| 标题 | 基于供应链视角的网购食品安全监管困境及策略研究 |
| 范文 | ？眼摘 要？演随着“互联网+食品”模式的形成，食品流通渠道从传统的有形实物流通转变为网购交易，网购食品市场呈现出了信息与食品实体相分离、食品与电商平台相分离、支付与食品交易相分离、交易双方物理空间相分离新趋势、新特征，网购食品安全的不知情和不诚信问题尤为突出。文章构建了基于上游供应方、中游供应方、电商平台、物流和消费者的网购食品供应链，探讨了网购食品安全问题及监管困境，针对传统食品安全监管被人为“断带”弊端，构建了基于供应链的网购食品安全监管框架，提出了从行政、经济和社会三个层面综合考虑，突出经济性规制主体地位，发挥行政性规制主导作用，强化社会性规制基础地位的思路以及相应的对策。 ？眼关键词？演网购食品；安全监管；供应链 [中图分类号]F274 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）09-0032-07 近年来，传统食品行业与互联网不断融合、重构，逐渐形成了“互联网+食品”模式，网购市场呈现出了信息与食品实体相分离、食品与电商平台相分离、支付与食品交易相分离、交易双方物理空间相分离新趋势、新特征[1]。然而网购食品由于其经营主体的虚拟性，违法行为的隐蔽性，信息严重不对称性及网购食品安全监管的缺失与不完善，网购食品关的投诉、纠纷案件也越来越多，根据《2016网络食品消费蓝皮报告》显示，在配送环节，93.79%的网购食品能在电商承诺的时间送达，垂直类电商平台的配送时效和体验优于综合性平台；就价格而言，仅半数网购食品价格“物有所值”，超3成网购食品样本标签内容缺失；在食品安全方面，159个样本771项数据的合格率达81.13%，但仍有30个样本检出微生物不达标；在售后体验环节，整体满意度达88.14%，“品相不佳”较“质量问题”更易获得理赔。显然，网购食品安全已经成为影响网购食品重复购买力的最关键因素，超九成消费者擔心网购食品安全问题[2]。显然，互联网时代网购食品市场的新趋势、新特征以及传统安全监管的人为“断带”弊端，成为目前食品安全监管迫切需要解决的难题。 一、 国内外食品安全监管文献综述研究 1.国外食品安全相关研究 由于信息不对称，往往出现劣质的食品把优质的食品驱逐出市场，另外由于生产者隐藏或歪曲、误导食品安全信息等机会主义行为，导致食品安全问题频现，因而信息不对称理论在食品安全的研究中有重要应用[3]。Caswell（1992）、Von Witzke（1992）和Antle（1995）等将食品安全的信息分为不对称不完全信息、消费者信息不完全和对称不完全信息3种[3-5]，他们认为由于食品的信息不对称问题，逆向选择必然导致市场失灵[4-6]。食品安全信息不对称问题为规制理论提供了“理由”[3]，规制的基本原理就是通过制定和实施相关政策来影响生产者和消费者行为，以此降低食品安全风险。在规制理论的指引下，国外的学者对食品安全的规制做了大量研究，Spencer Henson（1999）和Julie Caswell（1999）提出，食品安全相关规制部门应以法律法规为主要手段，对从事食品生产经营活动的企业进行监管[7]。Kruse H.（1999）从构成规制客体的要素进行了分析，提出食品安全控制体系的6个要素[8]。De Waal G.（2013）从规制的主体和工具角度进行了分析，提出建立单一规制部门，从而促进相关资源优化配置，以达到保障食品安全规制目标[9]。 另外由于食品安全涉及从生产、加工到销售的整个食品供应链，而供应链管理的基本原理则是广泛引入和利用各种社会资源和力量，改“末端治理”为“源头控制”，对“从田间到餐桌”的整个食品供应链进行综合管理，以此提高食品安全监管效率。国外学者尝试从供应链的视角分析食品安全监管问题，如Maze（2001）等分析了食品供给链中食品质量与治理结构的关系问题[10]。