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标题	社会组织在社会治理中的作用及实现路径
范文	胡特 摘要：党的十八届三中全会首次提出社会治理的概念，并赋予其重要使命。作为社会治理的重要主体和依托，社会组织的发展具有推动政府改革、优化公共服务供给、化解社会矛盾等作用。但社会组织在社会治理中的作用发挥存在观念性、合法性及独立性三大困境。通过提高思想认识、构建完备的法律体系、厘清职责及培育治理能力，有利于最终实现社会治理转型格局的稳定发展。 关键词：社会治理 社会组织 三大困境 转型格局 实现路径 中图分类号：C912 文献标识码：A 随着改革开放的不断深入，我国涌现出大量的社会组织，在公共服务、环保、扶贫等领域作用不断加强。当前，我国正处于改革攻坚的关键期和深水区，社会矛盾日益突显。为应对治理困境，党的十八大报告强调要加强社会组织建设，发挥社会组织在社会管理中的作用。在此基础上，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）进一步指出，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”；在社会体制改革方面，“要改进社会治理方式，激发社会组织活力”，这标志着在社会“管理”向“治理”的转变中，社会组织被赋予了新的地位，发挥着重要作用。但处于我国社会转型期的社会组织在发挥作用时是否存在一定阻碍？本文通过文献梳理，旨在探讨社会组织在社会治理中发挥的作用及其困境，并思考在社会治理中发挥社会组织作用的主要举措及实现路径。 一、社会组织在社会治理中发挥的作用 《决定》首次正式将“社会治理”的概念纳入党治国理政的语境，使社会治理成为完善国家治理体系和提升国家治理能力的重要环节，实现了从社会管理到社会治理的跃迁。作为社会治理的主体力量之一，社会组织也被赋予重要使命，发挥着重要作用。 （一）“社会治理”的提出 近年来，新的理论和潮流在中国社会科学界不断涌现，治理理论尤其兴盛。党的十八届三中全会通过的《决定》指出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”，这不仅使中国改革具有了新的意义，也赋予了社会治理全新的性质。习近平总书记指出，国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。这意味着国家治理体系现代化涵盖包括经济领域的市场治理、政治行政领域的政府治理、社会领域的社会治理和基层群众自治等在内的七个领域，有着比国家治理更为宽泛的概念。同时，在《决定》中“治理”被明确提及24次之多，成为文件的关键性概念，主要涉及国家治理、政府治理和社会治理三个基本概念。社会治理既与国家治理、政府治理存在交集，也在治理主体、治理对象、治理采用机制等方面存在区别性联系。 目前学界对“社会治理”的概念并没有明确的界定，学者们在不同语境下有着不同的理解。从宏观上，张康之认为社会治理是一个宽泛的概念，它包括了人类管理社会的一切活动及其物化了的成果；俞可平则从中观上理解，认为社会管理和社会自治是社会治理的两种基本形式；周学荣等人从狭义上界定，认为社会治理指的是在一定的社会基础之上，以公民或者其他自愿组成的社会组织为主体，在自治层面上直接或间接的履行对公共事务的有效管理，以达到公共利益的最大化。结合国情，姜晓萍认为社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生、化解社会矛盾、促进社会公平、推动社会有序和谐发展的过程，本文主要以该定义理解社会治理。 综上所述，社会治理蕴含了有限政府、公民参与、民主、社会公正等理念，谋求政府、企业组织、公民社会等多元主体间协商共治，在社会公正基础上提高对社会管理的效率和质量。有必要指出，社会治理与传统社会管理不同。“社会管理”一词最早出现在1998年的《关于国务院机构改革方案的说明》中，强调政府的基本职能，并在2002年中共十六大报告中与经济调节、市場监管、公共服务一同作为政府的四大主要职能。两者的区别主要体现在五个方面，包括主体、承担职责、实现形式、实现路径和与社会服务的关系，见表1。 （二）社会组织在社会治理中发挥的作用 “社会组织”是中国官方使用的概念，体现了政府希望“政社分开”的改革取向。过去，社会组织被称“民间组织”，党的十六届六中全会后，相关法律法规和文件逐渐用“社会组织”概念替代了“民间组织”。学界使用这一概念多数近似于“非营利组织”“非政府组织”或“第三部门”。