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上海既有多层住宅增设电梯问题分析

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摘要：由于历史原因，土海有许多6层至7层的既有住宅在建造时并未安装电梯。如今上海快速步入老龄化社会，增设电梯已经成为一个社会问题。政府出台相关的政策文件，街道与社区居委会对增设电梯十分支持，居民团体也对加装电梯迫切需求，而加装电梯的现状并不满意，成功案例寥寥无几。本文根据团体理论，通过政府部门、社区居委会及居民团体面临的困境，提出促成加装电梯的建议。

关键词：上海;既有多层住宅;增设电梯;团体理论

中图分类号：TU857 文献标识码：A

1 上海既有多层住宅增设电梯问题由来

20世纪80至90年代，为适应市场需要，上海建成了许多住宅楼房。根据《住宅设计规范》[1]规定，七层及七层以上住宅必须设置电梯。为节约成本，多层住宅大都为六层至七层，没有安装电梯。截至2015年底，上海市户籍人口中30.2%是60岁以上老年人，其中80岁以上高龄老人占23.6%[2]。老年人住在這种不设有电梯的住宅中，上下楼不方便，影响其生活质量。既有多层住宅增设电梯受到社会的广泛关注。

2 理论模型

美国政治学家A.F.本特利在《政府的过程》中提出团体理论，1951年，D.B.杜鲁门在《政府过程》中系统总结并促使这种研究方法的形成。团体理论，是指通过对社会团体的性质以及相互之间的利益博弈为基础，解释政治现象的一种政治学方法。共享利益的人群相互发生作用，为实现集团利益，对政策议程和政策方案采取一定的行动，演变成利益集团中的压力集团。

本文利用团体理论来对上海既有多层住宅增设电梯的公共政策议程的设置进行多元博弈的剖析，将团体分为居民、社区以及政府部门，通过对上海M小区加装电梯的成功案例和H小区加装电梯的阻滞案例进行实证分析，找出增设电梯过程中不同团队遇到的困境，并就突破此类困境提出建议。

3 上海既有多层住宅增设电梯案例分析

3.1 上海既有住宅增设电梯的现状

根据《2005年上海统计年鉴》[3]统计数据，上海现有37997万平方米各类居住房屋建筑，70%左右为7层以下的多层楼房，不设电梯。据统计，此类多层住宅的居民中有69.9%是城镇老人。截至2001年底，上海有15000万平方米的多层楼房，按此推算，至少还需要加装20万台电梯才能满足居民需求。

然而，截至2016年9月，上海仅成功安装并投入使用6处电梯，5处电梯正在施工中，准备启动21处电梯加装项目，还有13处[4]电梯处于方案设计和居民意见征询的过程中。

3.2 增设电梯的流程及相关规定

2016年9月，上海市住建委、市规土局和市质监局三部门联合下发《关于本市既有多层住宅增设电梯建设管理相关建设审批的通知》[5]，将46个审批备案环节简化为15个审批环节，提出“鼓励有条件的区实行一门式行政服务窗口受理”。项目开工后，区房管局上报市住房城乡建设管理委，列入旧住房综合改造年度市财政补贴项目计划。既有住宅加装电梯申请流程，如图1所示。

3.3 M小区增设电梯成功的情况

M小区内共有4幢6层楼的住宅，建于20世纪80年代初，一梯四户，小区内60岁以上的退休老人占居民总数的70%。M小区一号楼增设电梯于2014年4月竣工验收，加装工程历时两年之久。工程由该辖区内一名人大代表牵头，该代表逐户征求意见，为M小区办理申报手续，通过反复几轮征询和协调，一号楼加装电梯的设计方案全票通过。经核算，加装电梯的费用大约65万，包括电梯造价、土建、监理、安装等一系列工程在内，其中电梯20万至25万。M社区共建联合会与上海市老年基金会进行对接，市老年基金会捐赠一台电梯，政府补偿修建款的40%，按照楼层比例，向该楼住户共收取16.8万元的电梯款项，多退少补。二楼及以上（含二楼）住户均摊日常运营费用、电费、保洁保养费及管理费用。

3.4 H小区增设电梯阻滞的情况

H小区11幢楼房建成于1981年，一梯五户，共30户居民，90岁以上老人的4户，80岁以上老人的17户，占总户数的70%，是栋不折不扣的“高龄老人楼”。2011年H小区11幢申请增设电梯，由于当时业委会瘫痪、政策较为繁琐，加装电梯被暂时搁置，且由于底层住户反对，无法立项，同时并未获得捐赠电梯，增加了楼内居民的经济压力，该小区增设电梯受到阻滞。