供应链管理理论也为食品安全的网络治理理论提供了“依据”，Christopher T.Marsden（2008）提出可以通过构建政府部门、社会中介机构和第三方机构的三方治理模式对网络购物市场进行监管[11]。Philip.J.Weiser（2009）也认为政府部门与第三方机构共同运作模式是网络购物市场监管的最佳模式[12]。 2.国内食品安全相关研究 （1）网购食品规模及结构。截至2016年12月，我国网购用户规模达到4.48亿人，是2010年的2.78倍，其中网购食品交易额也由2010年的131亿元逼近到2016年的700亿元，年均增长速度为72.39%。随着我国居民生活方式与消费方式的转变，网购食品有着广阔的前景，预计到2020年，我国网购食品占电子商务的市场份额将在0.5%～0.6%之间，市场规模将接近1 400亿元[2]（见表1）。 据易观智库发布的《中国食品电商市场专题研究报告2015》显示，天猫超市在食品电商市场份额最高，达28%；其次为京东，占比22%；第三是中粮我买网，占比17%；之后依次为1号店（9%），苏宁易购（8%），亚马逊（6%），顺丰优选（3%），本来生活网（2%）。在消费者网购食品中，有机食品占比最多，达23%；其次是奶制品，占比（21%）；之后依次为健康食品（19%），进口食品（16%），生鲜食品（12%），地方特产（9%）。从网购消费群体的年龄分布看，28～38岁的网民是网购食品主力，占食品电商消费者的24.7%，38～48岁年龄层占17%，48岁以上和18岁以下群体则分别占比8.3%、1.4%，随着消费者年龄的增加，对网购食品品类的需求呈现明显的变化：18～28岁的消费者对进口食品需求最大，28～38岁的消费者对健康食品需求最大，48岁以上消费者对生鲜食品需求最大[13]（见表2）。 （2）网购食品安全。食品安全受到众多环节的影响，如地理环境、化学、生物、物理、转基因、生产技术、商业利益、监督管理等 [14]。周应恒（2013）将食品安全的影响因素归结为“无知”和“无良”两类，“无知”是由于新技术或新工艺采用的不确定性导致的食品安全问题，“无良”则是由于食品生产者败德行为导致的食品安全问题[15]。受交易的网络性、无店铺经营方式、无时间限制、无区域限制的网络市场特征影响，网购食品安全问题整体情况不容乐观：马慧敏（2014）分析了网购食品的卫生保证难、进口食品真假分辨难、生鲜食品保鲜难、投诉维权难“四难”[16]。赵梅等（2012）从中国相关法律法规不健全、经营主体的虚拟性、网络购物售运分离等方面分析了网购食品安全隐患及其成因[17]。王鹏（2015）从食品准入门揽过低、食品交易难辨真假、食品运输隐患巨大、消费者维权路径不畅、交易监管存在瓶颈、法律法规不够完善等维度分析了导致网购食品安全问题的原因[18]。方立峰（2014）以境外代购食品为例，分析境外代购食品安全问题的现状和食品安全监管立法问题，从保护消费者视角提出相应的法律对策[19]。陈悦（2015）以天猫为例，指出了法律中的监管漏洞、监管中的监管困难、消费中的识别困境，以此分析了网购食品存在的安全风险问题[20]。王殿华、莎娜（2016）基于消费者行为的视角，分析了认知因素、人口统计学因素、经济因素对网购食品安全风险防控[21]。 （3）网购食品安全监管。国内学者主要从网购食品安全监管的体制、机制、手段以及法律责任等方面做了大量研究：刘潇潇（2015）综合运用复杂系统理论、协同理论、食品供应链理论，提出了构建可追溯性的网购食品安全风险监测模式，以此建立网购食品安全没有建立风险监测体系[22]。封俊丽（2015）根据网络市场食品安全监管激励机制建立的依据不充分、网络市场食品安全信息公开机制未建立、网络市场食品安全监管机制不健全等问题，提出推进食品安全监管体制优化、机制畅通的监管体系[23]。刘俊芳（2010）指出，应保护网络消费者知情权、推广便捷的网络纠纷处理机制和明确网络运营商及网络食品经营者责任[24]。