| 标题 | 浅析我国公益诉讼中原告资格的认定 |
| 范文 | 陈 典 摘要公益诉讼是指为维护国家和社会利益而提起的诉讼。在目前的司法实践中,公益诉讼是议论较多、众所瞩目的问题之一。在这众多的问题中,原告资格问题无疑是重中之重。本文立足于实践,在坚实的法理基础上力图建构以检察机关为原告主体的公益诉讼制度,妥善解决公益诉讼中的原告资格问题。 关键词公益诉讼原告资格检察机关 中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-179-02 根据公益诉讼原告资格扩张的趋势,公益诉讼的控诉主体具体包括三类:任何个体、社会团体和国家特设机关。任何个体(包括公民、私法人和非法人组织)为维护公益提起诉讼是公益诉讼的一大特点。由于作为诉讼基础的利益纷争的社会公共性及诉讼的公益价值追求,要保护和救济因违法行为受到侵害或威胁性损害的普遍公众利益,按照传统的当事人理论来衡量原告适格已不再具有实际意义。因此,公益诉讼的原告资格设计必须突破传统诉讼形态下诉权专属于“直接利害关系人”的思维定势,通过法律直接赋予主体独立诉权,扩大诉讼主体范围,保障任何主体均有权维护社会公益。 一、扩大原告资格的法理基础:公民参与国家事务的管理是宪法赋予的权利和义务 (一)保护社会公共性权利 社会公共性权利是公民权利的延伸。公益诉讼制度本身就是公民民主权利在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的原告可以提起公益诉讼的权利,不仅仅是一个诉讼程序问题,更重要的是通过公益诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从公益诉讼制度监督社会公共权利的行使这一角度来看,原告起诉资格的赋予就是公民权利的一种表现。 (二)保障公民诉讼权利的行使 在诉讼理论中,原告资格的正当性即当事人的适格是其胜诉的前提条件也是构成诉权要件的条件之一。赋予公民正当的原告资格是保护公民诉权行使的任意性和自由性的必要保障。当然,诉权的任意性和自由性应当有个限度,即不能损害审判权的权威性。为达到诉权行使的任意性和自由性要求,也要同时承认当事人适格的缓和与判决效力的扩张。因此,为了充分保护诉权,扩大诉讼手段解决纷争和保护权益的功能,应当尽量扩大诉的利益的范围,改变传统诉讼理论中“直接利害关系人”的原告资格。 (三) 以公民的公共权利监督社会公权利的行使 在西方法学思想看来,以一种权利制约另一种权利,是一个极为有效的方法。而公民被赋予适格的原告资格进而拥有诉权,对社会公共权利的行使无疑是一种制约和监督,有利于社会公共权利的合理行使。虽然公民对于社会公共权利的监督有很多种途径,但司法救济是最根本的,最重要的途径。而本着“无利益即无诉权”这一诉讼法所坚持的重要原则,原告资格的确立无疑能够对于公民对社会公共权利的监督权利的行使有着重要的意义。 二、检察机关是提起公益诉讼的适格主体 从理论上来说主要有以下三点原因: 第一、检察机关的诉权。公益诉讼作为一种公力救济方式不是由公益纠纷主体自己而是由国家设立的,这就决定了纠纷主体不可以随心所欲地使用这一救济方式,必须获得国家的许可。而国家许可的方式就在于赋予纠纷主体以公益诉权,拥有公益诉权就可以使用公益诉讼的方式解决公益利益纠纷。公益诉权的功能就在于将公益利益纠纷引渡到公益诉讼之中。再者,公益诉讼多表现为受害人为群体的诉讼,如公害诉讼、消费者诉讼、环境诉讼、社会福利关系诉讼等,已经完全超越了某一个体的利害关系,其往往具有公共性、社会性,其间存在着公的利益与私的利益的对立关系。这些诉讼中,受害方往往处于弱势,为有效保护弱势受害者,德、日以及我国台湾地区的学者越来越多地认为有必要承认 “集团利益”的概念。