环保社会组织参与生态环境保护的现实路径

    刘鹏

    摘? ? ? 要：生态文明建设的重点是加强生态环境保护，而加强生态环境保护需要全社会的共同参与。为保证“多元参与及其有效性”，应充分发挥环保社会组织连接公众与政府、社会之间的桥梁纽带作用。目前，环保社会组织参与生态环境保护的格局尚未形成，因此，政府应加大对环保社会组织的扶持力度，加快推动环保社会组织的发展和成长;环保社会组织应克服自身存在的能力不足和资质短板，尽力承接政府更多的职能。在政府主导下，营造全社会共同参与的氛围，这样，才能实现生态环境保护主体的“多元化”，形成生态环境保护的大格局。

    关? 键? 词：生态环境保护;环保社会组织;参与机制

    中图分类号：D632.9? ? ? ? ?文献标识码：A? ? ? ? 文章编号：1007-8207（2019）09-0091-06

    党的十八大以来，生态文明建设已成为“五位一体”发展总体布局中具有重要战略地位的一部分，是可持续发展的有力支撑。生态文明建设的重点是加强生态环境保护，其能够改善和优化人与自然的关系，不断提高人们的生活质量，增强经济社会可持续发展能力。生态环境保护彰显了一个社会的文明进步状态和每一个社会个体的文明素质。[1]我国要解决生态环境领域的深层次矛盾和问题就必须“构建生态文明建设的制度体系”，改革生态环境保护管理体制。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，并对改革生态环境保护管理体制作出了具体部署。2017年3月，民政部网站公布了环境保护部、民政部共同出台的《关于加强对环保社会组织引导发展和规范管理的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》指出，以环保社会团体、环保基金会和环保社会服务机构为主体组成的环保社会组织是我国生态文明建设和绿色发展的重要力量。同时要求各级环保部门、民政部门要高度重视环保社会组织工作，并且明确了指导思想、基本原则和总体目标，提出到2020年，在全国范围内建立健全环保社会组织有序参与环保事务的管理体制，基本建立政社分开、权责明确、依法自治的社会组织制度，基本形成与绿色发展战略相适应的定位准确、功能完善、充满活力、有序发展、诚信自律的环保社会组织发展格局。目前，在生态环境保护中，环保社会组织所具有的宣传教育、组织动员、专业执行等方面的功能越来越受到政府和社会的广泛认可，在增强公众参与意识、提供环保法律援助、监督环保违法行为、参与环保法制建设等方面发挥着越来越重要的作用。因此，将环保社会组织作为环境保护主体之一纳入生态环境保护之中，并构建一套行之有效的参与机制，既有助于促进环保社会组织的全面发展，也有助于加快生态环境保护管理体制改革。一、环保社会组织参与生态环境保护的现实必要性

    （一）生态环境保护需要环保社会组织的参与

    我国历来重视生态环境保护，对加强生态环境保护进行了一系列的顶层设计，将监督、执法、联动治理、信息公开、社会参与等纳入其中。2014年4月24日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订了《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》），确立了“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”，明确规定了公民和社会组织的参与权以及环保社会组织参与生态环境保护的途径和方式，专章规定信息公开和公众参与，鼓励环保社会组织对生态环境进行监督。1978年5月，中国环境科学学会成立，这是我国最早的环保社会组织。自20世纪90年代起，环保社会组织开始大规模兴起。1995年，“自然之友”组织发起了保护滇金丝猴和藏羚羊行动，引发了环保社会组织的第一次发展高潮，很多环保社会组织开展了大量的保护和宣传活动。[2]环保社会组织具有社会组织的一般特征，即公益性、民间性、组织性、自治性、志愿性等，但环保社会组织的独特之处是以保护环境为宗旨，因此，环保社会组织作为生态环境保护的主体之一，其很重要的作用就是对生态环境保护的监督。经过40多年的发展，环保社会组织已经逐渐成熟并扩展到各省、市，在规模和数量上日益擴大和增加，其所倡导的公平发展理念和环境正义对经济社会的影响逐渐增强。[3]事实证明，政府在短期的应急性环境管理中具有极强的力度和成效，但传统的环境管理方式存在不可持续的硬缺陷。[4]因此，政府在制定环保决策过程中，环保社会组织的有效参与无疑是保证政府决策科学合理的重要前提条件;在企业生产经营过程中，如果政府部门对企业行为和生产的产品是否符合环保标准监管不到位，环保社会组织的监督则能够弥补政府部门监管的不足，并为政府部门减轻监管压力。

