| 标题 | 从事故灾难型危机透视地方政府的危机管理能力 |
| 范文 | 李庚 【摘 要】 本文以天津港“8·12”爆炸事故为例，深入分析了地方政府危机管理能力存在的问题及原因，提出了提升地方政府应对事故灾难型危机管理能力的对策。要加强地方政府公共危机防控能力建设，加强地方政府的合作治理能力建设，加强舆情引导，推进地方政府公信力建设，加强政府危机管理法律法规体系建设。 【关键词】 事故灾难型危机；地方政府；危机管理能力；提升对策 公共危机是一种会影响社会正常秩序的紧急状态，往往会对生命、财产、社会稳定产生损害，需要政府与社会采取特殊的而不是常规的管理模式来加以解决。按照公共危机产生的原因可以将其划分为事故灾难型危机、自然灾害型危机、群体事件型危机、恐怖袭击型危机，其中事故灾难型危机是由交通事故、生产事故等引发的公共危机，其表现出的突发性与高度的不确定性会对社会安全和稳定造成冲击。历史上著名的前苏联切尔诺贝利核电站爆炸事故以及近年来在我国发生的例如松花江水污染事故、“7·23”动车追尾事故、天津港“8·12”爆炸事故等都是典型的事故灾难型危机。伴随着全球化、后工业化的推进，社会呈现出高度复杂性和高度不确定性的特征，而公共危机发生的范围、频率都在扩大。地方政府是公共危机治理的直接主体，其危机管理能力直接影响到公共危机本身是会放大衍生还是被预防消解，所以有必要对地方政府的危机管理能力建设进行深入的研究，探索有效的公共危机预防、预警、控制以及制度建设机制。 一、天津港“8·12”爆炸事故中地方政府危机管理能力暴露出的问题 2015年8月12日23：30左右，位于天津市塘沽开发区的天津东疆保税港区瑞海国际物流有限公司所属危险品仓库发生爆炸事故，造成重大人员伤亡和财产损失。在对此次公共危机的处置中，各级政府的危机管理能力受到了层层考验，尤其对政府在危机中的控制能力有更高的要求。天津市委、市政府与党中央国务院协同配合，天津市政府对危机管理的直接参与度较高，较为出色地处置了这起重大的事故灾难型危机。然而本次公共危机事件造成165人遇难，8人失踪，198人受伤住院治疗，304幢建筑物、12428辆商品汽车、7533个集装箱受损，事故核定直接经济损失达68.66亿元人民币。在巨大的人员伤亡和财产损失的背后，是地方政府危机管理中存在的问题。 1、地方政府缺乏科学的危机管理意识 我国虽然从2003年“非典”事件之后广泛建立了公共危机应急处置预案，形成了自上而下的较为全面的公共危机处理体系，但在地方政府层面存在着危机意识淡薄、危机管理意识缺乏的现象。天津港“8·12”爆炸事故之所以发生，一方面是事故的主要责任方瑞海公司存在着大量的安全问题，而另一方面则与地方政府违规审批许可、日常监管缺失、玩忽职守有着很大的关系，为事故灾难型危机的爆发埋下隐患。 事发单位瑞海公司自2013年5月即开展危险货物作业，在其经营期间有多次长时间违规行为，但当地相关责任单位并未尽到监督的义务。这说明天津市地方政府缺乏科学的危机管理意识。地方政府危机管理意识缺乏亦表现在危机服务意识淡薄，在公共危机教育、公共危机信息供给方面存在缺失。在天津港“8·12”爆炸事故追责阶段国家安监总局发布的《天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查报告》中查明瑞海公司存在的诸多问题中有如下两点：安全生产教育培训严重缺失；未按规定制定应急预案并组织演练。[1]可以看出政府对相关企业的安全教育、安全监督缺位。在有些事故灾难型危机发生后，地方政府由于缺乏危机管理意识导致对公共危机的处置方式不当，有时对处置程序考虑的欠妥，甚至会使政府陷入更大的麻烦之中。例如“7·23”动车追尾事故地方政府对现场清理环节处置的不当和对媒体舆论的轻视加重了公共危机的影响，甚至引起信任危机，各地政府应当引以为戒。 2、对公共危机的预防能力较低、预警机制不健全 天津市地方政府对事故灾难型危机的预防能力较低，正如国家安监总局在《天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查报告》中所指出的，天津市政府在应对这起严重的火灾爆炸事故中思想准备、工作准备、能力准备明显不足。[2]虽然在公共危机控制阶段地方政府能够配合中央政府消解危机，但地方政府对处置重大事故灾难型危机的准备还是不足。