| 标题 | 新疆少数民族扶贫精准化问题研究 |
| 范文 | 鲁云峰 李捷 [摘要]我国已经到了脱贫攻坚的最后阶段，而新疆少数民族一直是脱贫攻坚的难点。通过南北疆的实地走访、调研、座谈和研究者扶贫工作经验，利用经济学和社会学理论对新疆少数民族扶贫精准化问题进行深层次分析。研究发现：新疆“绿洲化”政治经济格局、社会排斥和少数民族的自我排斥、扶贫物质和精神供给失衡，致使少数民族扶贫在认识、目标和对象识别、资金分配等存在不精准，未能打破深层的贫困恶性循环。研究认为：应从外部环境和贫困对象自身两方面出发，以提升新疆少数民族贫困对象的社会契合和自我发展能力为政策主线，加强扶贫认识、目标和扶贫对象识别精准化，人口政策配合等激发内生脱贫动力实现真正脱贫。 [关键词]少数民族扶贫；精准化；问题；精神扶贫 [中图分类号]F326.6 [文献标识码]A 1. 引言 随着扶贫工作的不断深入推进，在脱贫攻坚的关键阶段也对扶贫的精准化提出了更高的要求。党的十九大报告指出：要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。扶贫工作精准化已经成为实现在2020年基本实现脱贫目标的重要要求。新疆作为我国少数民族人口最多的地区，少数民族贫困问题直接影响着新疆的稳定发展和长治久安，少数民族扶贫工作精准化问题也一直是新疆各级政府扶贫工作的难点。围绕“ 扶贫精准化问题”学者进行了深入研究，邓维杰（2014）认为精准扶贫问题主要表现在对贫困户的排斥。黄承伟、覃志敏（2015）阐述了精准扶贫的内涵、外延和理论基础，并对我国精准扶贫变迁过程进行了分析。汪三贵、郭子豪（2015）认为精准扶贫是因为经济减贫效应的下降贫困对象不能通过经济发展实现脱贫，指出我国面临的扶贫精准化问题主要存在于精准识别、精准扶贫和精准考评。但对新疆少数民族的扶贫精准化研究相对较少，其中刘占芳、肖春梅（2016）以巴里坤县精准扶贫为例对少数民族（哈萨克族）地区精准扶贫的工作存在的问题进行了研究，从巴里坤县的地理环境、历史文化、人力资本、政策因素进行了原因分析，从财政和制度安排方面提出了相应的策略。李学军（2016）对南疆三地州精准扶贫问题进行了分析，从自然环境和精准扶贫推进历史分析提出了相应的策略。王英平（2017）论证了新疆农业扶贫对新疆扶贫尤其是南疆少数民族扶贫的重要意义。 针对精准扶贫尤其是新疆少数民族扶贫精准化问题的研究，主要以地区和族别为研究对象，并没有以新疆少数民族整体作为研究对象。对于新疆少数民族扶贫精准化问题、原因研究多从人口、经济、环境等方面入手，没有从少数民族的所处社会环境和民族特性、物质和精神等方面进行深入的分析。基于此，本文通过实地调研、扶贫干部和贫困对象座谈等方式进行基本情况的了解，运用经济学、社会学等多学科理论和统计数据进行综合分析。研究发现，新疆“绿洲化”政治经济格局、社会排斥和少数民族自我排斥、扶贫的物质和精神供给失衡，导致新疆少数民族扶贫在对象识别、资金分配等方面出现一系列精准化问题，提出了以提升新疆少数民族社会融合和自我契入能力为主线的政策建议。 2 新疆少数民族扶贫精准化推进现状 2.1 针对少数民族推行的扶贫精准化政策 （1）2010年开始中央政府要求内地19个省份对新疆发展落后的地区进行对口支援，加强内地发达省份和贫困地州的资金、人才、技术、管理等扶贫的精准化对接。根据内地省份不同的经济发达程度援助新疆经济不同落后程度地区，坚持突出重点精准发力，坚定不移聚焦小康推进脱贫攻坚，助推受援地如期实现脱贫目标。 （2）新疆政府成立各级扶贫开发领导小组，开展南北疆、兵团和地方之间的对口援助。创造性的在基层尤其是少数民族地区开展“访汇聚”、“民族团结一家亲”工作，村级扶贫第一书记、自治区单位和职工要对所负责的乡村和贫困少数民族群众负有脱贫责任，使脱贫任务落实到每一个单位和个人。 （3）根据地方情况发展特色经济，移民搬迁等致贫因素导向性精准化扶贫。针对新疆贫困少数民族地区实际情况的不同分别进行农村基础设施建设，移民搬迁、富民安居、特色庭院经济等多种方法和手段进行精准化帮扶，同时对于丧失基本劳动能力的农牧民进行兜底。 2.2 取得的成果和面臨的挑战 新疆在少数民族精准化扶贫工作中取得了丰硕的成果，截止到2016年底实现脱贫人口达60万人，实施7665户、2.6万人易地扶贫搬迁工程。