杨立新（2016）指出《食品安全法》正确处理了入网食品经营者与食品生产者的责任关系，提出了将食品生产者规定为网购食品致害消费者责任的直接责任主体和追偿权的责任主体[25]。 3.简单述评 毋庸置疑，国内外文献为网购食品安全监管提供了具有启发性的观点和建议，但是还存在三个方面的不足，主要表现在：一是从研究内容上看，针对传统的有形实物市场研究较多，对网络市场的这一新兴模式研究不够；二是从监管手段上看，往往突出政府在监管中的主导地位，缺少从行政、经济和社会三个层面综合考虑；三是从研究视角上看，缺少从上游供应方、中游供应方、电商平台、物流和消费者的整个网购食品供应链的分析。随着“互联网+食品”模式的形成，食品流通渠道从传统的有形实物流通转变为网购交易，网购食品市场呈现出了信息与食品实体、食品与电商平台、支付与食品交易、交易双方物理空间相分离特征，网购食品安全的不知情和不诚信问题尤为突出，如何保障网络食品安全，已成为目前食品安全监管迫切需要解决的难题，本文尝试从供应链的视角，综合应用行政、经济和社会3种管制手段，对网购食品安全监管问题予以分析，以期提针对性的对策。 二、基于供应链的网购食品安全现状及监管困境 1. 网购食品供应链分析 网购食品供应链是指通过对商流、信息流、物流、资金流的控制，从采购原材料开始到制成中间产品及最终产品、最后由电商平台把食品送到消费者手中的一个由供应商、制造商、分销商、电商直到最终用户所连成的整体功能网链结构[26]，包括上游供应方、中游供应方、电商平台、物流和消费者，其中上游供应方是整个网购食品市场的基础，指用于食品经营者的所有材料，包括由农业龙头企业、农业合作社、种植/养殖户等提供的面、油、肉、蛋、奶等食品主料；中游供应方包括生外卖餐饮经营者经销商、食品进口商、家庭式自制食品經营者等，其产品分别为实体餐饮店现做的外卖食品、进口食品和家庭式自制食品；电商平台目前模式众多，不仅包含天猫、淘宝、一号店等综合类电子商务网站，苏宁、京东等新近开拓食品领域的平台类电子商务网站，还包括顺丰优选、中粮我买等专营食品的行业垂直类电商[1]，以及美团外卖、饿了么、百度外卖、到家美食会等网购外卖订餐平台，以及众多以本地特色为主的家庭式自制食品微店，是网购食品市场的核心环节；物流包括干线配送和末端配送两个环节，其中干线配送多依赖第三方物流，末端配送则依托自建物流或第三方物流；消费者进入综合类、平台类、行业垂直类网站、外卖平台、家庭式自制食品微店查看商品信息、下单、付款、收货、体验消费后平台接受反馈点评，通过消费者的评价影响更多用户，形成口碑传播。网购食品供应链如图1所示。 2. 基于供应链的网购食品安全现状分析 网购食品的安全风险问题，表现在种植养殖过程环境污染或农兽药、肥料超量使用，造成食材中有害物质的超标；表现在加工、流通过程中不当处理、过量使用添加剂以及不合理贮存、运输和配送等方面；表现在以低价值的食品充当高价值的食品，这些导致食品完全问题的因素分布在食品产业链的上游供应方、中游供应方、电商平台、物流和消费者等各个环节。 （1）上游供应环节。种植养殖过程中土壤、水体和空气等自然环境受到严重的污染不同程度的污染，难以给食品种植养殖生产创造优良的外部环境条件；农兽药、肥料和饲料添加剂过量以及非正确使用等现象，造成食材中农药残留、兽药残留等有毒有害物质的超标造成的源头污染和危害。 （2）中游供应环节。外卖平台准入门槛低，没有卫生许可证、工商营业执照等证件，甚至没有专门的经营场所外卖餐饮店比比皆是，部分“黑心外卖”环境脏乱，经常购买使用价格低廉、质量差的原料，如地沟油、变质肉等，“鼠标加车轮”外卖模式带来方便的同时，外卖食品安全卫生状况堪忧；家庭式自制食品不同于工业化生产，难以实现规模化、机械化、无菌化，其现场制作的环境、卫生条件、温度都难以把控，食品包装上配料清单、食品添加剂标识不规范，常以包装日期取代生产日期，保质期不明、细菌超标等问题成为不少自制食品安全隐患；存在部分进口食品来源渠道不明，缺少正常的检验检疫手续等现象，以及部分进口食品是整箱进口再分装，容易造成肉眼看不到的二次污染，使网购食品存在较大安全隐患。 （3）电商平台环节。网购食品销售准入门槛低，一些网购交易平台对网店开办者的信息审核并不严格，网店经营者大多是自然人，多数网店没有取得工商、卫生、食品、税务等相关部门的许可，已成为假冒伪劣和“三无食品”的主要销售途径之一。而且，网店经营普遍简单，经营条件一般都难以达到相关要求，很多网店从客服到老板均为一人担任，此外也鲜有经营者主动办理健康证明或定期进行健康体检。 （4）物流运输环节。网购食品的配送多依赖第三方物流运输企业，而物流运输企业食品安全意识不强，把网购食品视同普通物品，与其他类型的产品混合贮存、运输和配送，加之一些物流运输企业管理的不规范，货物堆放环境脏乱差，装卸运输野蛮。存在较高的污染高风险。其次，承担配送业务的第三方物流一般不具备符合食品安全标准的运输工具、贮存设施，又无专职的食品安全管理人员，极易造成食品变质。另外，第三方物流运输企业的包装材料未严格分类，食品包装材料及容器未经相关部门检验检疫，食品污染现象时有发生，网购食品安全问题突出。 （5）消费环节。电商平台可很好的将食品的价格信息得以凸显，而食品安全信息供给不足，消费者做出网购食品的决策往往依靠食品购买的人气或前期体验后的反馈，消费者面对电商平台提供的色泽上乘、包装精美的食品图片、以及天花乱坠的介绍和描述、食品人气、累计评价等信息，同时还存在不同程度的“刷单”行为，无法剔除商家的粉饰，存在信息失真的风险，如重金属超标等问题光靠肉眼睛无法判定，很多食品安全隐患具有滞后性，只有长期食用才会暴露出危害。此外，还有一些自制食品经营者夸大食品的其他效果，对食品的制作成分、性能、用途、有效期限、产地等做虚假宣传，误导消费者来购买。 3. 基于供应链的网购食品监管困境 （1）上游供应环节：点多面广线长。目前我国有超过2/3的土地由农户分散种植，一半以上的生猪由农户分散饲养，让分散农户掌握农药、兽药、添加剂的正确使用方法困难较大。与其他行业相比，食品行业量大面广，规模化、标准化程度低，安全意识弱。重组食品药品监管机构还处在磨合期，新机构、新人员、新职能、新要求，食品安全监管点多、面广、线长的特点，对把所有食品生产经营单位全部都纳入监管视野，是一个巨大的挑战。 （2）中游供应环节：交易监管空白。虽然垂直类电商拥有“质量认证”和“安全保障”两大食品安全管理体系，可对食品上游供应方进行严格把控，但新修订的《食品安全法》中将第三方平台界定为互联网食品药品经营活动中为双方或多方提供网页空间、虚拟经营场所、交易规则、交易撮合、电子订单等服务，供交易双方或多方开展交易活动的信息网购系统[27]，而网购食品交易“第三方平台”需要满足持续性、稳定性等，且需要支持网上支付结算等功能，这导致在微信、微博平台出现的购物账号不在“第三方平台”的界定范围之内，也不在工商、质检管理范畴之内，这导致大量家庭式自制食品网店、朋友圈、微店等暂时都还处于无监管的“真空”地带。 （3）电商平台环节：违法行为三难。信息的不对称性造成网购食品市场的信息与食品实体、食品与电商平台、支付与食品交易、交易双方物理空间相分离状态，主要表现在：一是网购违法行为线索发现难。网购具有虚拟性、开放性、跨地域性及海量信息的特点，传统监管方式无法实现对互联网的有效监控；二是网购违法行为分析取证难。网购经营违法行为的证据基本以硬盘存储的数据、网页、聊天记录等电子数据的形式存在，易删除、易修改、易破坏、易加密，难获取、难分析、难固定的“四易三难”问题长期困扰违法行为取证；三是网购违法行为定性难。近年来产生的如团购、秒杀、搜索排名、微博营销、网购直销等等，网购违法行为用现有的法律法规难以准确解释，造成定性难[28]。 （4）物流运输环节 ：行业制度缺失。