| 标题 | 论行政诉讼调解制度在我国的构建 |
| 范文 | 谢晓莉 摘要现行《行政诉讼法》第五十条规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解。”但是,现如今法院审理的行政案件半数以上都采取了调解手段,事实上,司法实务界所称的“协调”等同于“调解”。目前法院适用的行政诉讼调解规则混乱,缺乏统一性与规范性,所以很有必要以法律的形式去规范调解程序,使其规范化、合法化。本文就行政诉讼调解制度建立的可能性与必要性、域外的行政诉讼调解制度、调解的适用范围、行政诉讼调解的审级与阶段、行政诉讼调解的效力与救济进行探讨。 关键词行政诉讼调解制度 中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-160-02 一、调解的必要性与可能性 从现如今的司法实践来看,调解制度在行政诉讼中是有存在的必要性与可能性的。 必要性包括: (一)调解是解决行政争议的必要与有效的手段 调解能够及时彻底的解决行政争议,提高司法效率,减轻法院负担,避免司法资源的浪费。行政争议是指行使行政权力的主体在行使公权力过程中与相对人(公民、法人和其他组织)之间发生的、依据公法可以解决的法律争议。胡建淼等学者认为行政争议的解决是行政诉讼的目的之一,如果行政诉讼法承认这一立法目的,那么调解制度将理所当然的写进行政诉讼法之中。 (二)规范司法实践中行政诉讼调解制度混乱的需要 许多法院在不同程度上默认调解程序的存在,但适用规则混乱,需要制定统一的调解制度。只有建立统一的调解制度,才能保证真正实现公正、公平。 (三)构建和谐社会的需要 调解制度与构建和谐社会这个时代主题是相适应的。最高法院在2007年1月发布的《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》以及同年三月发布的《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》,都是为了与党中央提倡的和谐社会相一致。因为运用调解手段可以缓和行政机关与行政相对人的矛盾与冲突。无论是中国的官员还是老百姓,都在一定程度上觉得对簿公堂并不是件光彩的事情,而且法庭的气氛会使得原被告双方感到压力巨大,老百姓害怕自己胜诉后行政机关会因此报复他,而行政机关害怕败诉会影响本机关的政绩,如果运用调解的手段,就可以使得双方都能心平气和的坐下来协商,能够缓和双方的冲突,和谐解决纠纷,并且双方的担忧也会消失很多。调解有助于行政机关与行政相对人建立和谐的关系。 可能性包括: (一)自由裁量权的广泛存在为调解的发生留下了空间 在某些情况下,行政机关在法定权力范围内可以理性的处置、变更行政职权,具有一定的处分权,这就为行政案件的调解创造了可适用的空间。我国现行法律法规以及规章都赋予了行政机关大量的自由裁量权,行政机关不适当的行政行为所引起的诉讼目前还不能通过诉讼方式解决,建议扩大行政诉讼受案范围,将由于行政机关的自由裁量权的不当行使导致不合理的案件纳入司法审查范围,对于这类案件应当适用调解。 (二)行政权力的行使方式发生重大转变 我国行政权力的行使方式,在改革开放以前,是一种绝对的管理与命令。到了改革开放以后,开始向弹性、多样化的行政管理手段转变,主要表现为采用行政指导、行政合同的手段与方式。体现了我国政府由绝对管理型政府向服务型政府的转变。在行政诉讼中,对于行政机关与行政相对人通过协议、协商方式所达成的行政行为(比如行政指导、行政合同)是有必要运用调解手段的,相对于法院审判来说,运用调解会取得更好的效果。 (三)我国现行司法解释中规定的情况判决已经为调解制度的运用创造了空间 《若干解释》第58条规定:“被诉具体行政行为违法,但撤销该具体行政行为将会给国家利益或公共利益造成重大损失的,人民法院应当做出被诉具体行政行为违法的判决,并责令被诉行政机关采取相应的补救措施;造成损失的,应当判决承担赔偿责任。”情况判决具体包括两部分,即确认被诉具体行政行为违法,同时责令行政机关对受违法行为侵害的当事人采取补救措施或予以赔偿。对于第二部分,行政机关可以与行政相对人就采取何种补救措施、损失赔偿数额等事项进行调解协商。 二、域外的行政调解制度 我国台湾地区《行政诉讼法》第二百一十九条规定:“当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者,行政法院不问诉讼程序如何,得随时实行和解。受命法官或受托法官,亦同。”并在第二百二十二条规定了和解之效力。台湾《行政诉讼法》规定的和解其实就是调解。美国联邦侵权求偿法规定,司法部长或他指定的代表在对申请的诉讼开始后,可以根据本编第1346条第2款的规定,可对由他处理的申请进行仲裁、调解或作出决定。德国行政法院法规定,参与人为了全部或部分解决所提出的要求,可以在法院、受委托的或者所请求的法官做出的笔录中,在他能够支配的诉讼标的范围内,达成一项和解。在英美法系与大陆法系国家,许多法院都设置了调解制度用于解决行政争议。 三、行政诉讼调解的适用范围 与民事诉讼不同的是,并不是所有的行政案件都适用调解程序的。因为一些原因使得有些行政案件是不能调解的,如果调解的话,反而会使得公民的合法权利得不到有效保障。本文对行政诉讼调解的范围进行消极地列举,即列举不能进行行政诉讼调解的几种情形,除这几种情形外,都可以进行调解。笔者认为行政案件不能进行调解的情形包括: (一)涉及公民人身权的案件 这类案件是不适用调解的。