| 标题 | 国家试点低碳城（镇）发展现状、问题与路径选择 |
| 范文 | 吴凡+刘雪娇+桑百川 摘要：气候变化和环境问题已成为世界可持续发展中面临的严峻挑战之一。低碳城市发展是中国城市发展的重要选择。开展国家低碳城（镇）的试点，有利于探索新型工业化、城镇化道路，推动落实我国控制温室气体排放行动目标，并为全国新型城镇化和低碳发展提供实践经验。文章总结目前国家低碳城（镇）试点发展模式，分析其发展共性特征及问题，并提出低碳城（镇）发展的路径。 关键词：低碳试点城（镇）；现状；路径 一、 引言 全球产业分工下，中国变成“世界工厂”更使得中国的能源消费量飙升，BP数据显示2010年中国就超越美国，成为世界上最大的能源消费国。国际能源署发布的报告中指出，2013年中国碳排放量已经占到了全球的28%，而同年中国的GDP仅占到全球的12.4%。中国于2009年11月首次世界提出“到2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%～45%”的目标，在2015年11月的巴黎气候变化大会中，习近平总书记更进一步提出，中国将在2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%。2015年8月国家发展改革委员会出台了《关于加快推进国家低碳城（镇）试点工作的通知》，选择了覆盖我国东中西部三大地区一批具备相应基础条件和发展潜力的8个城区和城镇，开展国家低碳城（镇）试点工作。本文基于各省市的低碳城（镇）试点工作报告，梳理目前8个低碳试点城（镇）的发展特征，总结各城（镇）在发展过程中所遇到的问题，并结合以往文献研究成果，提出相应对策，探索切实可行的低碳城（镇）发展路径。 二、 国家低碳城（镇）试点发展特征 国家试点低碳城（镇）是以建设国家低碳发展的典范城（镇）为目标，以小尺度的城（镇）空间为载体，以“低排放、高能效、高效率”为基本特征，实现城（镇）生产低碳化、生活低碳宜居化、能源资源利用综合化、基础设施绿色环保化、空间布局集约合理化（欧阳慧，2016）。目前，各低碳试点城（镇）具备以下特征： （1）基本处于初期发展阶段，开发潜力空间巨大。各试点基本以开发建设新城新区为主，并仍处在初级发展阶段。启动时间上来看，各试点启动时间较晚，最早启动的湖北武汉花山生态城于2008年开始建设、珠海横琴新区于2009年开始建设，其余的基本在2010年后开始建设，最晚的福建三明生态新城于2013年7月才开始启动；从开发程度上来看，各试点开发程度较低，大部分仍处在园区规划、交通设施建设前期阶段，土地开发程度较低，以官塘新城为例，现城市建设用地只占总用地的12.16%；从试点城（镇）单位面积产值来看，各试点区域内产业发展处于起步阶段，单位面积地区生产总值较低，以深圳低碳国际城为例，单位面积土地地区生产总值是全市平均水平的1/5，存在很大的开发潜力和空间。 （2）以当地原生态为依托，因地制宜构建低碳生态环境。各试点以低碳为纲领，充分结合当地原生态特征，在规划建设过程中，全方面统筹空间功能布局、产业发展、基础设施建设、景观绿化等各个领域，划分建设区、限建区、禁建区，建设区又进一步划分为起步区和拓展区，起步区是近期布局的重点地区，而拓展区则基于起步区的发展状况，以其为中心进行空间上、技术上、产业上的延伸拓展。如云南呈贡生态城充分应用TOD原则和NMM理念，充分利用呈贡新城山湖之间的平坦地带，自然形成的“依山伴水”的地理环境，采用“多组团、多中心”的分区布局，构建以城市森林、城市隔离带和湿地等构成的网络化生态系统。湖北武汉花山生态新城结合本地“一江两山四湖”的地域特征建设水生态示范区、沿山体地区修建林地景观“花山”、“花果山”，打造集合生态环保、教育、展览、旅游为一体的新型生态城市。青岛中德生态园借鉴德国“莱茵模式”，结合当地天然生态岩石的地域特征，构建镶嵌在自然景观中的岩石区—城市岛。 （3）以无煤化为方向，以优化能源结构为目的。