新修订的《食品安全法》强化了交易第三方平台的法律义务，《网购食品安全违法行为查处办法》也突出强化了平台和经营者义务，但均未明确规定第三方物流企业进行食品贮存、运输、配送要取得食品经营许可，存在明显的法律制度缺失，第三方物流企業往往把食品视同普通物品贮存、运输和配送，忽视了贮存、运输和装卸食品的容器和工具对食品的影响，也忽视了非食品生产经营者应当依法履行的法律义务；同时，物流运输企业也未建立进货查验记录、索证索票等相关的食品安全管理制度，既无符合食品安全标准的运输工具、贮存设施，又无专职的食品安全管理人员，食品与普通物品同储同运，交叉污染现象严重，食品变质问题时有发生。 （5）消费环节： 信息规制空白。在网购食品交易领域，如何快速便捷获取准确全面的食品安全风险信息，是网购消费者所面临的重要问题。虽然消费者能够通过食品购买的人气或前期体验后的反馈获取部分食品安全风险信息，并据此自行作出判断，但在网购食品交易领域，有关食品安全的风险信息依然较少，也缺乏统一的信息发布平台。 三、基于供应链的网购食品安全监管对策 1.基于供应链的网购食品安全监管框架分析 网购食品不安全因素，一方面是在食品生产经营者（包括上游供应方和中游供应方）不知情情况下引入的，生产经营者即使遵守法律法规的要求和社会道德的约束也无法完全避免的食品安全问题；另一方面是由食品生产经营者不诚信，有意为之引入的，食品生产经营者在网购食品生产与流通环节因短期利益违背法律法规的要求和社会道德的约束，通过制假售假、虚假宣传等手段引起的食品安全问题，显然“无知”和“无良”是食品安全问题的主要驱动因素[1，15]。不同的是，网购市场的虚拟性将交易双方之间的信息不对称进一步放大，在传统实物市场中，消费者可以通过食品的形状、品牌、产地等搜寻品特征判断其质量，而在网购市场上，信息与食品实体、食品与电商平台、支付与食品交易、交易双方物理空间相分离状态，网购食品安全的“无知”和“无良”在这样的信息不对称背景下更加严峻[1]。 另外，分段监管模式会造成食品供应链人为“断带”，也不利于食品安全的全过程监管，引发网购食品安全问题。针对网购食品安全问题的现状及存在的监管困境，对网购环境下的食品安全加以全面监管，需要从行政法律、经济和社会三个层面综合考虑，有效整合政府资源、市场资源和社会资源[1]，突出经济性规制的主体地位，发挥行政性规制主导作用，强化社会性规制的基础地位，形成机制协调、功能互补的规制工具组合，以实现监管部门、第三方组织（包括第三方交易平台、第三方物流企业、行业协会以及媒体等）、生产经营者（包括上游供应方和中游供应方）、网购消费者多方合作共治，以实现从“一元单向分段”到“多元网购协同”转变，保障网购食品安全[28-30]。网购食品安全监管框架如图2所示。 2.网购食品安全监管体系构建 （1）优化网购食品安全监管的思路。分段监管模式会造成食品供应链人为被“断带”，不利于整个食品供应链的全过程监管，引发网购食品安全问题[29]。在西方政府规制理论的大框架下国外学者从不同视角提出网购食品安全监管的思路，De Waal G.从规制的主体和工具角度[9]、White Head A.从构成规制客体的要素方面[18]、Kruse H.从食品安全具有区域性分别提出了监管机制和体制[10]，还有学者提出构建政府部门、行业协会和第三方组织的三方治理模式对网购食品市场进行监管[30-32]，国内学者在借鉴国外网购食品安全监管理论的基础上，分布提出了行政性规制、经济性规制、社会性规制等规制工具，并认为设计和优化规制工具组合应成为完善我国食品安全规制体系的政策取向[33]。针对网购食品安全问题的现状及存在的监管困境，对网购环境下的食品安全加以全面监管，需要从行政、经济和社会三个层面综合考虑，有效整合政府、市场和社会三方面资源，在主体设计方面，由现行监管部门一元体制内的“多头混治”转变为包括监管部门、第三方组织、生产经营者、网购消费者等在内的“多元共治”；在监管工具上，以经济性规制为主体，以行政性规制为主导，以社会性规制为基础，形成机制协调、功能互补的规制工具组合，实现从“单向一维”向“网状多维”转变[29]。 （2）网购食品安全监管的对策。首先，突出经济性规制的主体地位，主要是通过运用多种经济手段对食品生产经营者、消费者等主体市场行为进行利益调节和约束。一是提高市场准入退出制度，除了法律法规特别规定者外，食品经营者在互联网开展食品经营活动前必须在根据《食品安全法》规定实名制登记和注册办理取得食品生产许可或者备案凭证，同时要求食品经营者建立完善的消费投诉维权制度，食品安全的自查、自检制度，完善数据的管理备份制度，以及相关的仓储、物流等食品安全管理措施，要求网售食品经营者执行相应的进货查验制度；探索建立网购食品经营退出机制，对于违法违规情节严重者，吊销网购食品经营许可，终身不得从事食品相关行业；二是建立网购食品安全信息传递机制，食品生产经营者和监管部门通过供应链信息流实现信息共享，同时论坛贴吧、微博微信、门户网站等，提供消费者表达诉求的渠道，扩大网购食品安全信息披露的内容，包括食品抽检、召回、公众教育和参与、重大事故调查处理结果等信息，借助口碑评价功能形成互动式风险交流模式，弱化信息不对称。三是建立消费者保障体系，消费者在网购食品时应注意通过交易平台向电商客服咨询生产日期、食品卫生许可证号、退换货事宜等，并将聊天记录保存。当遇到网购食品质量问题时，向第三方交易平台进行投诉，将问题食品及购买聊天记录作为维权证据，可以向入网的食品经营者或者食品生产者要求赔偿，如果网购食品第三方交易平台的提供者對入网的食品经营者真实姓名、名称、地址和有效方式不能提供的，则要求网购食品交易平台提供赔偿。其次，发挥行政性规制主导作用，主要是完善食品安全法律体系、信用评价体系、监管体系以及监管手段等对食品企业、消费者等主体行为进行调节和约束。一是完善法律法规体系，新修订的新修订的《食品安全法》《网购食品安全违法行为查处办法》《消费者权益保护法》的颁布为网购食品安全提供了强有力的法律支撑，但目前电子商务、金融交易、食品行业多部法律共同作用导致法律调整对象不确定，违法行为难以界定。二是建立信用评价体系，通过挖掘网购消费者质量投诉信息形成“问题食品”大数据，据此掌握问题分布规律和成因，提升监管针对性和靶向性，以此制定符合实际的食品网店信用等级评价标准和细则。三是完善监督管理体系。借鉴德国专门针对网购监管特设机构，充分发挥国务院食品安全委员会及其办公室在网购食品安全监管中的作用，强化工商、税务、卫生、电子信息管理等各个职能部门之间的配合，实现办案流程网购化，实现信息共享[14]。四是探索新的网购食品管理办法，加强食品生产企业监管力度，通过量化分级，对于高风险网购食品经营者增加检查频率；加强对网购食品店铺进销台账、索证索票制度、食品储存条件、食品加工制作质量控制的现场检查。最后，强化社会性规制的基础地位，主要运用第三部门监管效力对市场进行调节，具有规制方式灵活、成本低的特点。一是发挥网络舆情的监督，充分发挥网络媒体作为消费者沟通和权益彰显的平台作用，在网购食品安全事件的曝光中，坚持科学性、真实性、客观性的原则，不隐藏或夸大食品安全风险，让消费者有充分的认知。二是明确第三方交易平台的义务，要求网购食品第三方交易平台要对入网经营者实名登记，要明确管理责任一般性义务，要求网购食品第三方交易平台要对依法取得许可证才能经营的食品经营者许可证进行审查的管理义务，购买食品合法权益受到损害时，可以向入网的第三方交易平台要求赔偿的消费者权益保护义务[1，34]。三是合理界定多元主体边界，其中网购消费者的边界是举报、监督、参与决策和表达诉求等、行业协会的边界是制定行业标准，签订自律公约、行业协会的边界是产品质量认证、质量检测、信用评估和风险评估等、媒体的边界是曝光违法行为，舆论引导企业自律和对公众和企业的宣传教育等。 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