人身权是宪法规定的公民各种权利得以存在的基础,人身权受到限制或者剥夺,意味着其他任何权利都难以行使。对于剥夺人身权的案件是不能进行调解的,只能由法院进行公正审判,使违法的行政机关必须接受败诉的现实,这样就使得行政机关对公民人身自由做出处罚时能够合法、谨慎。如果可以调解的话,行政机关就会肆无忌惮的滥用权力剥夺公民人身自由,因为可以调解,不用担心承担败诉的风险,也不必担心机关的政绩受到影响。因此,对拘留的行政处罚与限制人身自由的行政强制措施不得适用调解。 (二)超越行政职权的案件 包括“超越事务管辖权与地域管辖权,超越法定的级别管辖权与时间管辖权,超越授权范围与所委托权限范围。”这类案件不能进行调解,因为被诉的行政机关所实施的行政行为不属于自己的权限范围,因此,该行政机关对不属于自己的职权没有处分的权利。对于此类案件只能由法院判决。 四、行政诉讼调解适用的审级与阶段 (一)调解的审级 笔者认为,行政诉讼调解并不是在任何审级中都适用,是有限制的。仅在第一审程序中适用,不适用二审和审判监督程序。考虑到民事诉讼调解程序在现实中的缺陷,比如,调解不是出于自愿,出现强势一方侵犯弱势一方的权利。在民事主体的法律地位是平等的情况下,调解都会出现不公正的情形,何况行政诉讼一方当事人是拥有国家行政权力的行政机关,民事调解的缺陷需要我们给予充分重视,并且尽量避免这些缺陷出现在行政诉讼中。原告在第一审中,行政调解在遵循自愿、合理、公正的前提下采用是有积极意义的。但到了二审与再审程序中,就不太适合了。因为当事人之所以申请上诉和再审是因为当事人的确想获得法院公正审理的机会,而不想运用调解程序去协调。如果可以协调一致,在一审中就已经达成调解协议了,何须上诉与再审。在这种情况下,在上诉与再审中设置调解有多此一举之嫌。此外,如果在任何审级中都允许调解,那么极有可能像民事调解那样造成调解地位高于审判地位,大多数法官会倾向于使用调解手段,这会对当事人获得法院公正审判的诉讼权利造成侵害。因此,不宜在二审与再审程序中设置调解程序,毕竟,二审与再审是维护当事人权益的最后一道防线。此外,为了保护相对人的合法权益,应当规定:“人民法院主持调解时当事人为达成调解协议而对案件事实的认可,不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。” (二)调解的阶段 根据调解所处的时间段,存在以下几种模式:1.仅限于起诉前。源自于日本、台湾地区。即将法院调解作为审判的前置程序加以规定。2.限于开庭审理之前。以美国为代表。即法院调解仅适用于一审庭前备阶段,在诉讼的其他阶段,不再适用调解程序。3.调解可以在诉前进行,也可以在诉讼中进行,即将调解作为一种独特的解决纠纷的程序由当事人选择使用,不受诉讼是否开始限制。笔者建议,仅在以下两个阶段中适用调解程序:1.在一审庭前准备阶段,行政诉讼当事人可以向法庭申请调解,也就是审前调解。这样做的优点如下:调解是在证据充分开示的基础上进行的,有利于调解能够在证据的基础上实现公正;当事人可以对实体利益与诉讼利益进行均衡,选择是否可以进行调解,有利于节约诉讼成本。2.遇到下列性质的案件,在一审前,诉讼双方都未提出调解的要求,法院在一审诉讼过程中可以依职权主动进行调解:(1)涉及行政机关自由裁量权的案件;(2)案件事实模糊,难以判决结案的;(3)行政诉讼附带民事诉讼的案件,包括:行政处罚损害赔偿纠纷的裁决;当事人不服行政主体的行政确权行为而提起的诉讼;对侵权纠纷裁决不服提起的诉讼。笔者不认为调解在诉讼的任何阶段都能适用,因为如果在诉讼任何阶段都适用的话会导致调解程序使用过于频繁,反而违背行政相对人提起诉讼的本意。如果在特定的阶段适用,反而会有利于法院的调解权与审判权互不干扰。 五、行政调解的效力及救济方式 笔者建议将调解作为行政诉讼法定结案方式之一,双方当事人达成协议的,人民法院应当制作调解书。调解书具有与行政判决相同的效力,即具有拘束力、确定力与强制执行力。其中,任何一方拒不履行调解书中规定的权利义务时,另一方可以申请法院强制执行。调解书应当写明诉讼请求、案件的事实和调解结果。调解书由审判人员、书记员署名,加盖人民法院印章,送达双方当事人。调解书经双方当事人签收后,即具有法律效力。调解未达成协议或调解书送达前一方反悔的,人民法院应当及时判决。 救济方式:考虑到现实生活中有可能出现调解违反自愿原则侵犯原告合法权益的情形,比如,原告被迫签收调解书,使得原告的利益受到损害;调解的内容违法;甚至对禁止调解的事项进行调解,如果出现这些情况,应当如何救济呢?原告、被告可以在法定期限内,即可以在收到行政调解书60日内,向上一级法院提起复查调解书的申请。法院内部设立专门机构对调解内容进行实质审查。既然已经设置了这种救济程序,因此,除了通过这种救济程序进行救济以外,对已生效的调解书不可以上诉,也不能再审。 目前看来,在行政诉讼中增设调解制度是很有必要的,是符合社会发展与司法实践需要的。当一项制度或原则在司法实践中得到广泛运用之后,应当将其写进法律。在社会各界呼吁建立行政诉讼调解制度的同时,我们也应当冷静地分析,应当如何建立一种符合行政诉讼需要的调解制度,这项制度既能提高司法效率,又能够有效地保障行政相对人的合法权益。我们应当在丰富的司法实践与理论基础上,同时借鉴民事调解的经验来建立行政诉讼调解制度,这需要理论界与司法实务界的共同努力,相信不久的将来,调解制度将会写进现行的行政诉讼法中。 |
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