豍鉴于检察机关一向具有维护公共利益的职能,由检察机关作为国家代表提起公益诉讼最为适宜。在突破了传统当事人适格之后,进而把“诉的利益”作为当事人适格的基础,扩大了当事人适格的范围。凡对于诉讼标的权利义务关系的争执,只要是在法律上利害关系相对立的双方之间进行,当事人对该诉讼就有“诉的利益”,在本案中即是适格当事人。所以在新的当事人适格理论下,“诉的利益”的有无就决定了检察机关的诉权有无的关键了。关于诉的利益的有无,不同国家有不同的判断标准。一般来说,大陆法系国家包括我国奉行的是“实定法的确定”的原则,因此原则上,以制定法(实定法)为确定诉的利益的标准。而英美法系则是是“事实出发型”的,自始至终贯彻着“自然正义”精神,因此,通常是,以法官自由裁量决定诉的利益的有无。豎 第二、公益纠纷具有私权性,严格贯彻私法自治的原则,当事人享有完全的处分权。而以公益纠纷作为处理对象的公益诉讼当然也必须贯彻私法自治,坚持当事人处分原则。检察机关对公益案件提起民事诉讼,是否是对当事人启动诉讼程序的处分权的侵害,我们可以从处分权的界限上进行分析。处分权在受既判力的制约,程序上“过去”的约束,诚信原则的限制外,还受社会公益目的的制约。社会公益的目的旨在维持国家、社会的安定有序,因而当公民个人行使权利以至于侵犯社会公益时,应当止步。所以,检察机关在当事人行使其处分权的界限之外可以行使诉权提起公益诉讼,但其行使诉权的范围应仅限于公益目的,不得任意涉足私权领域。为保护当事人的处分权,检察机关提起民事诉讼应定位于涉及国家利益、社会公共利益的案件,以维护国家利益和社会公共利益为目的。公益诉讼的主体既包括国家机关如检察官,也包括任何个人或组织即“私人检察官”。豏但由于在我国私力救济相对公力救济力量较为弱小,笔者认为在中国在维护公共利益的公益诉讼中主体还是以检察机关为主要主体为宜。 第三、关于检察机关在公益诉讼中是居于何种地位,是一个颇具争议的问题。在目前主要有以下几种理论。1.法律监督说。即在检察机关提起的公益诉讼中,无论检察机关采取何种方式参与诉讼,它所处的地位只能是法律监督者。2.双重身份说。检察机关提起公益诉讼时虽然处于原告的地位,但由于检察机关是国家法律的监督机关,决定了这种原告地位不同于一般的原告,检察机关具有原告与国家法律监督者的双重身份。3.原告人说。在检察机关提起的公益诉讼中,由于代表检察机关的检察员的起诉行为能够引起诉讼的发生和诉讼程序的开始,检察员提起诉讼后声明诉讼请求,并有权要求法院传唤被告人应诉等,检察机关与通常民事行政訴讼中的原告人一样,居于原告人的诉讼法律地位。4.公诉人说。在检察机关提起的公益诉讼中,检察机关居于公诉人的法律地位,与其提起的刑事诉讼,并没有实质上的区别。在这两种行为中检察机关并没有自己独立的利益,因此,都应当居于公诉人的法律地位。5.公益代表人说。在检察机关提起的公益诉讼中,检察机关是公益权利的代表,其诉讼目的在于维护社会的公共利益。豐 三、检察机关提起公益诉讼的制度建构 (一)检察机关参与公益诉讼的范围 根据世界各国对于检察机关代表国家参与公益诉讼的法律、法规,大致可分为行为能力缺失及救济,可能收归国有的失踪人财产或继承案件,非诉案件和非法契约收益或不当得利应收归国有的案件四类。而在我国,根据公益诉讼的特殊性、国家政治体制、经济模式以及社会公良风俗、道德等情况,检察机关代表国家参与公益诉讼的范围应包括以下几个方面:1.国有资产流失案件;2.环境污染案件;3.非法契约和不当得利应收归国家的案件;4.行为能缺失及救济案件;5.对犯罪案件的附带民事诉讼 (二)检察机关参与公益诉讼的方式 近年来,全国各地检察机关参与公益诉讼的方式主要有以下几种,且集中在民事诉讼领域。1.检察机关以原告身份提起诉讼即当国家利益和社会公共利益受到侵害,而因各种原因无人提起诉讼时,检察机关可以作为原告以国家的名义直接提起诉讼。