| 标题 | 国外基础设施融资方式对河北省的启示 |
| 范文 | 李妍+李健 摘要：在诸多基础设施融资体制机制障碍短期内难以消除的情况下，引入、推广和创新基础设施建设融资的新模式对于缓解当前地方政府基础设施建设融资“饥渴”具有重大的现实意义。本文在借鉴国际经验基础上，针对性地提出适合河北省的城市基础设施融资创新模式，从而打破地方政府资金瓶颈。 关键词：国外经验；基础设施；融资模式 中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1005-913X（2014）11-0075-02 近年来，河北省城镇化率每年增加1个百分点以上，城市基础设施投资增长较快，2013年达到4392.1亿元，逐步成为拉动经济增长的新引擎。在河北省推进新型城镇化进程中必须借鉴国际经验，探索建立适合河北省的高效、安全的创新型城镇化投融资模式，来对城镇化建设提供长期而稳定的资金支持。其基本思路是：在合理区分建设项目类型的基础上，积极开发培养多元融资主体，引导民间资本和国外资本进入建设领域，进一步深化和规范政府性融资，创新和完善市场化融资，建立起融资主体多元化，融资方式多样化的长效融资模式。 一、城镇化基础设施融资的国际经验 （一）美国 美国城市基础设施以市场融资为主，在供水、供电和煤气等基础设施方面积极吸引民间资本，实现多元化、多层次的融资渠道，主要的资金来源有： 1.房产税。在美国，房产税是地方政府的一项传统税收，不仅可以调控房地产市场，影响房地产市场供求，而且征收房产税主要用于地方政府的基础设施建设和服务，特别是在教育领域。在美国，房产税大约有一半用于公立中小学教育，学校的经费大约40%来自于房产税，根据美国人口普查局的统计，2007-2008年，美国公立中小学经费8.1%来自联邦政府，48.3%来自州，43.7%来自地方，而地方政府收入的主要来源是房产税。[5]这充分解释了美国中小学生为什么能免费上公立学校，并且学校拥有当地最好建筑设施和全世界最安全的校车。但是，这种利用房产税办教育的方式，可能会出现收入高的地区房价高，税源丰富，学校经费充裕，又促进周围房价升值；而收入低的地区恰恰相反。为了避免造成富裕的地区越富，贫穷的地区越穷的局面，加州采用统筹的政策，在一些州抽取部分房产税在全州范围分配，为了的是各地区的教育经费相对平衡。还值得一提的是，美国的房产税监管制度较为完善，如每个居民都有一个社会安全号码，个人的信息在社会安全号系统里记录，任何犯法、信用情况都录入到该系统。另外，房子交易制度有严格的法律程序和规范、公开的信息记录，如果有不交房产税的就会被起诉，房子所有者就会被丧失抵押品止赎权，房屋被收回。 2.市政债。从国际上看，市政债是发达国家地方政府利用的一种有效融资手段。在美国，市政债是地方政府融资的主体部分。美国在19世纪初，城镇化率约8%，当时面临大量的城市建设资金的投入，而美国又是预算独立分权制国家，纽约市创新的发行美国历史上第一支地方政府债券，仅用了5年时间就修建完成伊利运河，促进了纽约及沿河城市的繁荣，之后各地方政府纷纷效仿发行了大量市政债，1984年美国发行的市政债达到1.93亿美元，达到了历史上第一次市政债巅峰。在发展过程中，美国建立了相关的法律法规，逐渐形成了市政债券的担保机制、信用评级体系、信息披露机制、风险预警和风险化解机制。可见，立法在一定程度上保护了投资人的利益，促进了市政债券市场的可持续发展。中国人民银行行长周小川出席清华金融高端讲坛时表示，“市政债和财产税的搭配组合，有助于解决我国城镇化发展的融资问题”，说明有关部门是在积极推行市政债的，但是由于分权制的财税体系，地方政府预算不独立，市政债难以推行。 （二）英国 在第二次世界大战后，英国经济急剧衰退，财政压力巨大，为了减轻政府负担、提高管理效率，英国政府开始鼓励民间资本的进入，加大基础设施融资模式的创新。