| 标题 | 我国检监互涉案件处理机制探析 |
| 范文 | 彭江辉 邹韵
摘要：随着《监察法》的出台、《刑事诉讼法》的修订，检察机关与监察机关不可避免地在职能管辖的范围 内存在互涉案件。对检监互涉案件的处理，立法除了有原则性的规定外，对于程序中具体如何进行衔接的问题 并没有明确规定，司法实践中可能出现立案标准不同和处理原则的差异与冲突。为此，建议对于检监互涉案件 处理要加强案件衔接程序的立法，构建互涉案件线索双向移送机制、管辖协商机制、进度协同机制，使检监互涉 案件处理更加流畅高效。 关键词：检监互涉;处理机制;立案管辖 中图分类号：D925.2???????????????????? 文献标识码：A?????????????????? 文章编号：CN61-1487-（2020）12-0065-03 随着国家监察体制改革的推进，2018 年新修改的 《刑事诉讼法》将职务犯罪侦查权转隶给监察委员会的 同时，保留了检察机关的一部分自侦权，在司法实践中势 必出现两个领域的检监互涉案件。最高人民检察院在 2018 年发布的《关于人民检察院立案侦查司法工作人 员相关职务犯罪若干问题规定》（以下简称《侦查规定》） 以及 2019 年颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》（以下 简称《诉讼规则》） 规定了监察机关与检察机关互涉案 件的处理采取的是“更为适宜 + 协商一致”原则。本文 试图对检察机关与监察机关之间的关联案件管辖、交叉 案件管辖等问题作进一步探讨 [1]。 一、我国检监互涉案件处理的法规范分析 （一）對检监管辖案件立法调整的对比与分析 与《监察法》相对应，新《刑事诉讼法》第 19 条第 二款，以及《侦查规定》中明确指出了在《监察法》出台后， 检察机关除机动侦查权外，对司法机关工作人员的 14 个 罪名保留侦查权。不仅如此，根据《行政诉讼法》第 25 条第四款规定①和《最高人民法院、最高人民检察院关于 检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中的规定， 确立了检察机关对涉及到国家利益和社会公共利益，行 政机关违法行使职责或者行政机关不作为时，检察机关 应当发出检察建议，可以提起行政公益诉讼。 从检察机关的角度分析。第一，将检察机关对司法 工作人员的 14 种罪名的自侦权进行了保留，但从立法上 对检察机关行使自侦权的用词是“可以”，这种自侦权并 不专属于检察机关，它具有一定的弹性。根据《宪法》 和《检察院组织法》规定，检察院依法独立行使检察权， 检察权的核心就是检察院的独立起诉权。[2] 有学者认为 检察机关保留的对一部分犯罪进行立案侦查的权力是对 监察机关的立案调查起到一定的补充性作用。但笔者并 不认为其就是单纯为了补充立案管辖而保留自侦权。检 察机关在对外行使法律监督职能时，较为刚性的方式是 利用抗诉、对监督主体立案侦查或者提起诉讼，较为柔性 的方式是通过发出检察建议书和纠正违法通知书来行使 监督权力。如果检察机关完全丧失了自主侦查的权力， 其法律监督的效能则会大幅度降低，法律监督职能的行 使也会受到很大的影响。 从监察机关的角度来分析，“监察委员会对所有行 使公权力的公职人员实施全覆盖的监察”[3]，监察机关 对于其职权所管辖的罪名范围并不是传统意义上的“职 务犯罪”，监察机关能依职权管辖的案件比传统意义的 “职务犯罪”范围更广。这种差异，会使很多案件就无法 从原立案管辖的主体来进行区分，也无法从所侵害的法 益类型来进行区分。笔者认为监察全覆盖的主体并没有 超出刑法所规定的主体范围，刑法早在职务犯罪的立法 解释中对主体进行了兜底性条款的设置。并且一些学者 也提出“监察法的监察对象是对刑法规定的职务犯罪的 进一步补充”的观点 [4]。 综上所述，首先，从监察机关与检察机关的职能角度 分析，两者都是监督机关，都有监督权。新时代背景下检 察权应当以司法权和监督权的交融为基本属性，以检察 审核为核心内容的新历史定位。[5] 监察权本质的职权包 括监督、调查和处置。因此，两者在监督职能方面本身具 有一定的重合性。其次，从法律修改的内容进行分析，监 察机关与检察机关无论是主体还是某些管辖罪名都存在 不可避免的互涉因素。其一，主体方面。检察机关对于 国家司法机关工作人员所犯的 14 类案件享有立案侦查的权力。依据《监察法》第 15 条的规定，监察机关针对的不仅仅是司法机关工作人员，还包括参照《中华人民 共和国公务员法》管理的人。这其中必然会存在主体上 的重合。其二，职权方面。监察机关立案调查的范围并 不局限于职务犯罪案件，还包括职务违法案件。检察机 关行使法律监督职能属于一种专门性的监督活动。[6] 其 不仅可以立案侦查法律规定的司法机关工作人员的犯罪 案件，而且有权对司法机关工作人员在诉讼过程中的职 务违法行为进行纠正，或者发出检察建议。这就不可避 免地涉及到监督职能的重合。其三，客观事实关联方面。 无论是从法条的规定还是现实复杂案件，检察机关所立 案管辖的 14 类案件与监察机关所立案调查的案件在客 观事实层面具有较强的关联性与牵连性。如司法机关工 作人员在刑讯逼供的过程中很有可能会滥用职权。最后， 监察机关对行政机关公职人员的违法犯罪的监督职能与 行政公益诉讼中检察机关对行政机关的监督职能存在互 涉因素，只是两者监督的角度不一样。