天津市地方政府的公共危机预防能力有待提升。 对于事故灾难型危机来说，其爆发前往往会有很多征兆，大多数公共危机的爆发也经历从量变到质变的过程。如危机预警系统能够及时发现危机信息，并迅速做出反应，可以减少或避免巨大的损失。在天津港“8·12”爆炸事故中，危机预警机制没有发挥其应有的作用，导致消防力量对现场危险品储存情况不明，没有及时采取适当措施疏散群众、采用不当的方式处置现场危险化学品，最终火势失控引发两次大规模爆炸造成了重大的人员伤亡。 3、地方政府对事故危機信息公开不够及时，引起社会批评 谣言对公众的思想有很强的负性影响，若不及时处理甚至可能会造成社会恐慌。谣言在地方政府处理公共危机的整个过程中都需要加以重视。 对社会舆论的正确引导需要媒体的密切配合，同时也需要政府对自媒体乃至互联网上的谣言传播进行控制。在网络环境中，社会个体很容易受“匿名效应”的影响而存在“去社会化”的倾向，“无制度的网络遵循丛林法则，是从超我、自我倒退到本我的‘去社会化，而让舆情纯净的治本之道是要回归社会。”[3]地方政府必须保证公共危机处理的信息公开，对媒体舆情进行适当监管，做好社会舆情和价值引导，这是控制谣言最主要的渠道。[4]然而在天津港“8·12”爆炸事故发生10小时后，作为天津主要新闻信息传播媒体的天津卫视却依然在播放韩剧，这引起了社会的广泛质疑和批评。地方政府对危机信息发布滞后是导致政府公信力缺失的重要原因。在事故发生后由于官方媒体初期对伤亡人数的报导与后期伤亡人数的差距也引发了社会上很多争议，谣言更是甚嚣尘上。 二、天津港“8·12”爆炸事故中地方政府危机管理存在问题的原因分析 1、管理型政府职能导致地方政府效率低下 在过去计划经济时期，政府的行政手段完全取代了市场的职能，国家管了许多其管不好也管不了的事，政府在职能膨胀阶段可以形象的比喻成不但“掌舵”，而且“划桨”。管理型政府职能带给社会的是一个臃肿的行政体制、尾大不掉的管理方式以及混乱的权责体系。随着改革开放、市场经济体制的发展，我国逐渐重视政府职能的转型，建设服务型政府，让市场这双“看不见的手”参与到资源分配和社会管理中来。但管理型政府职能的后遗症、经济体制改革的快速推进与政策规定的相对滞后都使政府在危机管理中依然存在低效的可能性。天津港“8·12”爆炸事故一方面反映出地方政府十余个责任部门对问题企业的监管效率低下、监管失职，另一方面则是在管理型政府的影响下政府对监督权的独揽导致社会力量对问题企业监督的缺失。 2、社会转型期制度发展与政策执行监管缺失之间的矛盾 我国目前处于社会转型期，制度高速发展，社会正在经历着深刻的变化。政策执行要想达到预期效果，而这就需要对政策的执行进行严格地监督，这样才能保证政策的落实、维护秩序的稳定。很多地方政府在经济增长的同时对政策监管的关注相对较少，为事故灾难型危机的发生埋下隐患。 天津港“8·12”爆炸事故政府在审批环节的把关不严、对企业的后期监督不力。从对相关责任部门的追责过程中我们也可以看到，政府部门对企业运行有着一套较为完整的政策监督体系，但在对政策执行的监管方面的确存在着漏洞，导致监督机制失灵。这就需要完善法制建设，为政策的执行提供更可靠的保障。 3、地方危机管理主体协同性较差 天津港“8·12”爆炸事故的发生与天津市政府对事故企业的监管不力、玩忽职守有着很大的关系。在事故问责阶段，众多的监管单位的有关负责人因为失职渎职被查处，其中被追责的政府部门多达十余个。然而这些对问题企业有监管责任的政府部门却没有一个能及时发现、排查事故隐患，政府职能的宽泛化，多头管理与政出多门，最终产生对责任“踢皮球”现象。 管理型政府职能的影响使地方政府在危机管理时协同各方治理的能力不足。伴随社会治理力量多元化，地方政府需要组织并协调社会各界力量参与到社会治理中来，尤其是第三部门的力量在一定程度上的参与有时比政府直接介入更能有效地解决问题。让社会力量在事故灾难型危机管理中发挥作用，建立“小政府，大社会”的结构，有助于提升社会对公共危机的防控能力。 三、提升地方政府对事故灾难型危机管理能力的对策 地方政府应对事故灾难型危机的管理能力建设其实也广泛适用于应对其他类型的公共危机的能力建设。 1、加强地方政府公共危机防控能力建设 地方政府公共危机防控能力的提升需要从地方政府对公共危机的疏缓、准备、回应和恢复能力等环节入手，这一系列环节构成了一个完整的危机管理过程。