豑2.以从当事人的身份参与诉讼在此类诉讼中,有明确的起诉原告,检察机关仅作为从当事人。这一做法在河南有许多实例。3.以法律监督机关的身份支持有关机关提起诉讼在已判决的案例中,福建龙岩地区、重庆地区和上海嘉定区的部分案件采取了这样的做法。如当国有资产受侵害,而受害单位没有起诉时,检察机关作为支持起诉机关支持受损害单位向法院起诉。此时,原告为受损害单位,与案件有直接利害关系。检察机关与案件没有直接的利害关系,不能作为案件的原告,僅作为支持机关活动,对当事人提起诉讼的后果不承担责任。在实际操作中,检察机关一般会针对起诉案件,向受理案件的法院出具一份《支持起诉意见书》。4.检察官以个人身份作为代理人参加诉讼在实践探索中,检察官作为有权起诉当事人的代理人参与诉讼的做法比较少见。重庆巴南区人民检察院曾采取过这样一种方式参与公益诉讼。在东泉丝厂案中,巴南区人民检察院的两名检察官就是以个人身份作为区财政局的代理人出庭参与诉讼。豒 (三)检察机关应以诉讼当事人身份参与公益诉讼 笔者认为,从有利于检察机关采用公益诉讼的方式实施公益保护,以及立法技术性和诉讼操作策略的角度上考虑,确立检察机关在公益诉讼中的当事人地位,以一方当事人、从当事人的身份提起、参与或共同诉讼,应是我国检察机关参与公益诉讼的立法和实践方向。这也正如,美国的公益诉讼一样,其已和公民立法提案制度,复决投票制度,公民对官员罢免措施,公共意见听证会及公共利益法案等一起,共同为保证公民在政府决策过程中更有意义,更民主的参与而服务。同时,此类措施也为公众提供了一个机会,避免政府决定未经审议而导致的政府权利滥用。豓 首先,从公益诉讼的范围上讲,检察机关提起的公益诉讼的范围涉及到国有资产流失案件、环境污染案件、非法契约和不当得利应收归国家的案件,行为能缺失及救济案件,对犯罪案件的附带民事诉讼以及弱势群体利益保护等诸多方面。由于这些需要保护的利益和对象不同,检察机关提起公益诉讼的方式及司法救济的形式也应当有所不同。 其次,从立法技术和操作策略上考虑,对检察机关提起公益诉讼设置较为宽泛的形式,也有利于检察机关根据案件的不同情况灵活地采用不同的方式提起民事诉讼。我们可以列举三类不同类型的案件作为说明。1.对于国有资产流失的案件,以及环境污染、损害广大消费者权益等诉讼案件,检察机关可直接以国家和社会公共利益代表人的身份独立提起诉讼,追究侵害者的民事责任。2.对于婚姻、家庭、监护和弱势群体权利保护的案件,由于这类案件中存在具体而特定的当事人和权利享有者,检察机关即便是出于对其权益的维护,也不宜干涉其对自身权利的处理。为此,这种情况下检察机关就可以从支持起诉的角度,以当事人的身份参与起诉,帮助当事人通过诉讼的方式来维护自己的利益。3.对于破坏市场秩序、不当竞争的案件,从这类行为所侵害的利益来看,危害的并不仅仅是特定主体的利益,很大程度上也直接损害了国家和社会的整体利益。这种情况下,检察机关与相关受害者虽然代表着不同主体,追究的是不同的责任,以及维护的也不是同一种利益,但是由于相互间都是基于同一个侵权损害事实。因而应当以共同原告人的身份一同提起诉讼。 再次,从诉讼程序上看,确定检察机关在公益诉讼案件的当事人地位,有利于明确检察机关在诉讼中的权利和义务。检察机关作为主当事人提起诉讼或作为从当事人参与诉讼或共同提起诉讼,都是出于程序法上的原告地位,适用有关民事诉讼法、行政诉讼法关于“原告”的规定,有利于检察机关在诉讼中作用的发挥。 综上,检察机关作为公益诉讼的适格主体有其合理的理论基础和现实意义,尽快建立以检察机关作为原告主体的公益诉讼制度是解决我国公益诉讼制度困境的一种理想途径。 |
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