（二）对检监互涉案件处理机制的法规范分析 最高人民检察院发布的《侦查规定》和《诉讼规则》 中对检监互涉案件的移送和处理进行了相关规定。第一， 人民检察院在发现犯罪嫌疑人有涉嫌监察委员会管辖的 二、我国检监互涉案件处理的现实困境 （一）监察机关与检察机关不同的立案标准 刑事立案和监察立案的标准存在差异，监察立案标 准是监察对象“涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任”， 而检察机关适用刑事诉讼中的立案标准是“认为有犯罪 事实，需要追究刑事责任”。两者差异明显，监察机关立 案标准不仅明显低于刑事立案的标准，且比检察机关立 案标准要宽泛。对于更低要求，更宽泛的监察立案标准， 在检监互涉案件中会存在将达不到检察机关立案标准的 案件，但可能涉嫌违法的案件直接交由监察机关立案的 情况发生，或者出现达到互涉案件其中一个罪名的刑事 立案标准，却达不到另外一个罪名的刑事立案标准的情 况发生。 （二）法规范确定的立案管辖处理原则的差异与冲突 在 2012 年的《六机关规定》中确定了互涉案件“主 罪为主 + 相互配合”的处理原则，而在最高人民检察院 发布的《侦查规定》和《诉讼规则》中对检监互涉案件 采取的是“更为适宜 + 协商一致”管辖处理原则。对比《监 察法》和《试行规定》中所确定的“监察为主”的处理 原则。三者对互涉案件的处理原则都存在微妙的差异。 职务犯罪线索的，应当及时与同级监察委员会进行沟通， 《侦查规定》是在《监察法》后出台的规定，有学者提出 一般应当由监察委员会为主，人民检察院予以协助。第 二，認为全案由监察委员会来管辖更合适的，人民检察院 应当撤销案件，将案件和相应职务犯罪线索一并移送给 监察委员会。第三，对认为应由人民检察院和监察委员 会分别进行立案侦查或调查的案件，人民检察院应当将 案件线索移送给监察委员会，对依法由人民检察院管辖 的犯罪案件继续侦查，并将与监察委员会沟通的情况向 上一级人民检察院进行汇报。这种规定实质上就是检察 机关对检监互涉案件的处理采取“更为适宜 + 协商一致” 管辖处理原则 [7]。 值得注意的是，最新的《诉讼规则》在上述的基础 上还限定“沟通期间不得停止对案件的侦查”。这不仅 是立法机关对于互涉案件复杂性的考量，而且是对刑事 诉讼效率的考量。纵观整个《诉讼规则》中有关管辖的 规定，检察机关对于自行侦查管辖的案件都采取的是“可 以”，与监察机关的互涉案件采取的都是沟通的方式。对 比发现，检察机关对与监察机关的互涉案件处理原则要 比与公安机关互涉案件的处理原则更为灵活。笔者认为 这主要是考虑到实践中的可操作性。此外，《监察法》 第 34 条第 2 款②规定为“一般应当”，这也就说明立法者 当时在对互涉案件中的一些例外情况和《六机关规定》 中所确立的一些互涉案件管辖原则进行了考虑，力求在 互涉案件中平衡监察机关和其他机关之间的关系。 监察机关的这种互涉案件处理原则“会导致检察机关作 为法律监督机关权威丧失，对司法公正也存在一定的影 响甚至损害”[8]，也有些学者提出这种《侦查规定》中 所确定的检监互涉案件的处理原则，是对《监察法》中 所规定的处理原则的一种补充性规定。笔者认为，这种 检监互涉案件处理原则的差异可能会导致实践处理时无 所适从，造成司法资源的浪费、工作机制的低效化等一系 列问题。 （三）检监互涉案件处理缺乏相关的程序性规定 通过对检监互涉案件的立法进行分析发现，无论是 检察方面还是监察方面的立法，都仅在互涉案件的立案 前，对于立案管辖上的基础性处理原则进行了规定，对于 在立案后刑事诉讼的不同阶段的程序衔接如何进行处 理，并没有相关规定。首先，按照互涉案件处理原则进行 立案后，程序如何进行衔接没有进行具体的规范。根据 互涉案件立案管辖处理原则将案件进行分别立案或并案 管辖后，后续程序如何适用;在调查终结或者侦查终结 后，在后续诉讼阶段程序如何进行衔接，立法只有原则性 规定，缺乏可操作性。其次，在行政公益诉讼中互涉案件 如何进行处理的问题，立法上虽然确定了检察机关在履 行职能过程中发现可以由监察立案调查的案件，应当将 线索移送至监察机关，但是对于程序如何衔接，如何协同 办案，立法上缺乏具体规定。 三、我国检监互涉案件处理机制的完善建议 （一）加强对检监互涉案件衔接程序的立法 根据检监互涉案件的特性来制定相关的监察法规。 第十三届全国人大常委会第十四次会议表决通过的《全 国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监 察法规的决定》中明确指出国家监察委员会可以为履行 领导地方各级监察委员会工作的职责需要制定监察法 规。同时，可通过最高检对检监互涉案件中的处理机制 颁布进一步的详细规定。对于检监互涉案件从立法上进 行规范和完善，在程序上强化两机关之间协同配合，有利 于强化反腐机制的效能，实现整体联动。 |
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