这四个环节与公共危机的预防、预警、控制与善后恢复密切相关。 （1）公共危机预防。公共危机预防是对公共危机发生的风险进行预防和控制。德国社会学家乌尔里希·贝克在1986年首次提出“风险社会”的概念。他强调人类科技进步给社会带来了各种风险。[5]我国社会处在转型期，受到政府职能的转型以及全球化的影响，社会上存在着许多风险因素。我国地域广阔，省一级的行政区划较少，地方政府对辖区的管辖力也是有限的，由于种种原因，风险产生的不可控因素亦很多。这些都导致地方政府所面对的是一个风险社会。 风险与危机的联系是具有因果关系的，“‘灾害（突发事件）作为危机导火线爆发时，存在于风险与危机之中的隐性因果关系将即刻变为显性的，这也就是我们经常说的风险演变为危机。”[6]风险管理理论对地方政府防控事故灾难型危机具有指导意义。地方政府需要从风险识别、风险评价和风险控制等方面入手。确认地方政府所处的内部、外部环境中不稳定的因素，对各种因素进行分析，找出可能引致事故灾难的风险因素；对不同风险进行评价区分并划分风险等级，为未来制定公共危机应急预案提供依据；当完成风险评价之后，要分配落实各部门职责去把控风险，储备足够的战略物资，防患于未然。当地方政府把握住了风险，也就增强了其对公共危机的预防能力。 （2）公共危机预警。地方政府公共危机预警系统是在危机预防活动中进行风险评价之后，有目的，有针对性地建立起来的。公共危机预警的过程是由对公共危机信息的收集、传递、分析和发布等环节构成的。这一系列过程需要建立起数量适当的信息监测站和信息采集点，动员社会力量参与信息监测；关注信息在传递过程中受噪音影响引发的失真；为启动应急预案而结合相应的技术对危机信息进行分析；相关危机信息监测部门通过官方渠道对危机信息的发布等。 （3）公共危机控制。危机控制是危机管理中管理主体直接作用于危机本身的一系列行为。地方政府对事故灾难型危机的控制主要体现在危机管理过程中的疏缓与回应。地方政府對公共危机的疏缓重在减少危机灾害在爆发后带来的损失，而回应则是地方政府采取反危机的手段来干预、消解公共危机的过程。 “危机决策是危机管理的主要环节，并贯穿于危机管理的全过程。可以说，危机管理过程本身就是危机决策过程。”[7]受到事故灾难型危机发生后时间的紧迫性，地方政府有时必须在信息不充分的情况下，在相似性思维的指导下发挥经验理性做出非常规类型的决策。制定危机预案可以针对性地提升地方政府对地方风险的把控，在公共危机发生时迅速将预案投入决策使用的环节，节约时间与成本。与此同时，对危机信息的管理、对危机决策方案的执行也是相当重要的，地方政府必须高度重视。 （4）公共危机善后和恢复。事故灾难型危机往往对社会秩序造成很大的破坏，危机的善后工作不仅包括物质建设、社会救济、损失补偿，而且包含灾后对受灾群众的心理干预、对有关责任人的追究、对制度体系的完善以及相关反馈机制的建设。公共危机对于地方政府既是挑战亦是机遇，地方政府对公共危机善后处理得当，完全可以达到甚至赶超危机前社会的发展水平。 2、加强地方政府的合作治理能力建设 合作治理理念的应用使社会力量与政府共同参与到公共危机的管理过程之中，使地方政府在应对事故灾难型危机时的大包大揽、专断独行的全能形象得以改变。在公共管理研究的前沿领域中，治理理论强调管理主体多元化、发挥多方力量、建立独立的管理联合体，这为地方政府应对公共危机时发动社会力量进行合作治理提供了理论支撑。然而合作治理并不是想象中一蹴而就的事，地方政府转变传统“善政”的观念是实现协同治理的一个重要因素，只有政府自身实现改革与突破，才能为社会力量对公共危机管理的参与提供可能。而合作治理的重点就是在完成地方政府管理观念的转变，将各个治理主体与政府放在相平等的地位上。在合作治理理念被基本接受之后，地方政府对社会力量参与公共危机治理的过程会有更强的维持与协调能力。 然而当前社会并未完全实现从协作到合作的转型。在事故灾难型危机的爆发期，由于政府多头应战、社会力量的无序参与以及信息沟通问題，合作治理面临的是并未完全脱离传统协同治理的困境。因此地方政府要发挥协调的主导作用，在实现意志整合的基础上进行多种形式的社会动员、强调沟通对话地位的平等性、掌握舆论的主动权，在危机管理中以众治代替独治，摆脱管理型政府职能效率低下的束缚，实现地方政府从“善政”走向“善治”，促进合作治理。 