新结构经济学与中国产业政策
林毅夫
无论是从理论还是从实践上看，我国改革开放35年来取得了巨大成绩。中国已经从一个贫困落后的国家，发展成为2013年年底人均国内生产总值达到6800美元的国家和全世界最大的贸易体。但是，目前我国仍然属于中等偏上收入国家。
为此，党的十八大提出到2020年两个“翻一番”的目标，即国民生产总值要在2010年的基础上翻一番，城乡人均收入要在2010年的基础上翻一番。要达到这一目标，未来几年经济增长需要保持平均每年7.3%的速度。
如果实现这一目标，笔者认为，人民币将继续升值。因此，到2020年，考虑到人民币升值的因素，我国的人均收入有可能达到1.27万美元。按照世界银行和国际货币基金组织所设立的指标，一旦人均国内生产总值迈过1.27万美元的门槛就已跻身高收入国家的行列。当然，1.27万美元和美国5.2万美元、德国4.5万美元的人均国内生产总值相比还是有很大差距，但可以成为实现中华民族伟大复兴中国梦道路上的一个重要里程碑。
第二次世界大战结束至今，从低收入进入到中等收入、再进入高收入行列的经济体只有两个：韩国和我国台湾地区；从中等收入迈入高收入的经济体有13个，除了日本和“亚洲四小龙”外，其他8个是西欧周边的欧洲国家。从二战到2008年，人均国民生产总值与美国的差距缩小达到10个百分点以上的经济体只有28个。在200多个发展中国家中，有近180个国家一直处在低收入状态或中等收入陷阱中。我国无疑是幸运的，30多年的改革开放使我国从一个低收入国家成功跃升至中等偏上收入国家行列。而从过去的历史经验来看，能从中等收入进入高收入的国家数量非常少。
二战后，发展中国家的经济发展绩效不尽如人意的原因并不在于自身的不努力。他们大都做了各种尝试，可是成功的少之又少。与此同时，从二战到现在，没有一个经济体是因按照西方主流理论制定政策而获得成功的；少数几个成功的经济体所推行的政策从当时主流理论来看是不正确的，例如20世纪五六十年代开始，日本和“亚洲四小龙”采用的是出口导向战略，从传统劳动密集型的产业入手发展经济，而非采用当时主流的进口替代战略，直接去发展现代化的资本密集型大产业。当然，这并不是说违背主流经济理论来制定政策就一定可以成功，但主流的发展经济学理论确实出现了“不灵”的问题。
反思发展经济学
对于发展中国家、社会主义国家怎么向市场经济转型，20世纪八九十年代的经济学界有一个共识，即以“休克疗法”来推行根据新自由主义的“华盛顿共识”所主张的私有化、市场化、自由化，一次到位地建立起“完善的”市场经济体系。当时很多国家都是按照这种方式来转型，结果却是经济崩溃、停滞、危机不断。
在上述发展中国家经济发展的绩效面前，我们必须对主流的发展经济学理论进行反思。为什么？理论的目的是帮助我们认识世界、改造世界。如果理论不能帮助我们认识世界，比如，不能回答包括诸如为什么有些国家是贫穷的，或是为什么根据理论的逻辑所制订的政策不能达到所预期的效果，甚至按照理论做政策，其结果比原来还糟，那么，应该对相关理论产生怀疑、进行反思了，并思考可以真正帮助我们认识世界、改造世界的替代理论。
发展经济学是二战后才从主流经济学分离出来的一个新的子学科。二战后，原来的殖民地、半殖民地国家纷纷独立，开始了现代化建设，发展经济学也应运而生。当时的主流理论是“结构主义”，认为要变成现代化的国家就必须以政府为主导来发展现代化的、大规模的资本密集产业。二战后，许多新独立的、刚刚摆脱殖民统治的国家推行的都是这种经济政策，其导致的结果是建立起现代化的大工业体系，并确实有一段时间，通过投资拉动了经济快速增长，但是，其后经济停滞，危机不断，跟发达国家的差距越来越大。由于效果并不理想，所以到了20世纪70年代末我国改革开放时，就出现了“第二版”的发展经济学，所谓“新自由主义经济学”。这一版本的发展经济学提出，应该让政府从市场退出，建立完善的、像发达国家一样的市场经济体系。
