| 标题 | 主体权益下耕地非农化价值损失补偿的反思与重构 |
| 范文 | 李国敏+卢珂+黄烈佳 摘要 耕地及其转化的非耕地同为土地的社会化利用方式，二者的多功能价值具有同一性和差异性。所以，在人类劳动的作用下，耕地非农化价值损失的实质，是土地的多功能价值在其不同社会化利用方式及服务主体之间的相互转移或转化，并没有完全损失（甚至出现增值），也无需全部补偿。但是，由于人类对耕地多功能价值和耕地非农化主体价值损失认识的局限性和不足，造成耕地非农化主体价值损失评估理论和方法存在缺陷，导致耕地非农化价值损失补偿出现重复评估或低估等问题，致使耕地非农化价值损失补偿的实践严重背离其客观真实，极大损伤相关利益主体耕地保护的积极性，最终使耕地保护政策存在缺憾而执行不力。为此，论文基于主体权益保护，采用文献研究和演绎推理等研究方法，从认识耕地及其转化的非耕地的多功能价值入手，分析耕地非农化主体价值损失的客观真实，剖析现有耕地非农化价值补偿的评估理论与方法以及实践所存在的问题与原因，提出完善耕地非农化主体价值损失补偿评估的理论与方法；同时基于耕地天然具有服务于宏观主体的公共物品属性，提出耕地非农化主体价值损失补偿分配所应坚持的服务主体原则、生存发展原则和监管使用原则，并构建耕地非农化主体价值损失补偿的分配机制。其目的在于阐释耕地非农化主体价值损失并不完全等于耕地多功能价值，阐明主体权益下耕地非农化主体价值损失补偿重构的意义，以强化各耕地保护主体的权利和责任，保障耕地非农化主体价值损失补偿及分配的公平性，激发各主体保护耕地的积极性，从而实现对耕地的有效保护。 关键词 耕地非农化；主体价值损失补偿；主体权益；耕地多功能价值 中图分类号 F323.211文献标识码 A文章编号 1002-2104（2017）12-0137-09DOI：10.12062/cpre.20170613 在中国，尽管非农化过程对耕地所有权主体的价值损失给予了适当补偿，但对耕地非所有权主体需要补偿的价值损失并没有完全补偿，尤其是受土地财政和“GDP”主义的影响，多数地方政府将代管的、本应用于耕地功能“回补”的非农化收益，大部分挪用于基础设施建设，既造成部分耕地特有的功能价值损失得不到有效补偿，也造成部分主体的价值损失也得不到补偿，从而形成耕地非农化价值损失补偿的不公平，削弱了耕地保护主体的积极性，致使耕地保护乏力。这就需要按社会补偿原则，构建耕地非农化主体价值损失补偿机制，让优先占有或较多占有社会资源的组织或个人，对那些没占有或者较少占有社会资源的组织或个人进行补偿，以便促使社会资源的公平分配，进而完善耕地非农化补偿机制，促进耕地的有效保护。 1 相关研究综述 耕地非农化过程，既涉及耕地多功能价值及其损失的认识与评估问题，也涉及对耕地服务与保护主体的价值损失及其公平补偿问题，是社会各界关注的焦点。在耕地多功能价值以及耕地非农化过程的长期研究中，学界不仅取得了丰硕成果，也达成诸多共识：一是耕地系统是复杂的“人工—自然”生态系统，具有为人类服务的经济产出、生态环境和社会稳定等多功能价值属性[1-7]；二是非农化过程必然造成耕地多功能服务主体价值的损失，应对相应主体所损失的耕地多功能价值给予合理补偿，以加强对耕地的保护[8-11]；三是耕地的公共物品属性容易被忽视，使得耕地非农化过程缺乏有效的经济补偿机制，造成耕地多功能价值外部效益的损失补偿严重不足或缺失，产生耕地非农化主体价值损失补偿的不公，致使耕地保护乏力[12-17]；四是应在重视耕地所有权主体非农化价值损失补偿的同时，加大耕地保护转移支付、加强生态补偿、强化耕地保护主体责任以及严控耕地非农化收益分配与使用等，落实耕地非所有权主体非农化价值损失补偿，以激发耕地保护各主体的积极性，保障国家粮食和生态安全[18-21]。 