历了上述三个时期后，一些业务已经不适应市场需求，这时集团要调整战略规划，重新找到适合集团发展的模式。全面预算管理要保持以良好的现金流为目标，确保集团平稳转型。 在明确定全面预算管理目标的基础上，集团企业就可以分步骤构建全面预算内控体系。 （二）全面預算内控体系的构建步骤 全面预算内控体系的构建有自上而下和自下而上两种方法。政府投融资平台改企一般采用自上而下的方法，这种方法有利于保障集团战略目标的实现，适用于规模较大的集团企业。具体构建步骤为以下几方面。 1. 从集团层面下发并制定全面预算管理制度 集团制定并下发全面预算制度及编制程序，包含制定集团发展战略及年度经营目标。明确预算编制的原则。分解各项计划，明确预算编制牵头部门、编报时间、编制程序、审批程序、调整程序等。 2. 健全过程管控的流程 全面预算编制完成后，过程管控是确保全面预算管理顺利实施的重要环节。月度资金计划控制是完成全面预算过程管控的重点，月度资金计划要有工程进度、销售产量等较为细致的量化指标做支撑。通过细化的月度资金计划，预算在哪个环节出现漏洞或者风险点一目了然，这样可以及时调整经营策略，保证全面预算管理顺利完成。 3. 建立适合集团发展的细化管控原则 平台改企后，在全面预算管理的基本原则基础上，可以根据自身实际制定适合集团全面预算管控的细化原则，如保重点，从严从细的原则;控费用，勤俭节约的原则;降成本，提质增效的原则;争市场，提高回款的原则;提效益，投少产多的原则;防风险，安全高效的原则。这些细化的原则在预算编制和实施过程中，更有目的性、方向性，对企业发展起到重要作用。 4. 突出重点，确保大局把控 全面预算管控要突出重点事项、重点项目、重点环节等，现金流量较大的、列入政府重点项目的、年度需要攻克难关的项目、与民生相关的房地产项目等，要重点列报，确保目标完成。 5. 建立预算执行的跟踪、考核机制 这是全面预算内控体系最重要的环节，要过程中管控，以预算执行考核结果来检验集团制定的战略规划和发展目标是否符合集团发展，利于制定下一年的目标，以预算执行考核结果作为职工绩效工资的一项指标，奖惩分明为全面预算管理体系管控把握最后环节。 三、全面预算内控体系构建中存在的问题 总的来看，政府投融资平台改企过程中施行全面预算管控效果较好。既保证了资本运作安全有效，也促进了集团经营性项目的良性发展。但由于融资平台转企的局限性，也显现了一些问题。 （一）没有很好地服务于集团战略 在实践中，全面预算管理只是针对年度目标的预测，仅作为普通意义上的管理体系来实施的，从预算的编制、风险控制到实施、高层的关注度等过于拘泥于短期目标的实现，没有挑战性、远瞻性，忽略了集团的长期战略目标，一定程度上制约了集团的发展。 （二）没有形成一个系统的过程 一般地，全面预算的任务在每年11月份开始下达，各部室按照集团的要求编制，期间要经过几次的调整才能最终确定下来，耗费巨大。预算执行过程中，每月还要编报月度资金计划，上报审批后才可进行资金支付，原则上月度资金计划不得突破年度预算，如果执行过程中有大的政策性或流程性等变动，预算也要相应的进行调整上报审批。临时性调整使全面预算的考核机制无法及时跟进，无法将预算考核结果纳入职工绩效工资中，全面预算控制体系没有发挥出其核心的作用，前紧后松，头重脚轻，整个预算内控体系没有形成一个完整的闭合圈。 （三）以偏概全 全面预算内控体系从编制到考核基本是围绕资金管理进行的，导致一些处于培育期的子公司因资金不到位不能更好地开展业务，有的甚至放弃。过度关注资金预算，会阻碍平台改制后向集团化发展的步伐，会忽略收入预算、成本预算和利润预算。 （四）财务人员素质参差不齐 全面预算具有全员参与性。但实际实施过程中，财务部门成了全面预算的主力。然而财务部人员业务能力有限，特别是对于具体业务的了解有限，造成预算的编制脱离实际。 四、完善全面预算内控体系的建议 （一）近期目标与长远战略规划相结合 协调集团的长短期目标、战略和年度计划，通过预算的编制、实施和修正，促使集团战略更好地落地。一方面，将集团战略目标合理分解到每一个预算年度，使预算目标定位更加准确，另一方面，统筹集团整体的、长远的战略目标，使年度预算目标具有先进性、前瞻性，增强集团挑战未来的能力，促使平台企业改制后能够长足发展。 （二）建立科学规范的全面预算内控流程 要想避免全面预算执行过程前紧后松，头重脚轻，使其形成一个完整的闭合圈，可以从以下方面入手。 1. 集团上层充分重视全面预算内控体系的建设 集团层面成立预算管理委员会，委员会由集团主要领导和各业务部室负责人组成，对集团企业决策层负责。委员会制定科学合理的预算编制原则、流程和方法，对预算的执行控制、分析报告、调整及考核评价等做出具体明确的规定。预算委员会要对预算执行单位在预算过程中提出的重大政策、重大风险、重大事项等进行可行性研究后，才能决定是否调整预算。 2. 推行ERP系统的运用 首先，ERP系统可以把集团业务部室、业务类别、业务与财务等各个部室、各个环节联系在一起，相互协调，信息共享，形成共享数据库，提高了预算的准确性。其次，ERP系统打破了“预算只是财务部门的工作”惯性，使各岗位人员相互配合，责任具体明确，充分体现了全面预算的全员参与性。最后，ERP系统提高了全面预算预警能力。预算执行过程中各节点进度、支付是否超支、预算执行率等都能及时预测，有助于及时采取防控措施，确保预算完成。 3. 建立科學的全面预算考核评价机制 集团要重视全面预算考核评价工作。首先，年度预算执行完成要先自我评价，总结经验，发现管理漏洞;其次，集团层面根据自我评价的结果，制定防控重大风险的策略;最后，预算考核结果与部室、子公司考核挂钩，与职工绩效工资挂钩，充分调动广大职工参与全面预算的积极性。 （三）提高集团财务管理水平 随着经济环境和集团体制的变化，财务工作逐步由核算型向管理型转变。全面预算管理是集团内控的核心环节，而财务工作是保证全面预算顺利实施的关键岗位。集团应加大提升财务部室的软实力，加强对优秀财务骨干的培养。 五、结语 投融资平台改企后，集团发展速度会持续加快，集团的内部结构、产业结构也会发生巨大变化，集团资产规模、社会影响力也会逐渐扩大，如何抓住机遇迎接挑战，保重点、抓规范、促发展是关键，在发展中防控风险，建立以全面预算管理为核心的集团内部控制体系迫在眉睫、势在必行。只有加强集团内部控制、提升全面预算管理水平，才能促进集团的良性发展，才能为集团战略规划健康落地保驾护航。 参考文献： [1]李薇.构建企业全面预算管理体系七步法[J].财务与会计，2015（07）. [2]徐波.以全面预算管理为核心的集团企业内控体系构建[J].管理观察，2018（16）. [3]孙成弢.以全面预算管理为核心的集团企业内控体系的构建[J].管理观察，2018（12）. （作者单位：济南西城投资开发集团有限公司） |
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