3.5 各类团体在增设电梯过程中遇到的困境

厄尔·莱瑟姆[6]认为，“所谓公共政策，是指某一特定时间里，团体间的争斗所达到的平衡，它体现了那些一直试图获取优势并相互竞争着的派系或团体之间出现的均势。”通过对M小区及H小区的实地走访及与部分居民的访谈了解到，首先，楼层方面，低楼层的居民往往面临电梯发动机声响过大、遮挡阳光、房屋贬值等问题，且在电梯使用率上远低于高楼层的居民，因此低楼层的居民对电梯的需求明显低于高楼层的居民。其次，年龄方面，老年人由于腿脚不便，对电梯的需求更加迫切。家中有老年人的居民加装电梯的意愿更强烈。再次，资金方面，购买这些住宅的居民大都在财力上并不富裕，因此加装电梯的资金压力以及加装完成后的运行维护成本，使居民团体内部产生矛盾，筹集资金也成为居民团体面临的一大困境。最后，文化程度方面，居民团体的成员的文化程度良莠不齐，无法全面准确把握政策文件的各种细节，在加装电梯过程中走弯路、碰壁、重复不必要的流程等。

《关于本市既有多层住宅增设电梯建设管理相关建设审批的通知》虽然将原46个审批备案保送环节简化为15个环节，但是对部分细节没有做深刻的解读，致使居民团体在实际推行的过程中走冤枉路。在资金补贴方面，《关于本市既有多层住宅加装电梯试点政府补贴有关事项的通知》[7]规定，市区财政给予最高不超过24万元/台的加装电梯施工金额的补贴，加装电梯的大部分资金压力仍然在居民团体的身上。

综上，居民团体、社区居委会、政府部门在加装电梯中各自面临一定的困境，同时三个团体之间也产生一定的利益博弈。因此截至目前，上海市成功加装电梯的既有住宅数量有限，远不能满足既有住宅增设电梯的需求量。

4 结论

通过分析M小区电梯加装成功以及H小区加装电梯阻滞的有关情况，发现居民团体内部存在难以协调统一、利益差异、资金筹措困难、缺乏居民自主牵头人或者牵头人积极性不高等困境，社区居委会缺乏专业知识、专业力量，政府部门审批環节复杂，法律支持、技术支持缺位，有关文件宣传不到位，“诉求一反馈”渠道不够畅通等问题。综上，提出以下建议。

4.1 政府部门加强业务指导

政府部门在制定公共政策的过程中，应多实地调研，针对目标群体召开听证会，做好事前评估，使公共政策更好地发挥效用。在公共政策的实行过程中，加强政策宣传，做好事中评估，并及时调整政策，细化并规范审批流程，建议成立专门的咨询服务平台，解决居民团体关于政策及技术方面的问题。建议统一财政补贴规范流程，减少审计咨询和审价总决算，减少总承包企业工作量，为居民团体省下费用。

4.2 社区居委会发挥牵头作用

发挥社区居委会服务职能，由专人负责，在加装电梯的过程中提供居民团体交流沟通的平台，当出现意见分歧时，主动对接发挥牵头作用。调动居民自治的主动性，避免某些居民“搭便车”的心理导致加装电梯进程变缓，受到阻滞。

4.3 引入其他社会力量

发动有资质的单位、有人脉的人大代表、有经验的公益组织积极参与到加装电梯的事宜中，为公共政策的顺利落地建言献策。

既有住宅加装电梯是个十分复杂的过程，涉及不同的利益团体。本文对目前上海既有住宅增设电梯成功及阻滞的具体情况加以分析，提出相关建议。然而在实际增设电梯的过程中，还需要将利益分配、适老化改建及相关法律法规、政策文件纳入考虑。

参考文献：

[1]住房和城乡建设部、国家质量监督检验检疫总局.住宅设计规范[Z].中华人民共和国住房和城乡建设部公告第1093号，201卜07-26.

[2]施毓凤，杜小磊.上海长期护理市场供需特点分析[J].智慧健康，2016（8）：20-25

[3]上海市统计局2005年上海统计年鉴[R].2005.

[4]谭建明.既有建筑加装电梯的关注点[J].现代物业，2016（9）：54-57.

[5]市住房城乡建设管理委、市规划国土资源局、市质量技监局.关于本市既有多层住宅增设电梯建设管理相关建设审批的通知[Z].沪建房修联[2016]833号，2016-09-30.

[6]厄尔·莱瑟姆.政治的集团基础[M].纽约：纽约自由出版社，1956.

[7]上海市财政局.关于本市既有多层住宅加装电梯试点政府补贴有关事项的通知[Z].沪财建[2014]2号，2014-01-07.

作者简介：张唯佳（1990-），女，汉族，籍贯：江苏扬州，学历：上海交通大学国际与会共事务学院研究生在读，研究方向：公共管理。

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