| 标题 | 解析我国县乡财政风险的特点及其影响 |
| 范文 | 【摘 要】县乡财政风险问题已经成为制约我国基层政府职能发挥的重要问题，研究我国县乡财政风险的特点及其对社会福利的影响，可以为制定减轻和治理县乡财政风险对策打下良好的基础。 【关键词】财政风险；特点；影响 财政风险以其客观实在性蕴含于财政运行的全过程。县乡财政是我国财政体系的基础，其稳定性直接关系着基层政府职能的发挥。目前我国县乡财政系统中蕴藏着巨大的风险问题已经成为共识，但是县乡财政风险的特点及其应影响还有待于再认识。 一、我国县乡财政风险的特点 （一）我国县乡财政风险带有明显转型期的特点 我国自1978年实行财政体制改革以来，相继进行了几次大的调整，尤其实行分税制后，中央政府和地方政府明晰了事权与财权的划分，但是在省以下政府对此却没有清晰的划分，这导致上级政府利用手中规则制定权，上收财权下放事权，引发县乡政府事权与财权的倒挂现象，造成县乡政府自身职能弱化，基本公共产品与服务长期供给不足。众多县乡政府依靠借款和欠债维持其基本职能，债务负担沉重。据统计截至2008年全国乡镇一级政府负债约在 2500亿元左右，平均每个乡镇500万元以上。虽然我国县乡财政风险有不断加强的趋势，但却体现出明显的转型期特点。我国计划经济体制带有巨大的惯性，农业结构调整缓慢，农业产业化水平较低，乡镇企业层次低、发展缓慢，农村城镇化发展滞后引发了农村经济社会发展缓慢，近几年中央政府加大了对农村地区的投入力度，农村居民收入有了一定的增长，农村居民对于公共产品和服务的需求呈现较快的增长趋势，但由于农村公共产品和服务欠债过多，县乡政府的可支配财力达不到与公共需求同步增长的程度，由此造成收支矛盾加剧，增加了县乡财政风险，但是这样的财政风险又是可以随着县乡经济体制的调整，上级政府加大对县乡政府转移支付力度以及事权与财权不断调整规范而逐渐减少，因此我国的县乡财政风险带有明显的转型期的特点。 （二）我国县乡财政风险地域分布不均衡 我国目前经济发展呈现东高西低的态势，即东部沿海地区经济发展水平强于中西部地区，东部沿海7省3市占全国领土面积的10.8%，但是却生产了全国60.8%的GDP（2010年），这反映了不同地区间县乡财政发展的不平衡。从财政收入看，中西部地区县乡财政收入远低于东部地区，且收入质量也不及东部地区。东部地区平均每镇财政收入2832万元，而西部地区的乡镇则只有477万元。在未取消农业税之前，西部地区县乡农业四税是地方财政收入的主要来源，而且越是经济贫困地区，对农业税依赖越大。在取消农业税之后，如何增加中西部县乡财政收入成为亟待解决的问题，财政收入低、质量差导致的直接后果是中西部地区县乡财政负债严重，赤字县、赤字乡占本省县乡比例较高，从而使中西部地区教育、科技、文化、体育、卫生等公共产品供给能力薄弱，这又制约了中西部地区县乡经济的进一步发展，使县乡财政风险呈不断积累的趋势。 （三）各地区县乡财政风险形成原因差异较大 东、中、西部经济发展水平差异较大一方面引起了不同地域之间县乡财政风险程度不同，另一方面也造成了各地区县乡财政风险来源的差异。相对于中西部地区经济发展水平不高，财政收入偏少、质量偏低引发的财政风险而言，东部地区县乡财政收入充裕，整体水平较高，工商业税收在财政收入中占有一定比例，但是财政支出结构却存在偏差。由于县乡经济社会发展水平与领导人的政绩直接挂钩，其有更多扩大支出的冲动，但是财政支出方向并非完全按照效率原则优先投入到基础设施等公共领域，而是优先建设某些形象工程，这些工程的实用性并不高，因此东部县乡居民也并未随经济发展与财政收支的增长而同步提高对公共产品的享有水平，当有突发事件爆发时，这时财政风险也会骤然显现。2003年的非典事件就是一个例证。在东部地区，县乡政府还热衷于为招商引资提供优惠政策，为本地县乡企业提供担保，使县乡政府背上了沉重的或有负债包袱，由于道德风险和信息不对称等因素的存在，易于使县乡政府的或有负债变为直接负债，从而加大了县乡财政风险的可能性。 （四）居民对县乡财政风险认识不足，从而加大了化解难度 根据我国《预算法》规定，县乡政府不允许出现赤字，也不允许存在负债。因此在预算报告中，县乡政府总会想尽各种办法使预算平衡，这样会使本地居民虽然会对财政收支情况有一个大体的感受，但是对财政收支真实情况难以有清醒地认识。由于我国主要以流转税制为主，居民的税收支出与财政支出难以有效挂钩，在经济人理性条件下总是不愿意多纳税而愿意享有更多的公共产品，这样使财政收入受到制约，财政支出不断扩大。当面对政府的赤字和债务时，由于流转税的特点，居民总是难以与自身境况变坏联系，而其得到的公共产品和服务却可以真实的感受到，这又会进一步要求扩大财政支出，收支差距加大的过程也是财政风险不断积累的过程，所以居民对县乡财政风险认识的模糊性，又会使化解财政风险的难度加大。 