| 标题 | 深圳某区卫生监督部门控烟执法情况探析 |
| 范文 | 徐敏 摘要：《深圳经济特区控制吸烟条例》自2014 年3月1日施行以来，深圳公共场所控烟活动取得了明显成效。本文以深圳市某区卫生监督部门2015年11月至2016年10月控煙执法情况为例，总结控烟执法过程中存在问题，分析原因并有针对性地给出建议对策。 关键词：卫生监督部门 控烟 执法 控制吸烟条例 中图分类号：D922.16 文献标识码：A 作为有1200多万常住人口的特大城市深圳，于2014年3月1日，推出了“深圳史上最严控烟条例”。自深圳新的控烟条例施行3年来，深圳控烟取得了明显成效，但也存在不少问题。下面笔者以深圳市×区卫生监督部门2015年11月至2016年10月一年间控烟执法情况为例，总结控烟执法过程中存在的主要问题，分析原因并有针对性地给出对策建议。 1 某区卫生监督部门控烟执法情况 根据《深圳经济特区控制吸烟条例》规定，深圳的控烟执法工作由卫生行政部门与交通运输行政部门、民航及铁路管理部门、文体旅游行政部门、市场监督行政部门、公安部门、城市管理行政部门等6个部门共同开展。其中，卫生行政部门负责除以上6个部门管辖范围外的公共场所、工作场所的控烟工作。某区卫生监督部门主要负责室内写字楼等办公场所、医疗卫生机构、电梯间消防通道、部分营业厅等近万家场所的控烟执法工作。总体上看，近几年经过各个部门的共同努力，深圳市某区各公共场所控烟效果明显，市民对控烟也有很高的认知度和支持度。宾馆、商场、学校、医院等公共场所基本都设置了明显的禁烟标识，禁烟场所“吞云吐雾”的现象大大减少，在固定吸烟区抽烟的现象明显增加，市民对控烟投诉维权的意识逐步提高，自2015年11月至2016年10月一年间，某区卫生监督部门接到市民关于在禁烟场所吸烟的投诉79起。 自2015年11月至2016年10月一年间，某区卫生监督部门进行控烟执法检查共出动执法人员904人次，检查场所381家，进行控烟行政处罚110次，其中对单位处罚案件45宗，对单位的处罚案件中医疗机构有30宗，对单位处罚种类均为警告，罚款金额为零。对个人处罚75宗，基本上都是50元罚款的当场处罚，共计罚款金额3750元。 2 控烟执法存在的主要问题及原因 2.1取证难仍是控烟执法的最大困扰 在实施控烟执法过程中，执法人员一直在为如何取得现场吸烟的违法证据花费大量的心思和精力。吸烟行为的时效性很强，过程很短暂，一支烟一般在短短几分钟就可吸完，执法人员很难第一时间在现场发现并拍摄照片或影像收集到证据，没有现场证据，对个人的吸烟行为就难以认定。日常对市民服务热线12345转来的控烟投诉举报，接到投诉后执法人员前往现场进行调查取证，相关证据基本上已经灭失，当事人也已离开了现场，此时对举报人投诉的内容就难以处理。而且，即便执法人员在现场“逮个正着”，对吸烟者在禁烟场所存在吸烟的违法行为进行了拍照或摄像取证，但如果当事人不配合，不愿提供身份证明，也拒绝缴纳罚款，并离开现场，此时由于缺乏当事人的准确个人信息，执法人员也很难对违法行为进行处罚。此外，《深圳经济特区控制吸烟条例》规定对不配合的违法吸烟者可加重处罚，给予200元和500元的罚款，但是根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，超过50元的罚款必须进行一般处罚的程序，需要当事人出示身份证件。然而，卫生执法人员没有查看居民身份信息和限制其人身自由的权力，如果当事人现场不愿出示身份证件并离开现场，都难对吸烟违法行为立案处罚。某区卫监督部门一年内对个人的75宗控烟处罚中，基本上都是50元的当场处罚，很重要的一个方面就是这个原因。 2.2 执法力量不足仍是控烟执法的重要制约 好的法条也必须有好的执行才会有好的效果。一部好的控烟条例的落实离不开一支人员齐备、水平专业的执法队伍。然而，深圳的控烟执法工作没有专门的控烟执法队伍，均是将控烟执法职责暂时划定到某个部门的某一内部业务科队附带开展，这在很大程度上制约了控烟执法的效果。以深圳某区卫生监督单位为例，根据条例规定，卫生部门属于控烟执法兜底部门，该区卫生监督部门负责室内写字楼等办公场所、医疗卫生机构、电梯间消防通道、部分营业厅等近万家场所的控烟执法工作，而且各场所分布广种类多，控烟执法难度较大。该区卫生监督部门控烟执法工作主要由各执法队开展，而各执法队持有执法证件的执法人数不过3人，还要承担近千家既有医疗机构、学校和公共场所的监督执法。在这种情况下，控烟执法的效果势必会受到极大制约。 2.3 场所经营者管理者履职不到位是控烟执法的重要阻碍 将控烟场所经营者管理者责任列入条例，被认为是深圳新版控烟条例创新点之一。条例规定场所经营者管理者有五项职责，然而从实际来看，相关场所的主体责任履行的不够好，其过度夸大政府作用，过度依赖政府执法部门监督管理的现象还普遍存在。