在2个县摘帽验收基础上，又有5个贫困县摘帽、810个贫困村退出。但是，新疆依然有120万贫困人口，27个国家级贫困县，1713个贫困村。其中南疆四地州作为全国14个集中连片特困地区之一，贫困人口约占全疆贫困人口的80%以上。而新疆贫困人口以少数民族为主，约占全疆贫困人口的95%，其中又以维吾尔族贫困人口最多，少数民族是新疆扶贫工作重点对象。 3 新疆少数民族扶贫精准化存在的问题 3.1 扶贫认识不精准，存在认识偏差 3.1.1 基层扶贫干部对扶贫认识存在偏差。新疆少数民族扶贫队伍主要是以会双语的少数民族干部和汉族干部为主。而少数民族干部汉语读写能力较差，调研发现少数民族村镇扶贫工作人员平均文化水平仅为中专，大专以上文凭的不足20%。少数民族扶贫干部对于扶贫政策需要汉族干部的解释，在理解过程不可避免添加自身主观认识，导致对扶贫政策认识方面产生偏差。同时，基层扶贫的汉族干部多不会民族语言，对扶贫情况的了解主要来自于入村、入户和村干部的介绍，对贫困对象的基本情况掌握不足。造成对扶贫政策认识精准的汉族干部对少数民族贫困对象认识不清，对少数民族贫困对象认识深刻的民族干部对扶贫精神认识不精准。虽然不同族别扶贫干部之间可以进行相互补充，但对扶贫政策和对象的认识偏差很难从根本上消除。 3.1.2 扶贫对象对扶贫认识存在偏差。广播、电视、网络等为代表的信息媒介的权威政策解读渠道阻塞，导致少数民族群众对非权威的政策解读途径的依赖。新疆少数民族多聚集在偏远落后地区，日常用语多为本民族语言，从上到下的信息传播不畅。其中，全疆26家广播电台中仅有8家以少数民族语言播报，农村宽带接入用户量仅为140.2万户，且农村宽带和报纸等大多集中在村委会和“访惠聚”工作地，少数民族贫困地区农村宽带覆盖率不到10%。对于以汉语为主的网络和电视等信息媒介虽有接触，但通过信息媒介对扶贫政策了解不多。而少数民族群众对扶贫政策解读又具有强烈需求，在无法从权威渠道获得满足下，就会求助于身边的“权威人士”。很多少数民族群众对扶贫政策的认识主要来源于村干部谈话、日常聊天、宗教人员解说、回乡大学生的解释等，而这些所谓的“权威人士”对政策解读比较片面，导致扶贫对象对扶贫政策认识出现偏差。 3.2 扶贫目标不精准、扶贫对象识别不准 3.2.1 扶贫目标识别不精准。新疆一些地方政府把其他政策目标覆盖在扶贫目标之上，出现扶贫政策向其他政策目标服务的现象。南疆很多地区 “低保户”已经成为维稳的基本政策工具，以巴楚县色力布亚镇为例，被列为“重点户”的家庭95%以上为低保户。过分强调其它政策目标，使新疆少数民族扶贫对象识别上转向其他政策目标对象，扶贫的工具化使扶贫的直接目标“脱贫”退居其次。扶贫本身不能直接实现脱贫之外的其他目标，只能通过脱贫为中介目标的传导实现。新疆少数民族扶贫政策工具化和政策效果传导的逻辑错误，很难在实现维稳和其他政策目标的同时真正实现脱贫目标。 3.2.2 贫困对象和贫困原因识别不精准。在扶贫政策的执行中把扶贫对象定位于维稳和其他政策的目标对象上，虽然两者有一定的重合，但不可避免的造成一部分扶贫对象的错误识别。同时，新疆少数民族扶贫对象识别机制不完善，村级的贫困对象识别多采用模糊的定性条件标准如：残疾、五保户、患病等贫困特征进行识别。虽然条件标准多是贫困的基本特征，和贫困有一定关联，但并非贫困对象识别的充要条件。同时，定性条件的扶贫对象识别使村干部在扶贫对象确定上多选择和自己在族别、宗教、血缘等方面利益相关的申报者，造成村干部的利益输送和真正贫困人员挤出。 3.3 扶贫资源分配不精准，资金使用方向固化 3.3.1 扶贫资金分配不精准。精准扶贫要求扶贫资源分配逻辑由原来贫困县、贫困乡镇、贫困村等，逐步转向贫困对象主体和贫困原因的精准分配。新疆少数民族人口分布不均、资源禀赋和经济发展水平差异较大，为争夺扶贫资源地方政府往往会夸大少数民族贫困人口数量、贫困程度等。在现行的扶贫资金分配制度下，各级政府之间的不断博弈，往往造成资源禀赋较好地区反而获得更多扶贫资金，扶贫资源区域分配和贫困程度的不对称造成扶贫资源错配。同时，上级主管单位为实现各少数民族地区的平衡，在扶贫资源的分拨上往往出现“均等化”分配。不同贫困人口数量和贫困程度的地区却获得了相同的扶贫资源，出现贫困严重地区扶贫资源不足，而贫困程度低的地区资金用不完的现象。扶贫资金在区域上不能精准分配，造成新疆少数民族扶贫资源效率低下。 