已有研究表明，学界在注重非农化过程中微观主体（所有权主体）耕地经济产出、养老就业保障等功能价值损失补偿研究的同时，也逐渐重视宏观主体（所有权和非所有权主体）的生态环境和社会稳定价值损失的补偿研究。但是，在大多研究中，一是多从表象上认识耕地多功能价值及耕地非农化过程，简单地认为非农化过程中耕地多功能服务价值完全损失且应给予全部补偿，而忽视耕地及其转化的非耕地同为土地资源的社会化利用方式，具有满足人类社会发展需要的本质特征，忽视二者多功能价值之间存在相互转移或转化的过程；二是多用生态学中的“功能”概念替代经济学中的“价值”概念，机械地根据耕地功能的形式加和式地对应计量耕地功能的价值，从而忽视功能与价值之间的内在关系，造成耕地功能价值的重复计量；三是简单套用固定资产价值的评估方法，忽视了固定资产收益和耕地经济产出收益变化趋势的差异，忽视耕地资源日渐稀缺下经济产出收益的趋升性，造成耕地经济产出价值的低估；四是一味强调非农化过程中耕地多功能价值补偿，而忽视耕地多功能价值的社会化转化，忽视耕地及其转化的非耕地都具有公共物品属性的共性。也正是这些认识缺憾，造成耕地非农化主体价值损失补偿的评估结果要么过低、要么过高，对实际支付几乎没有参考价值，而只能证实耕地对人类很重要，这就使耕地非农化的经济补偿政策与现实支付之间存在着矛盾[7]，也使耕地非农化主体价值损失补偿严重背离客观真实，进而削弱相关主体保护耕地的积极性，危及国家粮食安全和社会稳定。为此，在耕地多功能价值日益社会化的趋势下，本文基于主体权益的视角，从认识耕地多功能价值及耕地非农化各主体价值损失入手，力图在理论上揭示耕地非农化主体价值损失并不完全等于耕地多功能价值，完善耕地非农化主体价值损失补偿的评估理论与方法，同时探讨并构建中国耕地非农化主体价值损失补偿及其分配机制，弥补耕地非农化主体价值损失补偿不合理、甚至错位等制度缺陷，力求在实践中厘清各耕地保护主体的责任与权利，明确耕地非农化各主体价值损失，以便在协调各耕地保护主体利益的同时，合理补偿各主体的价值损失，激發各主体保护耕地的积极性，进而实现耕地的有效保护。 2 耕地非农化主体价值损失补偿的必要性 2.1 客观认识耕地多功能价值的需要 从理论上看，一是耕地具有公共物品属性，其多功能价值绝大部分具有强烈的外部效应，难以通过其产出物的市场价格而得到充分的反映，容易造成耕地多功能价值低估，致使耕地非农化主体价值损失评估结果不准确、不客观；二是耕地多功能价值服务主体具有多层次性，并不唯一，其经济产出价值一般仅涉及所有权主体，而其社会稳定价值和生态环境价值都涉及所有权和非所有权主体，使得非农化过程不仅给耕地所有权主体造成损失，也给其非所有权主体增加了耕地保护成本和压力；三是耕地多功能价值既受到耕地数量、质量和地理等自然条件的影响，也要受到经济政治以及土地制度、土地利用方式、社会价值观和生态意识等社会因素的影响，使得耕地多功能价值以及耕地非农化主体价值损失评估尤为复杂、困难。也正是由于耕地多功能价值服务主体及服务形式的多层次性，决定了耕地非农化价值损失补偿评估及分配的复杂性，尤其是在人们认知能力和理性有限的背景下，对耕地非农化价值损失补偿的认识和评估存在诸多不足与缺陷，导致对耕地非农化价值损失补偿及分配的不合理。可见，构建耕地非农化主体价值损失补偿机制，有助于客观认识耕地的多功能价值。 2.2 客观认识耕地非农化主体价值损失的需要 耕地非农化主体价值损失补偿，是基于主体权益，对非农化过程中各主体的耕地多功能价值损失给予补偿的过程。在理论上，耕地及其转化的非耕地同为土地满足人类需求的社会化利用方式，二者的多功能价值具有同一性和差异性。其中，同一性是指土地不同利用方式所具有的满足人类需要的本质属性；差异性是指土地不同利用方式所具有的多功能价值属性在形式和数量上的差别，如：经济产出所表现的农产品与非农产品在形式及大小的差异，生态环境功能产出在形式及大小的差异等。