    （二）公众参与生态环境保护需要环保社会组织作为平台

    生态环境保护是一项复杂而艰巨的系统工程，事关公众的整体利益，需要全社会的共同努力。党的十九大报告提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”为各领域治理理念的转变和治理体制改革指明了方向。生态环境保护就是要增强公众的环保意识，就是在自然社会中作出“最好的行为”。但在现实中，公众参与生态环境保护的路径并不多，政府有限的环保投诉窗口无法满足公众反映环境问题的需求。这就需要在政府的主导下，以环保社会组织为平台，将公众的个体诉求通过环保社会组织集中反馈给相关政府部门，并利用不同的媒体渠道引起全社会的广泛关注，使得公众利益能够得到及时、有效的保护。以此充分体现公众的主体地位，最大限度保障公众的生态环境权益，从而激发公众参与的主动性和创造性。

    （三）环保民事公益诉讼需要专业环保社会组织的有效介入

    （二）明确环保社会组织参与生态环境保护的身份定位

    生态环境保护是政府的重要职能，但这并不等于生态环境保护全部要由政府来包揽，完全由财政投入和政府购买服务，而是可以利用市场机制，以合理的成本实现生态环境保护的最大效益。环保社会组织自身定位不明确限制了其作用的发挥，为此，应明确其以下身份：一是环保倡导者。环保社会组织作为公益性团体，应利用自身与公众之间的信任感和亲和力积极开展环保宣传工作，走进社区，深入校园，宣传生态保护理念、环保购物行为、绿色生活方式等，将生态环境保护理念落实到基层。二是服务提供者。环保社会组织应明确自身职责，积极开展大气污染防护、垃圾分类、动植物救助等生态环境保护工作，强化服务意识，细化服务内容，量化服务效果，为环境的可持续发展提供预防措施和保护机制。三是行为监督者。在现实中，由于违法排污行为具有常发性、随机性和难以监督性，政府不可能拥有足够的执法资源监督到每一个污染源，而环保社会组织是监督违法排污行为最经济、最有效的力量。环保社会组织应利用自身优势，发挥生态环境保护监督者的作用，积极开展生态环境保护社会调查，对污染企业进行排查，有一定资质的环保社会组织可以提供生态环境检测报告，监督企业绿色生产、政府环保工作以及其他单位或个人的环保行为，为生态环境保护创造良好的发展空间。四是生态捍卫者。环保社会组织作为生态环境保护的主体之一，虽然在参与技能方面有了不同程度的提高，但还需要搭建参与环境决策的平台，以确保环保社会组织参与环境决策的广泛性与公平性。同时，环保社会组织还应在环境测评、环境监督等方面加强与政府和企业的深度合作，并主动参与政府的环境决策和环境标准制定，增强生态环境保护的技能，提升生态环境保护的能力。

    （三）营造环保社会组织参与生态环境保护的良好氛围

    在全社会树立生态环境保护意识，培育生态环境保护理念，是生态环境保护取得成效的前提。生态环境保护意识强调的是人与自然和谐相处，追求的是人与社会协调发展，是处理人与自然、社会相互关系的自觉行为。生态环境保护的理念是“尊重自然、顺应自然、保护自然”，是人对待自然环境的一种进步理念。[8]为此，应该做好以下工作：一是鼓励公众和环保社会组织对生态环境进行监督，严格落实有关生态环境保护的法律法规，对公众和环保社会组织的监督权有明确规定的，要广泛宣传并鼓励其参与。在重大项目决策前，应按照法律法规要求做好环保测评工作，充分发挥公众和环保社会组织的监督作用。二是大力倡导和实施全民环保教育活动。结合中国传统文化“天人合一”等生态理念，构建人与自然和谐共生的生态文化，环保社会组织对社会的贡献不仅是提供服务，更重要的是帮助公众增强“生态环保意识”，提升公众自我管理的能力，宣传文明、节约、绿色、低碳的消费方式和生活方式，将生态环境保护意识深植于公众的思想和行动之中。通过各种媒介宣传将生态环境保护理念渗透到生产和生活的各个方面，以社区和环保社会组织为依托开展各种宣传教育活动，以增强公众参与生态环境保护的积极性，形成人人主动参与的良好氛围，让公众对环境的爱护、管理和监督成为一种习惯，使“简约适度、绿色低碳”的生活方式落到实处。三是提供优質的生态产品来满足人民日益增长的优美生态环境的需要。运用节能、节水等产品推动形成全社会节约资源和保护环境的大格局，让生产和生活的资源循环利用实现有效链接。