对于发展中国家、社会主义国家怎么向市场经济转型，20世纪八九十年代的经济学界有一个共识，即以“休克疗法”来推行根据新自由主义的“华盛顿共识”所主张的私有化、市场化、自由化，一次到位地建立起“完善的”市场经济体系。当时很多国家都是按照这种方式来转型，结果却是经济崩溃、停滞、危机不断。因此，有一些经济学家就称之为“迷失的20年”。
前两版的发展经济学理论似乎可以解释为什么发展中国家不如发达国家，但是，根据这些理论来制定政策结果更糟。在这种情况下，我们必须及时反思理论本身，并提出新的理论模式与框架。
“新结构经济学”的理论基础
要避免陷入“中等收入陷阱”，最好的方式是按照比较优势来发展经济，经济会最有竞争力，可以创造最大的剩余和资本的积累，比较优势提升，产业就可以升级。
笔者所提出的“新结构经济学”作为发展经济学的“第三版”认为，既然现代经济增长的本质是一个技术、产业、基础设施、制度结构不断变迁的过程，就应该用新古典的方法来研究结构和结构变迁的决定因素。
在经济发展过程中，所有行为者都是理性的，政府、企业、家庭、个人都是理性的。经济学家所谓的“理性”，就是当一个行为主体面临选择时总会做出他所认为的最好选择。笔者想用这种方式来研究：为何处于不同发展阶段的国家，他们的技术结构、产业结构、基础设施和制度环境都并不一样？什么因素驱动了这些结构在发展过程中不断变化？如果按照这种范式进行研究，就是“结构经济学”。
但是，为什么说这是“新结构经济学”？因为想将它区别于之前的“结构主义”。这在现代经济学中也有先例。如道格拉斯·诺思以新古典的方法来研究制度，本该叫“制度经济学”，后来为什么叫“新制度经济学”？因为美国在20世纪初的时候有一个“制度学派”，为了有别于制度学派，所以就叫“新制度经济学”。
笔者想研究的是：在不同发展阶段的国家，经济结构是由什么决定的，其结构是如何变化的，如何推动经济的发展。新结构经济学提出了一个新的视角，认为一个国家在每一个时点的经济结构是内生的，取决于这个国家在那个时点给定的要素禀赋结构。
为什么发达国家以资本密集的产业为主导？因为他们劳动力相对少、相对贵，资本相对多、相对便宜。在可选择的产业当中，选择资本密集的产业因其资本相对价格较低，所以成本相对最低、最有竞争力。发展中国家如果选择同样的产业，则成本相对高，竞争力就不如发达国家。因此，发达国家在资本很密集的产业就具有比较优势；相反，发展中国家劳动力相对多、资本相对少，具有比较优势的产业是劳动力密集型产业。如果所有的产业都按照比较优势来选择，这个国家的经济就会更有竞争力，其产业结构就是最优的。
发展中国家经济发展的目的是希望人均收入水平达到发达国家的水平，那么，劳动生产率水平就需要和他们一样高，产业结构也就需要和他们一样。但是，结构主义忘记了一点：要素禀赋结构。要达到像发达国家一样的产业结构，需要每个劳动者所拥有的资本必须和发达国家一样多。这还不是说在少数产业上，而是在全部产业上每个劳动力拥有的资本必须和发达国家一样多。