现实非农化过程中，耕地服务于人类的多功能价值本质并没有改变，只是功能价值的形式及大小在耕地及其转化的非耕地之间发生转移或转化。这种转移或转化过程，尽管在表象上表现为耕地的功能价值被损失、被转化或被转移为非耕地的功能价值，但其实质过程是在人类劳动的作用下，土地社会化服务功能方式转化下的耕地多功能价值的转移或转化，并没有完全损失，也无需全部补偿。当然，在服务或所有权主体发生改变时，对转移、转化或消失的差异性功能价值，都需要对原主体进行补偿；在主体未发生改变时，对转移的差异性功能无需补偿（如部分生态价值），但对转化或消失的差异性功能价值，如果该功能价值对人类生存发展与社会稳定具有不可替代的作用，则需要补偿，以“回补”这种特殊性功能，如粮食安全保障功能以及生态环境功能等。可见，构建耕地非农化主体价值损失补偿，有助于客观认识非农化中耕地多功能价值的转移或转化过程。 2.3 强化耕地保护责任与权利的需要 从现实来看，一是耕地非农化使村集体及村民获得远高于耕地保护的现实收益，必然使得他们的耕地非农化欲望强于耕地保护意愿；二是推动耕地非农化的地方政府，受“土地财政”主流观念的诱导，往往凭借其掌握的“公权力”，挪用耕地非农化收益，扩大推动其发展的财政实力，继而维护其政绩；三是承担耕地保护任务的地方政府，在未能有效获取耕地保护转移支付补偿的情况下，只能过多承担着耕地保护的社会成本及压力，也无缘于政绩的提升，致使他们想法设法推动耕地非农化而无意去实施耕地保护；四是社会公众依法享受耕地保护的粮食安全与社会稳定等社会成果，理应积极参与耕地保护，但在参与机制不畅的背景下，公民虽有参与耕地保护的积极性，却难以或并未积极参与耕地保护而履行其保护耕地的义务。这就必然形成非农化过程中的耕地保护主体责任与权利不明确、甚至“倒挂”的格局，从而极大诱发部分耕地保护主体的非农化热情，也扼杀部分耕地保护主体的耕地保护动力，致使相关主体的耕地保护行为“失范”，甚至形成与耕地保护目标背道而驰的格局，导致耕地保护严于“纸”而乱于“行”。可见，构建耕地非农化主体价值损失补偿机制，是强化耕地各保护主体责任与权利的需要。 2.4 完善耕地非农化价值损失补偿制度的需要 在理论上，一是随着社会分工的细化，耕地多功能价值服务也将日益社会化，使其不仅服务于所有权主体，也服务于所有权主体之外的全体公民，从而形成耕地多功能价值服务主体的多层次性；二是受土地所有制度及财产制度的影响，耕地多功能价值对其服务主体的服务形式及程度存在差异性。这就意味着非农化过程对耕地各主体所造成的利益损失也存在差别，需要进行差别化补偿，以保证耕地非农化价值补偿及分配的社会公平。然而，在现实上，中国耕地非农化过程实际上是政府出于公共利益的需要，采取土地征收方式，在给予农村集体适当补偿的条件下，将农村集体所有制的耕地转化为全民所有制建设用地。在此过程中，出于多种原因，政府仅对耕地所有权主体的价值损失给予补偿，而缺乏对耕地非所有权主体的相关利益损失给予相应补偿，尤其是缺乏对过多承担耕地保护社会成本及压力的耕地保护者给予适当补偿。这就使得政府把本应用于新耕地开发和现存耕地改良的耕地非农化补偿“专款专用”资金，大部分被视为“土地财政”收入挪为他用，最终使耕地非农化价值损失补偿的本意难以落实。可见，构建耕地非农化主体价值损失补偿机制，是完善耕地非农化价值补偿制度的需要。 3 耕地非农化主体价值损失补偿评估的重构 耕地非农化主体价值损失补偿，是对非农化过程所造成的耕地多功能服务主体价值损失给予补偿，需要以耕地多功能价值的评估理论与方法为基础，对非农化过程中所造成的耕地多功能价值服务主体的损失进行全面评估。