二、县乡财政风险对当地经济社会发展的影响 财政是县乡经济社会协调可持续发展的重要支撑力量，财政风险是否存在以及风险程度的大小会对县乡经济社会发展产生直接的巨大影响，其具体表现在以下几方面： （一）县乡财政风险影响经济发展 财政对经济发展的促进作用早已被实践证明，虽然县乡由于自然条件、经济产业结构和人口流动性等影响，财政对于经济发展的促进作用没有在国家层面表现的明显，但是财政对于县乡经济可持续发展的推动作用仍然不可忽视。财政风险作为财政在资源配置过程引发损失的可能性，其对县乡经济发展的影响是消极的，也是巨大的。分税制改革以来，县乡财政出现日益拮据的问题，表现在县乡政府债务问题加重，财政收入难以实现政府职能，尤其在西部地区，80%以上的县级财政出现赤字，多数县级政府为维持基本的运转以借债、拖欠工资福利和挪用专项支出度日。许多县乡政府为完成自身职能挪用社保资金、专项资金、项目专款，变卖国有资产已是十分普遍的现象。乡镇一级私自截留县级财政收入，使本已困难重重的县级财政雪上加霜，这样会进一步影响县域经济的发展，而县域经济作为乡镇经济的外在“宏观经济环境”必然又会影响乡镇经济的发展，通过这种连环式的相互作用，县乡财政风险对县乡经济的影响逐渐放大，形成经济发展缓慢-财政险加剧的恶性循环。 （二）县乡财政风险影响居民生活水平提高 县乡居民生活水平提高要靠公共产品和私人产品数量、质量的提高和结构的合理搭配以实现，因此县乡财政风险对居民生活水平的影响也体现在两个方面：一方面财政作为县乡公共产品生产与提供的物质基础，其存在风险必然动摇县乡公共产品提供的数量与质量。例如财政收入实际量低于期望水平，县乡政府提供公共产品或以减少数量，或以降低质量，或以借款的方式满足当前的支出需要，但是这种方式必然会使未来公共产品的生产与提供受到损害。财政支出结构存在风险会使一些公共产品的供给过剩，而另外一些公共产品供给短缺，这样无论从公共产品的数量、质量还是结构上，财政风险都降低了县乡居民对公共产品的实际享有水平。另一方面财政风险阻碍了县乡经济的可持续发展。县乡经济是居民收入来源的“宏观环境”，一旦这样的“宏观环境”由于财政风险问题而破坏，县乡居民收入增长的根基就会受到影响，会使居民消费商品的数量、质量和价格受到影响，降低了县乡居民的福利水平。各种债务是引致财政风险的主要来源。农村税费改革以减轻农民负担为原则，但是农民减负的过程也是县乡政府减收的过程，在这种情况下，即使上级政府解决了县乡政府业已存在的巨额债务，但是债务产生的根源并没有得到消除，新的债务还会不断产生，在县乡政府无力解决而收支压力不断加大的情况下，向居民伸手成为一种必然选择，这样县乡居民生活水平提高无法得到保障又是财政风险的一个重要影响。 （三）县乡财政风险不利于各项社会事业发展 统筹县乡社会事业发展是新时期我国促进农村发展的一项重要举措。财政是县乡社会事业发展的财力保障，各项社会事业的发展均离不开财政的支撑。由于我国县乡经济发展不充分，农村各项社会事业发展更需要得到财政的有力支持，但县乡财政风险却使这种支持无法得到充分发挥。县乡财政风险使支出结构偏离了最优状态，一些投资跨度大，见效时间长的项目得不到应有的重视，例如农村医疗卫生支出、环境保护支出长期低于应有水平导致因病致贫、因病返贫问题频发，县乡生态环境呈恶化趋势，而彰显当地官员政绩的工程却资金充足，这些都破坏了农村各项事业统筹兼顾，协调发展的目标。某些社会事业由于财政风险的存在得不到应有的财力支持而难以发展，当遇到某些重大不利因素时，必然会对县乡政府产生巨大的支出压力，一旦县乡政府无力应对，那么财政风险必然转变为现实的危机。 （四）县乡财政风险影响农村基层政权正常运转，出现职能移位 财政风险弱化了县乡政府汲取财力的能力，导致县乡政府缺乏有效履行其职能最基本的手段与能力。一个强有力政府的重要标志就是该政府拥有足够强大的财力，目前大量县乡政府成为“看守政府”，县乡财政成为“吃饭财政”一点也不为过。县乡政府生存困扰的直接后果就是政府工作目标转向自身，其职能严重扭曲。当以保工资、保稳定成为县乡政府中心任务时，必然对那些能尽快增加自身收入的工作增加兴趣，投入力量，而对公共目标变得冷漠起来。财政风险会破坏县乡政府的公信力，使干群关系变得紧张对立，激发一些潜在的社会矛盾。财政风险还会降低县乡政府的社会动员能力，使县乡政府难以筹措到急需的资金以备应急之需，而更为严重的财政风险则会使县乡工作人员人心浮动，无法开展正常工作，因此财政风险问题已经成为一个事关县乡政权稳定，干群关系和谐和农村社会安定团结的重大的亟待解决的现实问题。 清楚认识我国县乡才癌症的特点和对社会福利的不利影响是治理县乡财政风险的第一步，后续的各项配套措施才能有效实施，不断降低我国县乡财政风险水平。 参考文献： [1]宋明哲.现代风险管理[M].中国纺织出版社,2003. [2]何振一.理论财政学[M].北京:中国财政经济出版社,2004． [3]刘尚希.财政风险及其防范问题研究[M].北京:经济科学出版社,2004． 作者简介：魏伟，山东济南人，中南财经政法大学博士研究生。 |
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