| 标题 | 论被征地农民养老保障制度的构建 |
| 范文 | 杨 锐 摘要 在城市不断向农村扩张发展的背景下,出现了一个新的群体——被征地农民。一方面他们失去了赖以生存的土地,另一方面随着社会就业压力的增大,促使他们面临一些新的社会问题:如养老、医疗、就业等。鉴于我国国情和被征地农民的迫切要求,现阶段政府应尽快为被征地农民构建“生有所靠、病有所医、老有所养、壮有所业”的社会保障机制,尤其是生有所靠的养老保障机制。这成为现阶段维护被征地农民权益、提高农民生活保障水平和维护社会稳定的最佳选择。 关键词 被征地农民 养老保障 城市化进程 中图分类号:F840.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-270-02 被征地农民是顺应历史潮流,伴随城市化进程加快而出现的,这些农民原本是靠土地来维持自身生存和发展的,一旦土地被征用,他们将面临着“种田无地,就业无岗,低保无份”“三无”困境,可能成为社会发展中一股新的不稳定因素。据统计,目前被征地农民总数已经超过5000万人,而且以每年新增300万人的速度增长。到2020年,我国新增被征地农民大约有4200万人左右。预计到2030年,我国被征地农民数量累计超过1亿人。在现行的制度下,庞大的被征地农民群体面临的问题更加促使政府尽快构建被征地农民社会保障机制。本文从与被征地农民利益最相关的养老问题出发,试图为政府构建被征地农民养老保障制度提供若干政策建议。 一、被征地农民养老保障制度建立的必要性 在我国,土地承担着农民拥有最基本生活保障的功能。一旦土地被征用,农民将会丧失自身的生活保障,他们所承担的生活风险将会加大,这也会使这一部分失去土地的农民产生一些问题,这迫切要求我国建立被征地农民养老保障制度。 (一)建立被征地农民养老保障制度是替代原有土地保障的必然选择 目前,我国并没有建立具有统一标准的被征地农民养老保障体系,被征地农民主要靠以下几部分来维持自己的生活: 1.家庭中儿女的责任 在统一的养老模式没有有效发挥作用时,家庭养老则成为被征地农民最后的依靠。这种家庭养老的基础在广大中国的农村仍然是比较稳固的,尤其是多子女的家庭,老年人养老更有保障。一方面是受到传统教育的影响,另一方面农村中的舆论氛围也发挥了很大的作用。 2.一次性的征地补偿安置费 这种安置一般是政府或用地部门通过支付一定费用置换农民使用的土地,让农民自己解决就业和养老问题。一般有两种方式:一种是一次性货币安置,即对失去土地使用权的农民一次性发放货币;另一种是分期货币安置,即征地单位由村级组织代理逐月发放生活费。这种安置并不是就业指向性的安置,由于安置补偿费用分配过程中存在着集体和农民分配不均的现象,农民获得只是一小部分,所以安置费并不能保证被征地农民的养老问题。即使农民得到了比较多的安置补偿费,由于自身素质的限制,也不会为自己设计长远的计划,考虑个人养老问题。因此费用分配到农民以后,可能短时期内就被挥霍一空,其长期的生活保障仍然得不到解决。 针对当前存在的这种现状,为了维持社会秩序的稳定和被征地农民群体的利益,应该尽早建立起被征地农民的养老保障的长效制度,促使他们老有所养,老有所靠。 (二)建立被征地农民养老保障制度是促使农村社会稳定的关键 农民失去土地后由于受到一些因素影响可能会产生诸多问题,一方面一部分农民不愿意离开自己的土地,对于土地被征收的事实不愿意接受,所以采取一些过激的行为来干扰土地征用的过程。这个过程中甚至采用武力手段,可能引发小范围冲突或是流血事件。另一方面,一些农民拿到安置补偿费用后,可能开始挥霍钱财,或用于还债,或因为衣食无忧产生惰性,无心就业。一旦安置费用用光后,他们不会审视自己犯下的错误,而是把责任归咎于征地的主动方,最多的就是政府。正是由于农民在征地问题上的弱势地位和被征地农民自我保障意识的淡薄,更加迫切要求政府做出合理的制度安排和政策选择,这也是维护农村社会秩序乃至国家社会秩序稳定的关键。 (三)建立被征地农民养老保障制度是推动城乡一体化发展的促进剂 我国社会正经历着经济体制转轨,社会结构转型的历史时期,而这种社会结构的转型就是从城乡二元制结构向城乡一体化的发展过程。城市居民具有各方面的保障制度,而如果要实现城乡一体化的发展,首先要做的就是要实现城市居民和农民之间在待遇上的平等。当然由于我国目前的国情所致,把农民全部纳入国家的社会保障体系只是一个美好的憧憬。但是作者认为可以通过被征地农民养老保障制度的建立来为全体农民加入社保体系做出一个成功的范例,这也是具有可行性的。建立被征地农民的养老保障制度则成为推动城乡一体化进程的促进力量,对于全面实现小康社会也具有重要的战略意义。 二、国内城市关于被征地农民养老保障制度建立的探索现状 2006年劳动与社会保障部发出《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》,将被征地农民的就业、养老、医疗等生活保障问题提到中央工作的日程上来。国内一些城市也开始探索建立被征地农民的养老保障制度。有一些城市的做法如下: (一)北京模式 北京是2004年开始出台的有关建设征地补偿的安置办法,其中对征地转为非农业户口的人群的社会保障问题进行阐述:一是对“农转非”劳动力将其纳入城镇社会保险体系,依法参加各项社会保险,由征地单位从征地补偿费中直接拨付到社会保险经办机构。对于不同年龄段的人员按照不同的标准补缴保险费,养老、医疗、失业保险均以依法批准征地时上一年本市职工平均工资的60%为缴费基数。对于专超人员则是享受城镇居民低保待遇,资金由市财政和征地单位共同承担。 (二)西安模式 西安市是于2005年出台关于建立被征地农民社会保障制度的文件,其中关于被征地农民的养老保险制度是这样规定的:对新被征地农民按照不同年龄段一次性分别缴纳5-15年的养老保险费,由国土资源管理部门从土地补偿费和安置补助费中一次性扣除。对过去已经被征地的农民分别设立不同的缴费标准供其选择,缴费方式与新征地农民相同,不同的是所缴费用由村集体经济组织和个人合理分担,同时财政相应给予23%-30%的补助。 (三)烟台模式 烟台市是从2005年1月出台《关于切实加强征用农民集体所有土地补偿费管理的通知》的文件,文件规定:征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。 烟台市的安置补偿费具体按以下规定安置: 第一,对征地时满60周岁的被征地人员,为其一次性缴纳农村社会养老保险金,从次月起按月发给征地时城镇居民最低生活保障标准的养老金。 第二,对征地时40-59周岁的被征地人员,为其一次性缴纳农村社会养老保险金,到年满60周岁后按月领取相当于征地时城镇居民最低生活保障标准的养老金,此前每月按征地时城市居民最低生活保障标准的70%发给生活补助费。 第三,对征地时30-39周岁的被征地人员,一次性发给26000元/人生活补助费。 第四,对征地时29周岁以下(含29周岁)的被征地人员,一次性发给20000元/人生活补助费。 三、被征地农民养老保障制度实施过程中出现的问题 (一)缺少国家相关法律法规及政策依据 在2006年劳动与社会保障部发出了《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》后,2007年劳动和社会保障部、国土资源部又联合下发了《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》。这些文件具有一定的指导性作用,对于缓解征地过程中的矛盾发挥了积极作用。但是缺乏实施的细则,比如被征地农民养老保障制度该如何建立,政府在这个建立的过程中有哪些作用?被征地农民的利益如何保障等等。目前阶段只有政策文件的支持,而没有国家相关法律的规定,不能不说是一个缺憾。 (二)被征地农民养老保障水平较低 由于各地方在探索解决被征地农民社会保障问题所需资金主要来源于征地单位支付的征地补偿费、安置补助费。而这方面我国的补偿标准比较低,地方政府能够给被征地农民的补助和补贴又比较少,所以导致被征地农民的养老保障也随之减少。