客观地讲，在非农化过程中，耕地服务于所有权主体的农产品经济产出价值完全损失，而服务于所有权和非所有权主体的社会稳定价值和生态环境价值一部分被损失，另一部分则保留在非耕地利用方式之中，并没有完全损失。也就是说，耕地非农化主体价值损失补偿在数值上并不完全等于非农化之前的耕地多功能价值，而等于非农化过程耕地经济产出价值、生态环境价值和社会稳定价值的损失之和，也等于各耕地服务主体的价值损失补偿之和。因此，根据学界已有研究成果的表述形式，耕地非农化主体价值损失补偿（V），在具体价值形式上可表述为：等于耕地非农化经济产出价值損失补偿（V1）、耕地非农化社会稳定价值损失补偿（V2）和耕地非农化生态环境价值损失补偿（V3）之和。具体公式为： V= V1+V2+V3（1） 为此，基于耕地具有农产品经济产出、社会稳定和生态维持等多功能价值的学界共识，结合耕地非农化的客观过程，探讨耕地非农化主体价值损失补偿的评估思路与方法。 3.1 耕地非农化经济产出价值损失补偿 耕地经济产出价值是指耕地及其生态系统的经济产出物价值，是粮食作物、经济作物和其他作物的经济效益总和[22-23]。耕地经济产出价值是直观的，人们很早就认识到其客观存在性，但在非农化过程中，耕地农产品经济产出功能价值被转化，即被非耕地利用方式的非农产品经济产出的功能价值所替代。尽管在人类劳动的作用下，非耕地的经济产出远远高于耕地的经济产出价值，但一是由于耕地农产品经济产出价值对人类生存非常重要，难以为非耕地经济产出价值所取代；二是由于在中国以政府為主导的土地征收过程，必将伴随着耕地的使用用途和所有权主体发生改变，这就需要对耕地的经济产出价值及相应的所有权主体价值损失给予完全补偿 。所以，在非农化过程中，对耕地非农化经济产出主体价值损失补偿，在数值上等于耕地的经济产出价值。 对耕地经济产出价值的评估，大多数研究及实践都采用收益还原法，但在整体上依然还存在一些不足：一是耕地净收益确定多采用耕地经济产出物在实际收益下的地域平均值，而并不是采用客观的社会化平均净收益，这就使得在现实净收益不客观的状况下，低估或高估耕地经济产出功能价值；二是对农产品价格稳定不变的假设不符合客观规律，忽视农产品与工业品的价格变化差异，严重背离耕地资源日渐稀缺下农产品价格或耕地价值的自然趋升性特征，其结果必然形成低估农产品的未来净收益，从而低估耕地的经济产出功能价值；三是对折现率的确定多采用林英彦的实质利率修正值[10-11]，或“安全利率+风险利率”的调整值，这种取值方法在实质上仅只是评估微观配置耕地的最低盈利期望，并没有全面考虑社会配置耕地的最低盈利期望，从而忽视耕地功能服务的社会化属性及趋势，导致耕地经济产出功能价值评估不准确。这就意味着已有研究的评估方法和结果必然存在显著的系统误差。因此，在耕地经济产出功能价值日益社会化的趋势下，应从社会化的宏观角度，采用社会折现率参数（r），并考虑农产品价格自然增长率（gi），利用耕地经济产出物的社会客观净收益（ai+1=ai（1+gi），i=1，2，……，n），评估非农化过程所造成的耕地经济产出功能价值损失。其基本评估公式为： 式中，V1为耕地非农化经济产出价值损失，ai为单位耕地经济产出物年净收益，n为收益期限，ri为还原利率（社会折现率），gi为农产品价格平均年自然增长率。 当然，在没有特殊原因的情况下，耕地自然禀赋特性使其具有较稳定的永续经济产出。所以，一是根据耕地经济产出特征，其收益年限可认为是无限期（n→∞）；二是作为国家公布的社会折现率（r）具有稳定性，可假定长远不变（目前为6%）；三是农产品价格年平均自然增长率（g）是比较稳定的，假定其长期不变。其中，r>g。