各试点优先发展可再生能源，形成与常规能源相互衔接、相互补充的能源利用模式，同时积极推广新能源技术，加强能源梯级利用，促进能源节约，提高能源利用效率，并大力发展循环经济，构建绿色低碳的能源消费结构。以无锡中瑞低碳生态城为例，生态城可再生能源占总能源消耗达到 10%～15%，公共建筑的可再生能源比例达2%～5%。同时有效促进高品质能源的使用，禁止使用非清洁煤、低质燃油等高污染燃料；珠海横琴新区也在产业发展、城市环境、交通、建筑、能源、水资源、固废利用等方面做出一系列的低碳安排，在区域内以天然气和电力替代煤炭消耗。数据显示，2014年该地区天然气和电力消费比重分别为83.15%和16.84%，其万元GDP能耗为0.403吨标煤/万元，远低于全国平均水平。 （4）依托自身资源，积极开展国际合作。在规划建设之初，各试点积极与具有先进经验的国家进行合作建设，将先进的低碳城（镇）建设经验引入到我国多个低碳试点城（镇）中来。青岛中德生态园引入“莱茵模式”，编制绿色低碳规划，利用对德合作优势，开展德国绿色低碳技术的引进工作，实现园区绿色低碳建设的跨越式发展，并计划积极组织园区开发公司在德国上市，探索境外融资路径。深圳国际低碳生态城充分利用低碳城与欧美等国城市在规划、建设、管理和运营方面的交流和合作现有成果，拓展低碳技术、低碳特色学院、低碳服务等重要领域的合作，同时依托世界银行、全球环境基金会、C40、R20等国际组织的现有合作资源，吸引和集聚国际优势资源建设低碳城市。 （5）大力调整产业结构，探索“产城融合”的低碳城市发展模式。各试点积极探索“产城融合”的低碳发展模式，将以人为本、产业发展低碳化及城市发展低碳化进行有机结合，以低碳产业培育导入为抓手，通过产业升级实现城市升级。积极引进高附加值、低能耗、低碳排放的高技术产业，同时结合本地的产业优势，发展低碳特色产业，从而实现城（镇）低碳化。以湖北花山生态城例，花山自然资源较为丰富，生态农业发展基础良好，花山生态城在初期规划中就探索了生态农业专项发展研究，将农业生产、农村经济发展、生态环境治理保护、资源培育与高效利用融为一体，构建新型综合农业体系，实现农业产业低碳化。从产业体系构建上看，各试点瞄准知识产业、生产性服务业等高附加值、低能耗、低污染产业，重点发展战略新兴产业，加强发展商贸服务业，延伸至时尚休闲产业、文化创业产业，构建低碳产业体系。从产业结构上看，各试点以低碳为目标，依据当地的资源禀赋、经济发展水平等，发展以低碳为特征的第二产业、第三产业，从横琴，呈贡来看，第二产业与第三产业占其试点产业比重均相当，并且三产比重均超过当地其他地区水平。 （6）紧扣低碳主题，逐步构建完备的低碳指标体系。各试点以“低碳”为纲领，搜集有关社会经济、生态、环境保护、城市交通、城市基础设施等方面的具体指标，根据低碳城（镇）的特点、要求、城市规划设计的具体方法，并结合试点的实际情况，建立以“绿色、低碳、和谐、共融”的核心发展理念，以资源保护与生态建设为基础，涵盖智能电网、绿色建筑、专业领域的绿色低碳规划体系。中德生态园建立了控制性指标和引导性指标两大类，并在每一类指标下设计五大类一级指标，四小类二级指标，指标体系涵盖空间、能源、交通、生产、生活等领域。湖北花山生态城建立“生态安全格局、市政基础设施、公共服务配套、低碳生产生活”等四方面的目标，并基于上述目标提出30项低碳城市建设指标。 三、 国家低碳城市试点发展面临的问题 1. 以低碳为纲领的发展意识有待加强。各试点积极推动低碳引领、多规合一，然而由于各相关部门间对低碳的认识不统一，特别是担心低碳发展制约当地经济增长的思想仍存在，导致在许多地区政策落实中面临一些阻力，例如在能源系统规划、基础设施建设等方面，由于考虑的角度不同，部门间易出现分歧，难以形成合力。针对当地经济发展要求，各试点相关部门出台了多种涉及空间的规划，主要有：主体功能区划、城乡规划、土地利用总体规划等。空间规划类型多，体系庞杂，深度不一，编制目标、期限不同，技术标准和要求也不同，造成各类规划之间难以衔接和协调，有限的空间资源未能得到充分合理的利用和管制。 