    （四）完善环保社会组织参与生态环境保护的制度体系

    环保社会组织参与生态环境保护需要一系列相关的制度作保障，为此，应建立健全各项规章制度，坚持科学管理和严格管理，坚决杜绝各类非法环保社会组织从事违法活动，从完善法律法规和社会组织管理体制入手，确保环保社会组织参与生态环境保护具有合理性和合法性，提高环保社会组织参与的效率和水平。用制度保障环保社会组织参与生态环保，就是要把各类环保社会组织纳入到生态环保治理体系之中，建立体现生态环境保护要求的目标体系、奖惩机制。[9]一是明确法定权利。环保社会组织参与生态环境保护的目标就是要形成“共建共治共享”的社会治理格局，因此，应制定专门的法律法规，明确环保社会组织的环境权利，并对诉讼权作专门的规定。二是建立奖惩机制。定期对环保社会组织的人员管理、机构信誉、服务效果等进行评估，使运行效果良好、具有社会公信力的环保社会组织获得良好发展，淘汰信用较差、违法乱纪的环保社会组织，以此引导环保社会组织树立正确的发展观念和价值取向。

    （五）构建政府部门与环保社会组织合作机制

    生态环境保护是一项系统工程，因此，应按照系统工程的思路构建政府、企业、社会共同参与的生态环境保护大格局，强化环保社会组织参与意识，健全环保社会组织参与机制。一是要保证“政社分开”，强调环保社会组织的自治性和公益性，科学制定环保社会组织的准入和监管制度;二是转移政府部门的部分环保职能，突出环保部门统筹与推动环保社会组织参与环境保护的职能，将环境监督和测评职能逐步转移给环保社会组织;三是拓宽环保社会组织参与环境维权诉讼渠道，使环保社会组织的监督作用得以充分发挥，并在维权诉讼补偿中得到相应的激励;四是加强专业培训，政府部门应组织开展相关的环保知识培训，依托科研院所帮助环保社会组织提升环保技术和水平;五是在资金上保障环保社会组织的正常运行，通过政府购买服务的方式鼓励和支持环保社会组织参与生态环境保护，并将环保宣传教育活动委托给环保社会组织开展;六是拓宽环保社会组织参与渠道，通过环保决策听证会、重大决策集体讨论、政府信息公开等方式使环保社会组织参与到生态环境保护决策与行动中来，如在政府部门制定环境公共决策过程中，让环保社会组织在事前、事中和事后全面介入，从而确保环境公共决策的公正、透明、合理、合法。

    【参考文献】

    [1]刘冰.生态文明理论与实践[D].中国石油大学硕士学位论文，2011.

    [2][6][7]李永杰.现代社会组织与社会和谐发展[M].北京：社会科学文献出版社，2014.

    [3]王芳.环境与社会：跨学科视阈下的当代中国环境问题[M].上海：华东理工大学出版社，2013.

    [4][5]王志芳.中国环境治理体系和能力现代化的实现路径——以国际经验为中心[M].北京：时事出版社，2017.

    [8]孙慧明.生态文明：中国特色社会主义发展的必然选择[J].社科纵横，2008，（12）.

    [9]李军.走向生态文明新时代的科学指南：学习习近平同志生态文明建设重要论述[J].教学与研究，2015，（10）.

    （责任编辑：高? 静）