这样，公式（2）转化为（3）： V=a1r-g（3） 3.2 耕地非农化社会稳定价值损失补偿 对耕地社会稳定功能价值的评估，大多数学者主要考虑资料收集和评估计量的可操作性等问题，常采用分解求和的方法，将耕地社会稳定功能价值划分为生存养老保障功能价值、就业保障功能价值和粮食安全保障功能价值[22，24]，但从耕地多功能价值的服务机理来看： 首先，耕地作为一种生产资料，主要是通过人类劳动而生产出经济作物，进而实现耕地对微观主体的生存养老保障功能。也就是说，耕地对微观主体的生存养老保障功能是通过耕地经济产出功能来实现的，经济产出功能是耕地对微观主体生存养老保障功能在经济上的实现形式。如果同时考虑耕地经济产出功能价值和生存养老保障功能价值，势必会形成重复计量而夸大耕地非农化微观主体价值损失。 其次，从耕地及其转化的非耕地的利用过程来看，一是耕地在给予微观主体就业机会的同时，也为社会增加了就业机会；二是耕地非农化在可能使耕地所有权主体失去就业机会、增加其就业成本和压力的同时，非耕地的社会化利用也是在满足社会的耕地非农化需求，依然还是为社会提供了另一种形式的就业机会，甚至创造了更多的非农业就业机会，缓解人口快速增加下的社会就业压力。也就是说，在非农化过程中，尽管非耕地对其微观主体和宏观主体依然提供了就业保障功能，但由于耕地非农化前后所有权主体的改变，需要对耕地非农化的微观主体价值损失给予补偿补充。 再次，耕地所承担的粮食安全保障功能是耕地满足人类生存发展需要的一种社会化利用方式，是土地社会功能属性的一种特殊形式。尽管耕地非农化造成耕地服务主体失去粮食安全保障，但它实际上是人类社会消费结构和产业结构升级对土地利用结构变化的需要，也是对土地资源优化配置的需要，它不仅满足了社会发展对非农用地增加的需要，也极大地缓解了耕地被占有的压力，从而提高了土地的综合利用率，尤其是非耕地利用方式作为土地的另一种利用形式，对其服务主体依然具有保障和稳定非农产品需求功能，只是服务主体以及服务形式发生了一些变化。然而，耕地保障粮食安全和社会稳定功能对人类社会生存发展具有重要意义、且难以被替代，这就需要尽力补偿耕地非农化过程中耕地非农化所损失的粮食安全保障功能价值，以保障社会粮食安全，维持社会稳定。 由此可见，耕地非农化社会稳定功能价值损失补偿（V2），并不完全等于耕地的社会稳定价值，而是等于非农化过程中耕地所损失的所有权主体就业保障功能价值（SV1）和国家粮食安全功能价值（SV2）之和。其评估计量模型为： V2=SV1+SV2（4） 其中，耕地非农化就业保障价值损失补偿的评估公式为： SV1=Ea·Q1·θ·k（5） 式中，Ea为人均年培训教育费用（客观费用），Q1为被评价地区单位耕地平均承载的农业人口，θ为耕地功能等级系数，k为人均平均培训年限（一般采取简短的多次速成培训模式，k取小于或等于1）。 耕地非农化粮食安全价值损失补偿的评估公式[19]为： SV2=D-SM·CC0·1r-g（6） 式中，D为全国粮食需求价值量，S为全国粮食供给价值量，M为全国现有总耕地面积，C为地区粮食平均产量，C0为全国耕地平均粮食产量，r为社会折现率，g为农产品价格平均年增长率。此外，D>S，否则供给大于需求，就无需考虑国家粮食安全问题，也无需担忧耕地非农化对粮食安全的影响。 3.3 耕地非农化生态环境价值损失补偿 已有研究表明，耕地在生产农产品的同时，具有强大的调节气候、涵养水源、保护土壤和生物多样性以及提供景观、娱乐等生态环境功能，但非农化过程必然使耕地的农业生产功能消失，致使耕地的许多生态环境功能丧失[13，19，24-25]。从耕地到非耕地的客观过程来看，耕地生态环境功能的丧失程度与耕地非农化方式及程度密切相关，许多非耕地利用方式依然部分保留了耕地原有的生态环境功能，并不是耕地原有的生态环境功能完全丧失，而是随耕地非农化方式及其程度的不同，始终服务于宏观主体的耕地生态环境功能价值在非农化过程中不同程度地部分被损失、部分被保留转移于非耕地利用方式之中，并没有完全损失。