2. 低碳城（镇）建设保障资金缺口较大。为支持各试点建设，各地区推出由政府财政引导，国有资本与民间资本共同参与，直接投资与间接投资协同运作的的多元化的资金保障机制，部分试点提出了设立低碳发展专项资金，但因为各试点为尚未开发或部分开发的城市新区，创建初期投资需求非常大，按照各试点项目的需求，八家试点的资金总需求在2 331.92亿左右，以统计局的2015年上半年固定资产投资，全国固定资产投资288 469亿元估算，八家试点的的资金需求规模很大，在经济下行、资金面紧张的情况下，资金筹资压力比较大。 3. 基础设施亟需加速建设，兼顾低碳与经济发展操作难度大。国家试点低碳城（镇）基本是新城新区，交通、能源、建筑等领域基础设施薄弱。从各试点的待建基础项目库来看，基本投资集中在基础设施建设领域，以启动时间较早、规划面积较小的青岛中德生态园、无锡中瑞低碳城来看，基础设施建设投资比重分别占到40%和83%。从已完成情况来看，深圳国际低碳城，属于发达城市落后地区，目前主要基础设施建设基本在新建、改建市政道，解决断头路多、交通不畅，新建高压电力通道、市政干管等线路的层面。国家试点低碳城（镇）覆盖了我国的东西部地区，虽然各试点在当地属于龙头经济地区，但各试点内部来看，基本包括发达地区和欠发达地区，各试点经济发展差异度大，经济发展阶段也不一致。深圳国际低碳城处于发达地区深圳，虽片区发展方式落后，产业结构低端，能耗和碳排放强度是深圳平均水平的两倍左右，但借助深圳的发展优势，高起点、高标准的走跨越式低碳建设之路并不难，而三明国家生态城处于后发山区，经济实力相比发达地区要弱，经济资源很有限，不能容忍一定的经济损失来实现低碳城建设。因此，统一当地政府、企业和居民对于保护环境的认知，扭转“先污染、后治理”的传统模式成为了当务之急。 4. 特色产业挖掘较少，重点发展方向模糊，同质化较为严重。各试点的地方特色产业布局较少，并未充分利用地方特色产业在低碳发展的优势。以湖北花山生态城为列，花山自然资源较为丰富，生态农业发展基础良好，从基础项目库来看，花山生态城投资方向主要集中于基础设施及住房地产，特色产业在低碳产业发展中的作用重视不够。重点产业发展上，各试点基本都集中在高技术产业、旅游、文创领域，产业选择重合度高，其中高技术产业的方向过于模糊，基本都涵盖了目前大部分可以实现低碳的技术研发产业，并未很好的结合区域产业优势，集中发力于几个可落地、可持续的高技术领域；而旅游、文创领域的规划偏重于自然资源的初级层次开发，缺乏对当前国内旅游、文创的深度研究，挖掘区域内生态经济的发展潜力和空间。 5. 尚未建立专门的支撑管理体系。国家试点低碳城（镇）仍停留在以完成低碳指标，重点促进新城新区投资建设的层面上，对低碳发展中的低碳管理缺乏自上而下专门的行政管理体系和多元化、多层次的市场运营主体。各试点至创建以来，积极参考国际先进国家地区的经验，结合当地实际情况，制定了一系列的低碳指标体系。但现状来看有待加强，以主要的低碳指标单位GDP能耗，单位生产总值碳排放量来说，只有珠江横琴、云南呈贡测算了有关的数据；从能源消费结构上看，各试点均强调以清洁能源为主的能源消费模式，但只有珠江横琴具体测算了能源消费结构，其余的试点暂未有结论；从碳排放管理信息平台来看，各试点处在规划或建设前期阶段，尚未开展碳排放管理，以2008年最早启动建设的湖北花山生态城为例，尽管较早提出建立分区布点与移动式相结合的“大气质量实时监控中心”，但在从上报情况看，湖北花山生态城未有大气质量数据，而其他地区对于碳排放的数据监测体系仍停留规划层面，有待下一步的建设中很好的贯彻落实。 四、 低碳城市建设的路径选择 低碳转型是我国“十三五”发展的关键期，城镇化发展与城市低碳化两个目标需要同时完成。因此，低碳城市的建设需要因地制宜，以经济增长为重点，同时贯彻低碳理念，实现城市的低碳城镇化发展。 1. 统筹规划建立完善低碳城市发展支撑体系。