发展中国家普遍存在的问题是资本相对短缺，于是，就需要提高要素禀赋结构，使每个劳动者的资本所有量增加。要素禀赋结构提升带来产业结构提升，规模会越来越大，市场交易的范围会越来越广，交易的价值也会越来越高，所以必须要完善相应的基础设施和制度。二战后，一些国家陷入“中等收入陷阱”的重要原因就是因为产业、技术、基础设施和制度等结构没有不断地提升和完善。笔者认为，要避免陷入“中等收入陷阱”，最好的方式是按照比较优势来发展经济，经济会最有竞争力，可以创造最大的剩余和资本的积累，比较优势提升，产业就可以升级。随着产业升级，市场范围扩大，风险和交易量都会加大，这时就必须完善相应的硬的和软的基础设施，来降低交易费用。
按照比较优势发展经济的前提，必须有一个能够很好地反映各种要素相对稀缺性的价格体系。这个价格体系只有在竞争的市场中才会存在。所以，要按比较优势发展经济，必须要有一个“有效的市场”。但这时有人就会问了：如果有效的市场那么重要，还需要政府做什么？因为经济发展不是静态的资源配置，而是一个不断变化的、产业结构必须不断升级的过程。在产业结构不断升级的过程中，必须要有第一个“吃螃蟹的人”，需要有一定的激励，才会有人愿意去冒这样的风险。
当然，他的成功并不只是由他是否有勇气第一个吃螃蟹来决定，还和是否具备匹配的基础设施和完善的制度环境有关。这些并不是靠单个企业家自己就可以做到的，需要共同协调。在发展的动态过程中，政府必须对外部性进行补偿，并协调各种软硬基础设施的完善。所以，除了需要有“有效的市场”外，还需要有一个“有为的政府”。
“新结构经济学”的产业政策
中国现在是中等偏上收入的国家，需要全面深化改革，改善营商环境和政府治理，建立有效的市场，并根据现有产业和世界产业前沿的差距，按照比较优势，在技术创新和产业升级中发挥“有为政府”的因势利导作用。
新结构经济学的主要研究目的是为了改进经济绩效。如前所述，在经济发展过程当中，需要有效的市场、有为的政府。经济发展是产业技术不断升级的过程，而政府的支持对加快市场经济的技术研发、产业升级和经济多元化来说都很重要，因为需要政府来补偿产业升级过程中必然存在的外部性，解决企业间的协调问题。在政府发挥因势利导的作用时，产业政策是个有用的工具。新结构经济学的产业政策可以分为追赶型产业政策、领先型产业政策和退出型产业政策。
第一类，追赶型产业政策。追赶型的产业政策是指一个发展中国家在追赶发达国家的过程中，政府要选择性地支持具有潜在的比较优势的产业。所谓“潜在的比较优势”，是指在经济体中，某个行业要素生产成本低，有成本优势，但其交易成本过高，以至于无法在本国或国际市场上具有竞争力。政府一旦帮助这些企业解决外部性和协调问题，降低先行者的风险，减少其交易成本，这些企业就有可能变成这个国家的竞争优势产业。
无论是16世纪的英国追赶荷兰，19世纪中叶的美国、法国、德国追赶英国，还是二战后日本追赶美国，20世纪60年代的“亚洲四小龙”追赶日本，都有一个共同的特性：这些国家的产业政策通常都选择要素禀赋结构相似、发展很好、人均国内生产总值相差大约1倍的本地区成熟的、可贸易的产业来追赶。
为什么必须与其追赶对象有相近的要素禀赋结构？因为要素禀赋结构相同，比较优势就相同。通常意义下，要素禀赋包括自然资源、劳动力和资本。如果是农业，必须要有相同的自然资源条件。如果是制造业，则只要看人均收入水平即可，因为人均收入反映的是人均资本的拥有量。一个国家如果连续二三十年都保持经济快速发展，资本一定会积累得非常快，工资上升也会非常快。原来具有比较优势的产业会逐渐失掉比较优势，变成与其发展差距不大的国家潜在的比较优势。
根据上述思路，新结构经济学提出了制定追赶型产业政策的六个步骤：