其中，被保留并转移于非耕地利用方式中的生态环境功能，其服务主体和形式并没有变化、价值也没有损失，也就无需补偿。至于非农化过程中所损失的耕地生态环境功能，尽管其同时天然地服务于宏观主体，服务主体并没有改变，但由于耕地生态环境功能对人类生存发展的重要性以及难以替代性，需要非农化过程对所损失的耕地生态环境功能这一特殊功能进行“回补”。可见，在非农化过程中，耕地非农化主体生态环境功能价值损失，在数值上等于非农化过程中所损失的耕地生态环境功能价值，而并不完全等于耕地生态环境价值。 当然，鉴于耕地生态环境价值难以准确量度的特点，本文在参考已有研究成果的同时，考虑耕地生态环境价值自然禀赋服务年限的永续性（n→∞）、耕地非农化过程中耕地生态环境价值损失率（β），以及耕地等级差异（θ）、地区差异（δ）、社会折现率（r）和同当量环境功能价值价格的自然增长率（h）等因素，构建耕地非农化生态环境价值补偿公式如下： V3=C·θ·δ·β·1r-h（7） 式中，C为单位耕地年度社会平均生态环境价值，θ为耕地功能等级系数，δ为耕地生态价值地区差异率，β为耕地非农化生态环境价值损失率，r为社会折现率，h为同当量环境功能价值价格自然增长率（h）。 总之，耕地非农化主体价值损失补偿的评估，既是对耕地非农化过程中耕地多功能价值损失的评估，也是对各耕地功能价值服务主体价值损失的评估，尤其在耕地社会稳定和生态环境价值等具有强烈的外部性以及耕地多功能价值服务具有主体多层次性的背景下，耕地非农化主体价值损失补偿并不等于耕地多功能价值。 4 耕地非农化主体价值损失补偿分配 4.1 分配宗旨 从价值服务主体来看，尽管耕地天然服务于人类社会，但随着人类社会财产所有制度的建立，耕地多功能价值所服务的主体具有了层次性和差异性。在中国，一是耕地经济产出价值主要服务于耕地所有权主体（村集体及村民），具有微观性和直接性；而耕地社会稳定价值和生态环境价值则主要服务于全体公民（含所有权主体），既具有微观性和直接性，也具有宏观性和间接性。二是耕地多功能价值对不同的服务主体，其服务期限不同。其中，对承包耕地经营权的村民，其服务期限应为合约承包期限；对村集体和全社会，其服务期限应为无穷年限。这就要对耕地非农化所造成的耕地多功能主体价值损失，不仅应按耕地多功能价值的不同功能价值形式，结合其服务主体以及服务期限的差异，对其服务主体范围实施相应的差别化补偿，而且要加强耕地非农化主体价值损失补偿资金的用途管控，以更好地保护耕地多功能价值服务主体的权利，强化各耕地功能价值服务主体保护耕地的责任和热情。所以，耕地非农化主体价值损失补偿的分配宗旨，是在加强非农化过程耕地多功能价值服务主体损失补偿的同时，强化耕地各服务主体的权益保护，激发各耕地保护主体的积极性，促进非耕地利用方式的集约节约利用。 4.2 分配原则 4.2.1 补偿服务主体原则 补偿服务主体原则，要求耕地非农化价值损失补偿应分配给耕地多功能价值所服务的客观主体。在理论上，一是耕地多功能价值服务主体具有多层次性，尤其是社会稳定价值和生态环境价值，既服务于微观主体，又服务于宏观主体；二是耕地保护主体也具有多层次性，特别是具有公共物品属性的耕地，担负着国家粮食安全、社会稳定以及生态保持的社会功效，使得社会全体公民都有责任和义务参与耕地保护；三是按照权责利对等的原则，耕地服务主体也是耕地保护主体，这就需要将耕地非农化价值损失补偿合理地分配给各耕地保护主体，以激发各保护主体的积极性。