英国在1992年推动Private Finance Initiative（PFI）制度之后，1997年引入PPP模式（Public Private Partnership）即公私合作制，是一种以特许权协议为基础，双方通过合同确立各自的权利和义务的一种风险共担、利益共享的合作机制。英国的政府管理者认为PPP模式下80%的工程项目可按期完成，未引入此模式前只达到30%，同时节省17%的资金；20%未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时，80%的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25%；20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案。 PPP模式这种公私合作对基础设施融资的方式，建立了政府监督管理下“融资-设计-建设-经营-移交”在运营方面主要有三种方式：一是自由竞争方式。政府通过招投标方式选择合作的私人企业来出资建设和运营管理项目，这家企业通过向社会公众收取费用来覆盖成本。二是补贴方式。私人企业投资建设城市基础设施，然后通过收取服务性收费回收利润，不足的部分政府给与财政补贴。具体根据项目不同阶段的需要，政府采用相应的资金支持。比如，政府在项目建设前提供部分资金，运营阶段完全由企业负责；或是在建设阶段，完全由私人来负责，建设后政府给与资金不成。三是政府采购。对于纯公共性的基础设施，无法采用大量收费来回收收益，那么可以让私人企业进行投资建设和运营，政府则出资向投资者购买服务。政府和企业在签订项目合同时事先明确服务期限和付费标准，政府按照承诺的对项目进行补贴，保证投资回收。另外，英国制定了《特许经营法》《自来水法》等相关法律法规，明确实施过程中城市基础设施项目的责任和义务，形成良好的监管体系和加强政府监管力度。 随后，PPP 模式在全世界迅速发展起来，如菲律宾的“MWSS （ 大马尼拉地区供排水系统） 私营化”项目、俄罗斯的索契冬奥会、中国的北京地铁四号线等，此模式是降低政府财政负担，拓展融资渠道、提高项目运作效率的一种有效融资方式。 （三）印度 1.公私合作制。90年代初，印度的财政赤字占GDP的比重达到了6.6%，到2004年仍然在4.6%左右，单纯依靠有限的政府税收收入难以满足经济和社会发展需要的公共需求，并且，正像其他国家一样存在政府公共部门效率低下、资源浪费严重等诸多问题，于是印度开始选择公私合作方式进行基础设施建设，引入私人部门参与项目建设，通过风险共担、利益共享的机制提高公共服务的效率。采用的具体做法是：一是，组建了印度基础设施金融有限公司，政府占60%股份，国际金融公司、亚洲开发银行及商业银行持有其他股份，为基础设施提供长期的资金支持。二是，中央政府和邦政府各司其职。印度实行的是联邦制，相关条款规定中央政府只负责跨邦的公私合作项目，然而中央政府是可以干预一些重要的项目，如教育、食品、药品、医疗等。邦政府可以委任计划部或财政部或内设一个机构来作为专门部门负责提出项目计划，还可以任命邦政府内的特定官员来负责处理和协调相关工作。三是，公司合作制的形式多样。承包，是公私合作方式的最简单的形式，在一定的条件下承包给私人部门，政府负责总体控制与监管，主要应用于垃圾处理、供水和排水系统领域。建设—运营—转交（ BOT ） 、建设— 运营—拥有— 转交（ BOOT ）、建设—运营—拥有（ BOO ）、 建设—运营—承包—转交（ BOLT）这些形式主要运用于港口、电力、能源等长期项目，私人部门得到足够的回报后再将其转交给政府。另外，还有合作特许权、租赁合作等形式在印度医疗健康领域应用较为普遍。 2.城市发展基金。印度的州政府有自行举债的权利，泰米尔德纳邦是印度一个州，在1988年创立了第一个公私合营的金融中介—市政发展基金，简称MUDF，它是以信托基金方式建立，并没有州作担保的融资，主要为当地基础设施提供长期融资，鼓励私人部门的参与资本市场上的融资方式。