我国的社会组织主要是指在民政部门登记的社会团体、民办非企业单位和基金会三类组织。按照萨拉蒙的理解，该类组织的主要特征包括组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性，王名在此基础上提出非营利性、非政府性和志愿性或互益性的特性概括。正是这些特性使得社会组织在社会事务管理中具有独特优势，成为社会治理的主体力量之一。改革开放以来，我国社会组织取得了较快发展。据民政部统计，截至2015年底，我国共有社会组织66.1万个，其中社会团体32.8万个，基金会4762个，民办非企业单位32.9万个。 十八届三中全会通过的《决定》不仅赋予了社会治理重要使命，也提及“激发社会组织活力”“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”等实现社会治理创新的内容。可见，社会组织是社会治理的重要主体和依托，在社会治理中发挥着重要作用。 第一，社会组织的发展有利于转变政府职能、推动政府改革。日益复杂多变的社会公共事务无法完全由政府承担，这在客观上要求存在多元主体来承接政府转移出来的职能。廖鸿、杨冬梅等人认为，社会组织作为社会治理的重要主体，能够与政府优势互补，承接部分政府转移职能。社会组织通过进入公共治理领域，逐渐承担起从政府转移的职能，这有利于使政府真正履职和优化自身结构，进而推动政府改革。改革开放以来，我国在不断推进行政体制改革并取得了一系列进展，这其中社会组织发挥了一定促进作用。新一届国务院成立以来，进一步加大了简政放权力度，先后取消和下放700多项行政审批事项，其中一部分交由社会组织通过行业自律和社会化服务方式承担，最终将有利于“小政府、大社会”局面的实现。 第二，社会组织的发展有利于创新公共服务提供方式，优化公共服务供给。肖飞、赵琼等人提出，社会公众对社会服务的需求因为经济社会的发展而不断增强，已经从基础性服务向发展型服务转变，有的地方甚至向享受型的服务发展。由于民间性和非营利性的特征，社会组织能够以社会需求为导向，直接扎根于基层社会，了解民生、熟悉民情、关注民意。 因此，社会组织的公共服务供给具有较强的针对性和时效性，尤其是在扶贫开发、社会福利、慈善救助等社会问题比较集中的领域，例如“希望工程”“红丝带行动”“农村认助孤老活动”等。此外，政府还在不断推进公共服务提供方式创新，通过合同承包、补助等方式将一些服务交给专业的社会组织去做，不仅节省成本，提高专业性，还能够减少公共服务供给中的腐败现象。 第三，社会组织的发展有利于反映社会诉求，化解社会矛盾。当前，我国正处于快速转型期中，面临着一系列社会矛盾和挑战。作为社会治理的重要主体，社会组织在期间发挥着不可忽视的调节作用。一方面，例如行业协会、律师协会等社会组织通过提供公民参与的平台，促使公民监督国家及政府的权力行使，影响公共政策的制定和执行，使公共政策充分体现广大人民群众的根本利益，这能够有效地预防社会对抗性矛盾的发生。另一方面，由于社会组织具有贴近公众、及时反映不同利益诉求以及整合和协调公众利益等优势，即使发生社会矛盾纠纷事件，社会组织也能够针对性地找到矛盾发展的关键所在，快速地提供解决方案，从而在一定程度上保障公众行为的规范有序。 综上所述，社会组织在社会治理中不仅扮演著推动政府改革的重要角色，还在优化公共服务供给、化解社会矛盾等方面发挥着积极作用。此外，社会组织还有助于强化社会治理的法治保障，提高全社会公民意识和志愿者精神，这将进一步促进社会治理的转型和完善。 二、社会组织在社会治理中存在的困境 十八届三中全会在推进社会治理方面提出了多方面的改革思想，例如提出“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”，有利于进一步规范政府与社会组织的关系，推进社会组织主体性建设；同时也提出“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”，明确了扶持重点等。但是，由于多种因素的影响，社会组织在社会治理中仍存在着诸多困境和问题，这严重制约着其作用的发挥。 （一）社会组织在社会治理中存在观念性困境 作为一种正在成长中的新生事物，政府和公众对社会组织在社会治理中的作用难免会存在认识偏差。一方面，由于我国长期形成的国家崇拜理念及社会建设的经验缺乏，往往把社会组织看作是配合党委和政府进行国家治理的“附庸”，未考虑其在社会治理中的主体地位及重要作用。这种观念还受到早期政府与社会组织对立观念的消极影响。