然而，在现实中，一方面，耕地多功能价值服务的外部性容易被忽视，使得非农化过程中的耕地功能价值损失难以得到应有的补偿，导致相关的耕地服务主体利益受损；另一方面，耕地保护与耕地非农化之间存在巨大的利益差异，尤其是在耕地保护成本转移支付不足的状况下，既造成耕地保护责任主体过多承担耕地保护的社会成本而得不到应有的补偿，也造成耕地非农化过程的权力“寻租”、使用公共物品“搭便车”、侵犯保护主体基本物权等不当行为的产生，这些都将削弱相关耕地保护主体的积极性。所以，对耕地非农化主体价值損失补偿，应坚持补偿服务主体原则，以强化各耕地保护主体的责任，使各耕地保护主体的行动策略与价值取向保持一致，促进各耕地保护力量的协同。 4.2.2 保障生存发展原则 保障生存发展原则，要求耕地非农化主体价值损失补偿应用于保障主体的生存发展，而不是用于服务主体对奢华生活或其他用途的追求。在理论上，耕地多功能价值不仅为微观主体（所有权主体）提供了天然的保护屏障，也为宏观主体（所有权主体和非所有权主体）提供了稳定的社会与生态环境，而耕地非农化必然使其相关主体将失去基本的生存发展条件。这就意味着，耕地非农化主体价值损失补偿主要用于“回补”非农化过程所损失的耕地自然禀赋功能，以保障各主体的基本生存发展权利，激发各主体耕地保护的积极性。但是，在现实中，对耕地非农化主体价值损失补偿，只是打包式地、粗糙地分配给政府和村集体及村民，但并没有足够重视耕地多功能价值对服务主体生存发展保障的作用方式及程度，仅在形式上重视耕地非农化主体价值损失补偿对保障失地农民生活保障、回补耕地功能的作用，导致补偿资金被大量滥用，结果仅使部分主体超量受益，也势必诱发他们的耕地非农化热情。尤其是使可获益的地方政府，为满足其增强财政收入和政绩需要而加速推动耕地非农化，却无心保护耕地，进而削弱相关耕地保护主体的积极性。因此，对耕地非农化主体价值损失补偿的分配，必须坚持保障基本生存与发展原则，培养社会各耕地保护主体的责任和权利意识，进而促成全社会形成巨大的耕地保护合力。 4.2.3 监管补偿使用原则 监管补偿使用原则，要求对各主体的耕地非农化价值损失补偿资金进行监管，进而规范补偿资金的使用过程，防止补偿资金的不合理使用。在理论上，耕地非农化主体价值损失补偿既要对失去耕地服务的主体进行补偿，也要对耕地非农化过程所失去的人类社会必需的、难以替代的耕地特殊功能（如粮食保障和生态维持等功能）进行补偿，以保障人类社会基本生存发展条件，所以耕地非农化主体价值补偿应属于一种“专款专用”的专项资金，不能供人挥霍或挪为他用。但是，在现实中，一是由于耕地非农化收益远大于耕地保护收益，致使相关主体宁愿选择耕地非农化以获取巨大的耕地非农化收益，从而使耕地非农化沦为村集体及村民“失地”而敛财致富的手段，沦为政府增强财政实力和发展政绩的工具，甚至成为他们消极保护耕地的吸引力，成为社会耕地保护的阻力；二是由于缺乏管控耕地非农化价值补偿流向的机制，许多获益的耕地非农化受益主体迷失了耕地保护的方向，而挪用或挥霍耕地非农化专项补偿资金，如受益的村集体及村民面对突如其来的巨额耕地非农化价值补偿，选择盲目消费于奢华生活而再度陷入贫困，最终增加社会负担。因此，对耕地非农化主体价值损失补偿的分配，必须坚持补偿监管使用原则，加强对耕地非农化价值补偿使用流向的管理，保障其合理而有效地利用，促进耕地的有效保护。 4.3 分配思路及应注意问题 4.3.1 分配思路 基于耕地多功能价值和基本国情，中国耕地非农化主体价值损失补偿分配主要有三个流向：一是用于保障失地农民一定期限的基本生活需求；二是用于地区或村集体构建失地农民生存发展的保障体系；三是用于国家及区域对耕地及其生态环境的保护。 首先，确定耕地非农化主体价值损失补偿量。在运用耕地多功能价值理论与评估方法的基础上，按非农化过程中的耕地功能价值损失形式，确定耕地非农化主体价值损失补偿资金的用途，并从耕地的经济产出价值、社会稳定价值和生态环境价值的层面，评估耕地非农化过程中所造成的耕地多功能价值损失，确定耕地非农化主体价值损失补偿量。 