泰米尔德纳邦城市发展基金（TNUDF）是由市政发展基金（MUDF）转化而来。资金来源主要是国际金融机构的转贷资金和私人资本，借款主体为当地的公共企事业单位、私人投资者，其运作模式是TNUDF先发行债券向机构投资者筹集资金，为基础设施项目提供贷款，项目的收益和现金流进入第三方代管账户，由第三方代管账户将本金和利率支付给TNUDF，然后再由TNUDF支付给投资者本金和利息。在整个过程中，TNUDF用于一套有效的信用增强机制，比如，债券服务基金提供一年的本金和利息在债券到期前作为抵押品，保证到期偿付；建立了贷款偿还的追踪和检测系统，及时对不正常还款情况采取措施。另外，政府也有一系列增信措施来从外部加强TNUDF信用。 泰米尔德纳邦城市发展基金的运行经验迅速扩展到印度其他州，在政府的大力支持和帮助下，各自建立了城市发展基金，并逐渐完善城市基础设施的信用评级机制，从而在一定程度上，满足了整个印度的城市基础设施建设融资需求。 二、对河北省新型城镇化基础设施投融资模式创新的启示 （一）积极推行市政债 市政债券是地方政府城市基础设施建设融资的重要渠道，同时也是最有潜力的城镇化融资方式。在国外发达国家来看，在一定程度上减轻了地方政府的财政压力，严密的市债管理制度也利于市政项目的规范化和透明化。但是，市政债发行的前提条件是中国在财税制度和地方预算方面进行改革，改变分权制的财税体系。 （二）发展城市基础设施建设的融资基金 河北省在推行新型城镇化过程中，在政府鼓励民间资本进入城镇化建设的背景下，要积极引进国外信托银行或者组建合资的基金运行机构，或由这类型的咨询机构参与设立基金管理公司，这将有助于培育真正专注于基础设施投资基金的专业基金管理机构。因为，在推进基础设施产业投资基金的发展进程中，经验和人才是核心，河北省应该尽快培养专业人才，但是国内基金管理公司在短时间内培养出大批的具有丰富的投融资经验的基础设施投融资人才并不容易，可以通过一些基础设施投融资领域的专业咨询机构，保障工作连续性。 （三）征收房产税势在必行 目前中国地方政府过分依赖“土地财政”进行城镇化基础设施建设，河北省利用土地财政进行城市基础设施建设维护费用的比重约有50%，传统的以土地出让获取一次性收益的方式，已经不能适应当今的融资需求，那么，推行房产税可以避免这种短期收益的行为，可以在房产建成后获得稳定、长期的收入。房产税征收在中国进行积极推行，2011年，上海、重庆出台了房产税试点方案，两地试点房产税都将用于保障性住房的建设。河北省在进行税费改革时，不能完全照搬国内外模式，要结合省内的情况，合理制定房产税征收方案。 （四）公私合作制 当前，我国已经将PPP模式引入基础设施建设，特别是在推动城镇化建设和城乡一体化过程中，PPP模式满足了日益增长的基础设施建设和公用事业服务需求。河北省在城镇化过程中可以采用PPP方式吸引民间资本，用于铁路、公路、机场、污水垃圾处理、电力等投资建设和运营管理领域。河北省政府在运用PPP项目过程中，要通过制定规范化、透明化、法制化的管理政策，与私人部门确定各自的权利，分担风险，达到共赢，因此正确认识政府在项目中的职能与角色是河北省推动公私合作制的关键。 参考文献： [1] 河北省发改委.河北：2014将推动民间资本进入基础设施领域[N].河北日报，2014-01-01. [4] 巴曙松.城镇化大转型的金融视角[M].厦门：厦门大学出版社，2013（7）. [5] 杨 琪，黄 凡.房产税：国外怎么收[J].环球杂志，2013（16）.2013-8-16. [6] 郭兴平，王一鸣.基础设施投融资的国际比较及对中国县域城镇化的启示[J].上海金融，2001（5）. [责任编辑：庞 林] |
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