第一步，找出那些要素禀赋结构相似、人均收入高出本国国内1倍甚至2倍的国家，或者是在此20年前收入水平与我国相当的国家。从这些目前发展非常好、符合上述特点的经济体来看，他们成熟的比较优势产业就是我国潜在的比较优势产业。
第二步，了解了具有潜在的比较优势产业后，要看一下国内有没有私营企业已经进入。如果有私营企业已经进入，其要素生产成本应该低于参照国相关企业的成本。若无法在国内外市场上竞争，一定是软硬基础设施不完善，交易费用过高，政府就应该帮忙考察到底哪些软硬基础设施造成了高交易成本问题，为企业解决这些瓶颈限制。
第三步，对于那些没有本国企业或出口企业很少的产业，可以向第一步中选取的国家寻求外商投资，消除他们来投资的瓶颈限制，或者启动新企业孵化项目。
第四步，除去那些第一步所选取的行业之外，政府还需要注意私人企业的自主发现，并为已在新行业里获得成功的创新企业的扩大规模提供支持。每个国家都有一些特色资源或者是新技术产生的新机会。如果有企业家已经发现这种机会，政府也应当帮他们解决在发展过程当中存在的瓶颈、受到的限制，让产业的发展从新技术和本国特殊的要素禀赋中受益。
第五步，在那些基础设施差、商业环境恶劣的国家，可设立经济特区或工业园区，解决基础设施和营商环境差的问题，以吸引外商和国内企业投资，鼓励产业集群。
第六步，政府必须对先行企业有一定的外部性补偿。外部性的补偿只需要很少的资源，比如给予有时限的税收优惠、优先贷款权等。传统进口替代战略产业政策中的企业是没有自生能力的，补贴的量大，而且，即使建立起来，也需要有补贴才能生存。而这里所说的补偿只针对外部性，企业是有自生能力的。
第二类，领先型产业政策。发达国家的产业基本上都处于国际领先地位，像我国这类中等偏上的发展中国家也有一些国际领先型产业。这些产业的新技术、新产品都必须依靠自主研发。自主研发需要有基础科研和新产品、新技术的开发。直至今日，发达国家的基础性研究中的绝大多数是由政府支持的。比如美国的国家健康研究院、国家科学基金会。但是，政府的资金是有限的，因而需要进行有选择的支持。当这些发达国家在基础科研上有突破了，新产品的开发则基本上是由企业来做。企业在做的时候，政府并不是完全不给予帮助的。政府的帮助主要体现在产品研发之后的采购环节。通过政府采购，可以帮助企业较快地形成规模化生产以降低单位生产成本，提高在国际上的竞争力。
当前，我国已经有了一些处在国际尖端或者接近国际尖端的产业。在此情况下，政府应像发达国家那样，对这类产业相关的基础科研提供帮助，支持大专院校，或支持由行业形成的平台进行技术知识的研究。与此同时，发展中国家的企业完全可以利用国外在基础科研上的突破，结合国内市场的特性来研发新产品。对此，政府同样可以参照发达国家的做法，对相应的研发或采购予以支持。
第三类政策，关于已经失掉比较优势的产业如何退出。在经济发展过程中，总会有一些产业因为资本积累、工资水平提高失掉比较优势。政府应创造条件，鼓励其中一些有能力的企业转向“微笑曲线”的两端，即转向附加价值高的研发、市场渠道管理和品牌等领域；或帮助他们将生产加工环节转移到工资水平比较低的国家，利用当地劳动力资源优势来提高竞争力，创造企业的“第二春”，将GDP扩大为GNP。
中国现在是中等偏上收入的国家，需要全面深化改革，改善营商环境和政府治理，建立有效的市场，并根据现有产业和世界产业前沿的差距、按照比较优势，在技术创新和产业升级中发挥“有为政府”的因势利导作用。
（作者系北京大学国家发展研究院名誉院长，全国政协常委、经济委员会副主任、全国工商业联合会专职副主席、国务院参事）
