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“竞合+创新”重塑城市群发展模式

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张超李俊义白明山

“十三五”时期是我国城市群建设大力推进的关键时期，专家认为，要实现城市群经济的发展和壮大，就必须在城市群内部设置科学的竞合机制，进行各个行政主体之间的利益协调，并通过科技和制度创新重塑城市群发展模式。我国城市群发展的三大战略方向

“京津冀、长三角、珠三角三大城市群未来要建成世界级城市群，成为高端人才、全球投资、科技创新、优势产业的核心集聚地，以及全球重要的经济增长极和影响全球经济的重要区域板块。”上海财经大学区域经济研究中心副主任张学良认为，部分区域性城市群应定位为我国乃至亚太地区的发展高地，聚集部分全球高端要素，从而影响区域和全国经济。

空间格局上从单极化向多极化、扁平化发展。中国城市规划设计研究院区域规划研究所副所长陈明说，过去我国区域发展存在着过度极化的现象，即使在城市群内部也存在着严重的发展不均衡现象。未来要以大城市为依托，逐步打造大中小城市和小城镇协调发展格局。城市群内部的要素和资源逐步向整体扩散，各城市最终形成分工明确、功能合理、产业布局协调的扁平化城市体系。

发展动能要从要素和政策驱动转向创新驱动。曾任浙江省发改委副主任、省发展规划研究院院长的刘亭认为，随着劳动力成本上升、生态环保要求提高，城市群发展的要素和政策红利空间越来越有限。未来，中国城市群要成为世界高端要素集聚地，就必须走创新驱动的路子，在科技、制度、理念以及管理等领域不断创新。

发展模式从政府主导转向市场主导。张学良说，我国的城市化进程主要遵循自上而下的推动模式，即政府通过行政力量来集中资源和政策发展城市。随着我国城市化水平和市场化水平的提高，城市群的发展应该逐渐树立自下而上的主导型推动模式，充分发挥市场机制的作用。在区域规划的前提下，通过价格机制让要素充分流动，让产业在城市群间、城市群内部自由选择，获得最优效率。构建多元参与的协调发展机制

记者调研发现，当前城市发展中普遍存在的环境污染、资源匮乏等问题，往往超出现有行政区划的边界，导致地方政府在解决问题时或力不从心或互相推诿，甚至进一步导致问题的恶化。

专家普遍认为，区域协调机制在实现区域协同发展的过程中起着重要作用。“构筑城市群内各地方政府共同参与、制度化水平较高的区域协调和监督机构，综合运用各方面手段和政策，协调各方利益，才能对促进城市群的整体发展起到积极作用。”湖南省委党校经济教研部教授王克修说，城市群要建立定期协商制度，加强信息沟通、增进互信互助，真正把促进城市群协调发展作为最高目标，使城市群发展迈向更高台阶。

长江中游城市群的武汉、长沙、合肥、南昌四个城市，已签署协议，约定到2017年年底，基本实现人才信息互联互通。专家建议，这样的政府信息互联互通，还可以向更广的领域扩展，比如食药监、金融等。尤其考虑到当前区域性金融风险问题不断凸显，跨区域案件日益增多。只有通过金融监管数据的互联互通，才能有效防范金融风险。

2017年9月，广州、佛山两市政府共同印发《广佛同城化“十三五”发展规划》，这是广佛同城的首个系统化、全覆盖的发展规划，包括了基础设施、交通、产业、医疗、社保、教育、环保等方方面面的同城化规划，并对广佛同城化发展进行了总体定位：“十三五”期间，广佛区域建设成为珠三角世界级城市群核心区和全国同城化发展示范区。

佛山市发改局区域规划科科长杨中告诉记者，广佛的市长联席会议等制度在城市协同发展方面起到良好的示范效应。跨行政区统筹管理机构应当在跨行政区的重大基础设施建设、生态环境保护和各类自然资源开发上作出统筹规划，并督促规划的有序实施。还应当在地方性政策法规上作出协调和规范，营造有利于城市群整体发展的政策环境，避免因为政策差异导致的城市群内耗。

构建科学合理的城市群协调发展机制，首先要提升城市群统筹管理机构的权威性，在处理重大问题时有较大话语权和处置权；其次，联合会议要制度化、常态化，逐步引导城市群内部协作发展制度化、法制化，探索建立促进城市群整体发展的常态化制度；最后，构建多元化城市群发展网络体系，积极引导社会、企业等多元主体的参与，有助于集民智、汇民力。先行先试再造改革和创新红利

刘亭等专家认为，城市群汇聚了人才、技术、资本、信息等高端要素，在促进经济结构转型和经济结构调整上具有优势条件，理应成为先行先试的引领者。

一是统筹规划、科学定位。长沙市委党校經济学教授李跃说，要做好城市群在国家战略中的动能定位和城市群内部城市间的功能定位，避免出现城市群间和城市群内部的过度竞争和同质化发展，实现城市群间和城市群内部各个城市之间的协调发展。

二是逐步建立需求导向性的区域规划。陈明表示，城市规划对城市的发展至关重要，城市群作为多城间的组合体更需科学的规划。在政府制定规划中引入需求管理理念，规划制定的全过程、全要素中充分考虑公众的需要和感受，提前将未来的需求计划性分配在不同时间段内，从而有效控制使用区域内的生产要素和各种资源，达到以人为本、综合平衡各种诉求、效率与公平统一的科学发展目标。

三是培育优势产业，实现协同发展。孙银生说，应把握国际产业分工的趋势并结合本地的产业规划以及定位，充分发挥城市群产业集聚的规模效应，既要加大吸引境外投资的力度，也要扶持本国大型企业境外投资，结合国家“一带一路”倡议，实现“走出去”的目标。

四是协调城市群之间和城市群内部的发展，加强法律的规范和制度的构建。部分受访专家表示，从具体的法律法规设立来说，可以制定关于城市群发展的法律法规政策，如区域规划法等，以此来加强城市群建设的法律法规政策保障机制，突出强化城市群规划的法律地位。

五是畅通城市群内人才流动机制。部分基层干部表示，构筑一体化的人才流动机制是促进城市群协调发展、提升城市群综合竞争力的重大战略举措。人才保留机制涉及户籍政策、福利制度、薪资水平、子女教育等问题。充分发挥城市对人才的集聚作用，就应着手破除人才流动的藩篱，调动政府、企业等部门的主动性和创造性，进一步完善城市群内人才流动和保留机制建设。

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