3、加强舆情引导，推进地方政府公信力建设 “政府公信力是衡量政府执政能力的重要依据。”[8]公信力的建设和舆论引导息息相关。地方政府在公共危机管理过程中如果对舆论处理不当，很容易引发更加严重的政府信任危机。天津市政府在天津港“8·12”爆炸事故的处置过程中信息公开不够及时，受到了社会舆论的谴责和质疑。在事故灾难型危机管理的过程中对舆论的引导关乎地方政府公信力的建设，而信息公开则是重中之重。地方政府首先要把握好信息公开的范围、程序，秉承诚实、便民、统一、高效的原则，将事故灾难型危机信息及时通过官方媒体进行播报；其次，应当注意对谣言的及时辟谣，减少谣言对社会秩序的危害；最后，重视并加强对媒体的监督和引导，传播社会主流价值观。当然，危机管理中地方政府公信力的建设不能仅停留在对舆论的引导上，只有事故灾难型危机妥善解决、公众的最大利益得到保障，才能达到正确引导舆论、在实质上提升公信力的效果。 4、加强政府危机管理法律法规体系建设 预案、体制、机制和法制所构成的“一案三制”是我国特色应急管理体系工作的重点。[9]法律法规的健全与完善直接关系到我国特色应急管理体系的发展。我国现今对公共危机管理法律法规体系的建设已经较2003年“非典”时期完善了很多，2006年发布并实施的《国家突发公共事件总体应急预案》，2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》，为我国地方政府应对突发公共危机事件提供了总体的法律依据。国家在应对事故灾难型危机方面亦颁布了一系列法律法规，比如《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《危险化学品安全管理条例》等，成为地方政府在进行事故灾难型危机管理时的参照依据。但“我国宪法没有关于危机管理状态或者紧急状态的规定，政府紧急管理权也没有明确的宪法授权，我国尚没有一部完整的危机或者紧急状态管理法。”[10]这也反映出我国公共危机管理法律法规体系建设还有很长的一段路要走。危机管理法律法规建设的目的是建立起管理主体对公共危机的预防、抵御、控制、恢复的责任机制。上文分析中提到，地方政府存在监管缺失的问题，因而在设置应对各类公共危机的法律法规的同时，也要强化政府监管单位的责任意识，对必要的环节进行法律监督，使地方政府有关部门做到执法必严，违法必究。 能够带来事故灾难型危机的风险因素就潜伏在生产、生活中的很多方面，这对我国各级地方政府危机管理能力是不小的挑战。提高地方政府应对事故灾难型危机的水平，需要地方政府长期坚持发展以及社会多元治理主体的共同努力。 【参考文献】 [1][2] 国家安全生产监督管理总局.天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查报告[EB/OL].http：//www.chinasafety.gov.cn/newpage/newfiles/201600812baogao.pdf，2016.2.5. [3] 唐钧.应急管理与危机公关：突发事件处置、媒体舆情应对和信任危机[M].中国人民大学出版社，2012.9.175. [4] 蒋辽原.我国公共危机中的政府信息公开研究[D].湖南师范大学.宪法学与行政法学.2014. [5] 张成福，谢一帆.风险社会及其有效治理的战略[J].中国人民大学学报，2009（6）. [6] 李芳.风险社会视阈中我国公共危机管理机制创新研究[D].湘潭大学.行政管理.2013. [7] 赵子聿，贤峰礼.国家安全危机决策[M].时事出版社，2006.12.36. [8] 刘玮，李燕凌.公共危机情境下基层政府公信力的缺失及优化[J].甘肃社会科学，2014（3）. [9] 薛澜，钟开斌.突发公共事件分类、分级与分期：应急体制的管理基础[J].中国行政管理，2005（2）. [10] 张成福，党秀云.公共管理学（修订版）[M].中国人民大学出版社，2007.10.310. 【作者简介】 李 庚（1994-）男，辽宁葫芦岛人，陕西师范大学哲学与政府管理学院硕士研究生. |
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