另一方面，社会公众对政府之外的其他主体参与社会治理和社会服务，缺乏基本的认同和信心。这不仅表现为当下社会公民意识的缺乏，公众对各种社会公益活动参与热情不足，而且还表现为社会组织得不到公众的理解和支持。 （二）社会组织在社会治理中存在合法性困境 目前我国有关社会组织的法律法规主要是依据国务院公布实施的《社会团体登记管理条例》（1998）《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998）和《基金会管理条例》（2004），以及民政部出台的《民办非企业单位登记暂行办法》（1999）和《取缔非法民间组织暂行办法》（2000）等。然而，这些法规关于社会组织的社会地位及法律权责的条款缺乏系统性和明确性，且某些条款的计划经济色彩浓重，已不再适应市场经济体制及社会治理转型的要求。我国不仅缺少一部社会组织的基本法律，还在与社会组织健康发展和更好发挥作用密切相关的政府转移职能和购买服务、税收优惠等方面的制度建设上存在不足。 （三）社会组织在社会治理中存在独立性困境 改革开放后，我国逐渐对计划经济体制下的“国家-单位-个人”总体性社会结构进行变革重构，使其逐步满足社会主义市场经济模式。即使国家不断强调诸如“政社分开”等政策，但社会组织依然存在行政依附性和不独立性。资源（经费、场地、人员等）上对政府的依赖、模糊的职责界定、组织自身能力不足等都制约着社会组织的独立发展。 综上所述，因观念性困境、合法性困境及独立性困境，社会组织不能很好地发挥其在社会治理中的重要作用。此外，这些困境衍生出的诸如社会组织的双重管理和多重管理等问题也在一定程度上阻碍着其作用的发挥，亟待改进。 三、社会组织在社会治理中发挥作用的路径 针对当前社会组织在社会治理中存在的观念性、合法性和独立性等困境，应从以下几方面入手，以推动社会组织更好地发挥社会治理作用，最终实现社会治理转型格局的稳定发展。 （一）通过提高思想认识使社会组织的发展摆脱观念性困境 社会组织与国家之间存在良性互动关系，这种思想认识既符合时代要求，也适应社会需求。因此，在社会治理领域，应强调政府的主导地位和社会组织的主体地位。政府要确立“有限政府”理念，推动行政体制改革和政府职能转变，培育与发展各类社会组织，同时社会组织要充分发挥其在社会治理中优化公共服务供给、化解社会矛盾等作用。此外，政府还应加强宣传，让社会公众了解社会组织在社会治理中的重要作用，尊重社会组织的合法地位。 （二）通过构建完备的法律体系使社会组织的发展摆脱合法性困境 社会组织的发展需要制定、修改和完善相关法律法规，构建较为完备的社会组织法律体系，以保证社会组织的合法性基础。目前社会组织的“三个条例”属于行政法规，不仅法律效力低，也与社会组织的主体地位不相称，亟待修改和完善。同时，随着法制建设进程的加快，我国应尽快制定出台专门的社团法，进一步降低登记门槛，改进和完善双重管理体制，明确社会组织的职责权，最终实现社会依法自治。 （三）通过厘清职责、培育治理能力使社会组织的发展摆脱独立性困境 一方面，积极推进政社分开，合理切割政府管理和自治管理的各自范围、权责和职能，这有利于促进社会组织独立自主能力的提升、依法自治功能的发挥和民间自主秩序的形成。另一方面，社会组织要培育自身治理能力，不断加强专业人力资源开发、内部社会组织法人治理结构及民主机制建设，树立良好的社会形象。此外，政府可通过将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，为其发展提供必要的资金、场地、人力等支持，进一步优化社会组织发展环境。 四、结束语 党的十八届三中全会通过的《决定》实现了从社会管理到社会治理的跃迁，赋予了社会治理重要使命。作为社會治理的重要主体和依托，社会组织的发展具有推动政府改革、优化公共服务供给、化解社会矛盾等作用。然而，因观念性、合法性及独立性三大困境，社会组织在社会治理中的作用发挥受到一定阻碍。通过提高思想认识、构建完备的法律体系、厘清职责及培育治理能力，有利于最终实现社会治理转型格局的稳定发展。为了更好地实现国家治理体系和治理能力现代化，保障全面深化改革的有效进行，我国还应不断探索多元主体的合作共治，强调依法治理，不断实现社会治理创新。 参考文献： [1] 王浦劬.国家治理，政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析[J].社会学评论，2014（3）：16- 18. 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