执法过程中，发现场所经营者管理者仅限于贴点禁烟标识，对场所公众的控烟宣传教育职责履行得不够，尤其是对吸烟者实行劝阻的义务没有尽到，感到自己没有执法权，怕管得多了产生摩擦、激化矛盾，甚至有部分场所经营者由于利益驱动，怕影响生意，不愿意主动劝阻和举报违规吸烟行为，有时还有部分场所负责人本身就是吸烟者，自己带头违法的现象还存在。正是由于场所经营者管理者希望政府包办一切而不注重自身主体责任的态度，履职不尽心不到位，给执法人员带来巨大的压力和执法风险，不同程度地影响了控烟的成效。 2.4 场所监督罚款难是影响控烟执法的重要因素 曾有媒体指出，“控烟执法部门只对烟民开刀，对场所处罚太温柔。”尽管深圳控烟成效明显，控烟处罚数量也不少，但在处罚的宗数和罚款金额中，场所罚款的数量和金额占比都比较少。在某区卫生监督部门2015至2016年的对单位45宗案件的处罚中，基本上是警告，罚款数额为零。这一方面，是因为深圳的控烟条例规定场所控烟不力，要先警告，拒不改正的，才会罚款。而另一方面，公众举报场所控烟不到位，但是很难根据举报去处罚场所，即便肯定场所内的确存在违法吸烟现象，但无法得知当时工作人员有无进行劝阻，同时还要综合考虑场所是否按要求张贴禁烟公告和禁烟标识，场所是否建立控烟管理制度、指定控烟责任人，并培训场所工作人员等多方面，才能决定是否先警告，不配合时再进行罚款。还有一方面，深圳的罚款标准比较高，深圳对公共场所控烟不力处罚额度最低为20000元，最高为30000元，相比于北京、上海等城市来说还是太高了，对于控烟重地的小的公共场所来说，根本罚不起，这对控烟执法也有难度。正因为对场所的罚款只停留在纸上，对场所经营者管理者难以起到震慑作用。 3 建议及对策 3.1 多措并举，破解控烟执法取证的难题 要解决控烟的取证问题，执法部门应充分利用现有条件，积极想办法在采集和固定证据方面“出实招”。可考虑从以下几个方面进行：一是在充分利用12345投诉举报热线和“无烟深圳”微信公众号平台。一方面接收投诉举报时尽可能让举报者提供违法时间、地点、具体的人和相关违规吸烟行为细节等详细信息，微信公众号还可让举报者“随手拍”来上传违规吸烟的现场照片，这些都可为现场执法取证作好铺垫。另一方面，平台和执法人员必须要做到为举报者保密，帮助举报者克服“怕惹麻烦怕被报复”的心理，适当给举报者奖励以克服公众“事不关己、高高挂起”的消极心理，提高其舉报的积极性。二是在利用大型公共场所的视频监控设备收集证据。要充分利用大型公共场所视频监督设备的实时拍摄录像功能，其对吸烟行为也会全程记录，这种视频证据比较容易固定。对控烟的重难点区域也可加装视频监管设备以便取证。三是给执法人员配备执法记录仪。平常执法经常发现违法问题时才拿相机或摄影机进行拍摄，而对短暂的吸烟行为往往显得力不从心，有时抢拍不到。而执法记录仪可在进入执法现场就能方便实时快捷地记录控烟执法现场的情况，对违法情况的录像可以作为处罚证据。 3.2 建立健全专业的控烟执法队伍 要想控烟取得显著成效，建立一支专业的执法队伍显得必不可少。在毗邻深圳的香港，在各处公共场所就活跃着百人左右的禁烟督察，他们身穿黑色马甲，在各大场所巡逻进行控烟执法。正是因为有一支专业队伍，香港控烟效果较好，走在了世界前列。控烟也可借鉴香港经验，成立专门的控烟专业队伍，在大型公共场所巡查执法。专业队伍可从宣传、劝阻、口头警告、处罚等环节进行分工，让每个环节有人管，每个环节有人抓。若不具备成立专业控烟队伍的条件，至少在现有的附带开展控烟工作的业务科、队中增配控烟专员，加大经费投入，从而保障控烟工作开展不间断。 3.3 加强宣传督导，促使场所经营者管理者履好职尽好责 控烟工作要提高公共场所经营者管理者履职尽责的自觉性和主动性，可从以下几个方面着手：一是组织场所经营者管理者进行学习培训。定期组织公共场所经营者管理召开会议，学习条例规定，交流控烟经验，讲评阶段控烟情况，提出下步改进措施。二是加强对控烟场所经营者管理者落实制度情况的检查并通报。执法人员定期检查各单位落实制度劝阻吸烟情况，对好的单位利用媒体进行大力宣扬，如可鼓励创建无烟单位，对无烟单位予以表彰，并给予“控烟先进单位”等的荣誉称号。对差单位也要进行媒体曝光。三是用好对场所管理者经营者的处罚权。对控烟管理不好的单位不仅给予警告，同时还要结合罚款，真正让处罚起到促进场所经营者管理者主动自觉抓场所控烟的作用。 3.4 适当改变对场所处罚标准，让罚款难“不再难” 要改变对场所经营管理单位罚款难、不易起到警示作用的现状，可以适当考虑改变对场所经营者管理者的处罚标准。一是将“相关监管部门予以警告，并责令限期改正；逾期不改正的，处以罚款。”调整为“相关监管部门予以警告，责令限期改正，并可处以罚款”。这样，就可将“先用警告，拒不改正才罚款”转变为“警告与罚款”可同时进行，起到的威慑作用会更好。另一方面，适当降低罚款处罚的最低标准，设好下限。适当可将对场所的罚款下限调为2000元，这些对一些小的经营单位控烟不力，让他们能“罚得起”，对其罚款的操作性更强，能真正对他们起到警示作用，使其配合做好控烟工作。 |
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