总结目前低碳城市试点建设的基础上，积极倡导低碳绿色的城市建设模式，确定低碳城市发展目标，理顺低碳城市建设的部门职能分工，明细各级政府部门在低碳工作中的角色定位，确定统一核心的低碳发展指导部门，建设完善专门的自上而下、层次完整低碳城市管理体系，对低碳城市的建设和监督给予有效的指导。强化和完善科学合理的温室气体监测、统计、监督体系，全面开展温室气体的基础统计和核算工作。 2. 加大专项资金扶持并积极采用PPP等融资模式化解资金缺口问题。政府通过加大研究和落实是低碳发展财政专项资金，支持试点低碳城市项目建设。通过设立低碳城市风险投资引导资金，通过对低碳技术企业参股、并购等资本手段，实现低碳技术企业的发展。试点低碳城市的建设主要以财政拨款，地方债为主，依赖性较强，市场化融资机制不足。PPP等融资模式有利于丰富低碳城市的建设资金来源，确保更多民间资金流入低碳建设项目，快速有效的推动低碳城市的建设项目落地。积极探索“绿色债券”金融政策和制定银行绿色评价制度，支持风险资本等民间投资机构投资低碳技术创新的企业，完善低碳发展投融资服务体系。 3. 以低碳发展为契机推动新旧城市建设。将低碳发展有机融入城市发展规划体系，以低碳发展与功能需求为原则推进试点城市的建设。将低碳相关指标加入城市规划指标体系，如清洁能源使用比例、城市绿化率等。按照低碳生态的原则建设新城改造旧城，合理规划布局和建设城市基础设施，强调城市土地建设的紧凑发展，重点推进城市骨干网、城市排水、城市绿化等基础设施。着重发展新能源和可再生能源，优化能源结构，加强电网智能化建设，发展分布式光伏项目，沼气等能源供给，改变居民用能方式。 4. 大力发展特色产业培育低碳产业体系。充分结合当地产业特色，围绕试点的功能定位，考虑当地产业特征，借助地方产业发展优势，促进低碳科技产业、低碳技术服务业得到健康有序的发展，构建以高技术产业、服务业为主的低碳产业体系。鼓励和引导低碳产业链发展，着力发展具有当地产业特色的低碳产业集群发展，促进低碳产业集约式发展，形成低碳企业协同发展的产业布局。 参考文献： [1] 陈飞，褚大建.低碳城市研究的内涵、模型及目标策略确定[J].城市规划学刊，2009，（4）：7-13. [2] 郑艳，王文军，潘家华.低碳韧性城市：理念、途径与政策选择[J].城市发展研究，2009，（6）：23-27. [3] 吕斌，熊小平，康艳兵.我国产业园区低碳发展思路初探[J].中国能源，2014，（12）：31-35. [4] 刘文玲，王灿.低碳城市发展实践与发展模式[J].中国人口·资源与环境，2010，（4）：17-22. [5] 宋德勇，张记录.中国城市低碳发展的模式选择[J].中国人口·资源与环境，2012，（1）：15-20. [6] 陈晓春，蒋道国.新型城镇化低碳发展的内涵与实现路径[J].学术论坛，2013，（4）：123-127. [7] 蒋长流，杨志敏，张卫.低碳城镇化的型构与演化路径研究[J].经济与管理，2016，（2）：32-36. [8] 欧阳慧.基于碳减排视角的国家试点低碳城（镇）发展路径[J].城市发展研究，2016，（6）：15-20. [9] 杨重光.新型城市化是必由之路[J].中国城市经济，2009，（11）. [10] 李迅，刘琰.低碳、生态、绿色——中国城市转型发展的战略选择[J].城市规划学刊，2011，（2）. [11] 林伯强，蒋竺均.中国二氧化碳的环境库兹涅茨曲线预测及影响因素分析[J].管理世界，2009，（4）. [12] 仇保兴.我国低碳生态城市建设的形势与任务[J].城市规划，2012，（12）. 作者简介：桑百川（1964-），男，汉族，内蒙古自治区赤峰市人，对外经济贸易大学国际经济研究院院长、教授、博士生导师，研究方向为世界经济；吴凡（1987-），男，汉族，江西省抚州市人，对外经济贸易大学博士生，研究方向为能源经济；刘雪娇（1990-），女，汉族，湖北省钟祥市人，对外经济贸易大学博士生，研究方向为世界经济。 |
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