其次，确定耕地非农化主体价值损失补偿分配的主体对象。按耕地多功能价值的服务主体，确定耕地非农化价值损失所应归属的主体对象，即：服务于所有权主体的耕地经济产出价值损失补偿，应归属于耕地所属村集体及村民；服务于所有权主体的耕地就业保障价值损失补偿，应归属于村集体及村民；同时服务于所有权和非所有权主体的耕地社会稳定价值损失补偿和耕地生态服务价值损失补偿，应归于宏观主体。 再次，确定耕地非农化主体价值损失补偿分配方案。从评估过程来看，耕地非农化主体价值损失补偿评估是在耕地多功能价值评估理论的基础上，按价值性质及其服务主体，评估耕地非农化过程中耕地多功能价值的全部损失。这就需要按耕地多功能价值服务主体范围，对耕地非农化主体价值损失补偿资金进行分解，并分配给各耕地多功能价值所服务的主体。 为此，基于以上分配思路，构建耕地非农化主体价值损失补偿分配框架（见图1）。 4.3.2 分配应注意的问题 第一，明确耕地非农化主体价值损失补偿资金来源。目前，中国耕地非农化之后的转化利用方式，可分为商业出让式（先征收，再出让使用）和公益划拨式（先征收，再划拨使用）两种。所以，按照“谁受益、谁支付”原则，中国耕地非农化主体价值损失补偿资金应主要来源于出让使用收益和划拨使用收益，即由政府直接从商用出让模式的出让金中划扣相应资金和间接从公益划拨模式利用方式的外部收益中“征集回笼”相应资金两种方式。 第二，建立耕地多功能价值保护基金。耕地服务于宏观主体的社会稳定功能和耕地生态环境功能是一种公益性服务形式，具有公共物品的属性，不仅难以分开，而且私人部门提供“回补”的效率较低，需要政府承担提供相应服务。所以，对服务于宏观主体及无法给予微观主体的补偿资金，在耕地垂直管理模式下，建立“中央为主、省级为辅”的各级补偿资金代管模式，促成“专款专用”耕地保护基金的形成，再以转移支付或直接支付的统筹和分块相结合形式，严格用于新耕地开垦和存量耕地改良，以“回补”耕地非农化所损失的耕地多功能价值，保障粮食生态安全和社会稳定。 第三，建立补偿资金使用监管机制。在人类“理性有限”和“欲望无限”的背景下，对村集体及村民，应把补偿资金主要用于建立基本养老保障和项目发展基金体系，以保障其生存与发展；对代管补偿资金的政府，应建立上报备案和“问责”机制，保障耕地非农化过程价值损失的“回补”，防止补偿资金的无人监管或挪用、滥用。所以，应建立由上一级土地管理部门指导和监督使用的补偿资金监管机制，以保障各主体的补偿资金按既定的用途与方式使用，同时也要防止相关部门无端地干预和妨害各主体按既定用途和方式使用补偿资金。 5 结 语 耕地及其轉化的非耕地同为土地的社会化利用方式，二者的多功能价值具有同一性和差异性。在非农化过程中，不仅耕地满足人类需要本质属性的同一性功能价值没有变化，而且在形式及其大小存在差别的差异性功能价值并未完全损失，也无需全部补偿，所以耕地非农化主体价值损失并不完全等于耕地多功能价值。但是，在现实中，由于人们对耕地多功能服务价值以及耕地非农化过程认识的局限性，造成耕地多功能价值以及耕地非农化价值损失补偿的评估理论与方法存在系统误差，导致补偿及其分配的结果严重背离耕地非农化的客观过程，也使耕地非农化价值损失的评估方法与结果不具有实际支付的参考价值，最终严重损害相关耕地保护主体的积极性，致使耕地保护政策乏力。因此，应基于非农化过程中耕地多功能价值损失的客观真实，结合耕地多功能价值形式及其服务主体的差异性等特征，构建耕地非农化主体价值损失补偿机制，对耕地各主体权益损失进行相应的差别化补偿。 参考文献（References） [1]BEASLEY S D，WORKWAN W C. 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