虽然有个别地方把被征地农民纳入社会养老保险,但这种社会保险不是以稳定的劳动关系作为参加社会保险的基础、以工资收入作为缴费基数,而是以土地安置补偿费一次性缴费,再确定退休后的定额发放标准,一部分被征地农民实质上享受不到相应的保障标准。 (三)养老保障缺乏稳定的资金来源 现行的制度在养老保障资金筹措方面采取了多方集资的办法,但是实际操作过程中仍然面临着较大的困难。首先政府的资金方面有些情况下只是停留在政策承诺上,并没有把全部的安置费和补贴发放,而这一点也是一个不稳定的因素。其次如果要被征地农民自身来缴纳保险费用的话,农民本身丧失土地以后缴费能力进一步受到限制。因而诸多方面的原因致使这种保障缺乏比较稳定的资金的源头。 四、被征地农民养老保障机制构建的措施 (一)完善法律法规和政策规范 对于一个社会保障机制健全和成熟的国家而言,完备的社会保障法律体系是必不可少的。只有法制、体制、机制健全和完善才能保证公民和社会组织按照规范来行使自己的权力和义务。目前国内各地方城市出台的关于被征地农民养老保障的制度都是从各自城市的角度出发来制定的,并且不具有普遍适用性。各个地方在补偿标准细则、养老保险资金筹措渠道、被征地农民是否缴纳等方面并没有统一的规定,所以在这种情况下,国家有关部门更应该及时制定统一的有关被征地农民养老保障制度的规定,同时对于整个社会保障体制进行革新。 (二)建立专项资金保障被征地农民的养老保险制度的运行 十六届六中全会明确提出各级政府要把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村,国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村,逐步加大政府土地出让金用于农村的比重的要求。在全面建设小康社会,建设社会主义新农村的时代背景下,更需要农村秩序的稳定,而保障农民工,保障被征地农民,乃至全体农民的利益成为一个重中之重。要把握机遇将社会保障作为被征地农民安置的基本政策措施,按照逐步增加公共财政对养老保障制度建设投入力度的要求,尽快建立被征地农民养老保障专项资金,建立起妥善安置被征地农民的长效机制。在规范土地出让收支管理的同时,在财政收入中建立被征地农民养老保障专项资金,可以采取“政府出资,村集体补资,个人缴费”的筹资方式。 (三)积极推动被征地农民的就业安置工作 针对部分被征地农民滥用安置补偿费用的情况,为了能够建立一个长效机制推动养老保障工作的有序进行,可以从促进就业方面着手。因为就业对于农民来说也是另外一种形式的保障,这种方式比让他们缴纳一定的保险费用更能促进他们的积极性。所以政府可以通过各类培训机构、技校、成人教育中心、农业科技站等途径对被征地农民进行一系列的培训,提高他们的技能,更好的适应社会和用人单位的需要。通过多方面的努力,为被征地农民提供比较好的就业环境。 2008年9月7日,山东烟台市劳动和社会保障局出台《关于切实做好被征地农民就业培训和社会保障工作的意见》中明确指出被征地农民纳入城乡就业的范围,全力解决被征地农民社会保障问题。这种做法也可以在全国有条件的城市推广。 综上所述,被征地农民的养老保障是亟待解决的问题,这对于我国社会保障制度的完善来说也是至关重要的。相信只要各政府部门齐心协力,心系民众,就能够早日构建统一并可行的被征地农民养老保障制度。 参考文献: [1]国家部委文件《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》[2007]14号文件. [2]杨秀琴.失地农民社保安置问题的探讨.华中农业大学学报(社会科学版).2007(1). [3]赵紫玉,毕冠群.改革征地安置补偿机制维护被征地农民利益.国土资源.2006(11). [4]郑胜华,祝玮炜,吴哲.被征地农民养老保障问题研究.浙江学刊.2007(2). [5]烟台市人民政府《关于切实加强征用农民集体所有土地补偿费管理的通知》[2005]7号文件. |
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