3.3.2 物质和精神扶持的资金分配失衡。贫困是一种物质生活和精神生活的综合现象，主要根源在于物质生活条件缺乏和精神生活没有或缺乏。新疆少數民族人口分布上呈现出“大聚居、小杂居”的格局，当地政府多会考虑民族个性选择合适的扶贫工具，但大多却是简单的 “救助式”帮扶。过于重视少数民族贫困对象外在物质方面的帮扶而忽视内在的精神和思想上的贫困，用于物质帮扶资源过多而用于精神和思想帮扶较少。扶贫资金在物质和精神方面的扶助资源分配失衡，使思想贫困成为扶贫工作的短板，造成扶贫资源的“事倍功半”。 3.4 未消除深层贫困因素，陷入新的恶性循环 未能精准消除贫困根源又陷入新的恶性循环。扶贫精准化主要是通过有效的嵌入村落社会，拓展扶贫对象自主发展空间并承担扶持主体的角色，消除贫困必须实现贫困对象的社会融入。新疆较高的少数民族人口增长和较低的经济增长，陷入和之前内地极为相似的“贫困—生育—更贫困”的恶性循环。在少数民族区域自治制度下新疆少数民族具有相对完善的伊斯兰文化体系，在思想、语言、文化、宗教方面很难真正嵌入主流社会，在主流社会文化排斥和少数民族的自我排斥下，新疆少数民族贫困人口具有很强的自闭性，很难通过嵌入主流社会分享宏观经济发展红利实现真正的脱贫。 同时，在不改变新疆少数民族现行人口政策和教育体制下，单一的扶贫在不断解决新疆少数民族贫困人口温饱问题的同时使生育率进一步提升。2006～2010年新疆少数民族人口平均年增长率为1.5%，2010～2015年少数民族人口平均年增长率为2%。造成新生人口就是贫困人口的现状，并没有摆脱之前的“贫困—生育—再贫困”的恶性循环。扶贫工作在少数民族贫困人口的素质教育和思想提升、技术学习等方面常规性的扶贫工具难以适用，单一的救济式扶贫造成由原来的物质上和精神上的双重贫困，转向为物质上的基本满足和精神生活对宗教的深度皈依。进而陷入因贫困而扶贫，因扶贫而宗教思想蔓延，维稳压力进一步增大的新恶性循环。 4 原因分析 4.1 “绿洲化”的政治经济格局 “绿洲经济”是由新疆社科院刘甲金、黄俊等在1995年出版的《绿洲经济论》中提出，旨在将针对新疆荒漠包围绿洲地理格局的研究逐渐引申为对新疆和西北地区“绿洲化”政治和经济格局的探讨和研究，同时指出资源耗散引致“绿洲化”政治经济格局，并在政治经济上表现出耗散特性。新疆面积166万km2，约占全国面积的16.6%。而人口仅为2359.73万人，约占全国人口的1.71%，平均14.21人/km2，地广人稀。人口分布主要根据自然资源分布状况，城市之间距离较远且点状分布，呈现出“绿洲化”城市分布格局。新疆少数民族人口聚集上呈现出“资源禀赋耗散”分布，即人口的分布主要以水资源为依据，呈现出“绿洲化”分布格局。“绿洲化”城市和人口分布格局，引致“绿洲化”的政治经济格局。新疆不仅有自治区政府和兵团两个省级行政机构，还有自治州、自治县、民族乡等，各自治区域内主体民族的风俗和习惯成为本地政治经济活动的隐性规则。 新疆“绿洲化”的政治经济格局对扶贫精准化影响首先表现在扶贫政策传达和执行上表现出“耗散”，从上到下传达的文件精神经过不同族别、语言等解读和传播，精神内涵和执行力度不断地被削弱，使基层扶贫队伍和贫困对象对扶贫政策存在认识偏差。其次，新疆“绿洲化”政治经济格局使新疆区域内有自己的经济循环，很难通过统一的市场经济发展来实现增收脱贫。最后，“绿洲化”分布格局使各地贫困少数民族具有不同的贫困特性，一般性扶贫措施很难在区域内广泛使用，为扶贫精准化增加了难度。 4.2 扶贫的物质供给和精神供给失衡 新疆是多民族聚集地，共有47个民族，其中世居新疆的有13个民族。处于东西方交汇处，新疆少数民族在语言方面大多使用阿尔泰语系突厥语种，在信仰方面大多信仰伊斯兰教，思想和文化方面更加倾向于伊斯兰文化。不同的语言、文化、信仰等使新疆少数民族在宗教精神和物质创造认识上有着不同的态度，对物质和精神的需求态度使新疆少数民族在时间供给方面具有不同的特性（见图1）。 横轴X代表物质财富，纵轴Y代表非物质财富创造活动时间供给（主要包括娱乐、宗教活动等占用時间），a点是保证基本温饱所需的物质财富，a和b之间的距离为物质财富的转移支付（主要包括扶贫、补贴等）。 通过图1我们可以发现，新疆少数民族在实现基本温饱之前他们会花费大量的时间用于非物质创造活动，随着物质财富增加非物质创造时间减少。在基本温饱a点附近，单一的物质供给扶贫、补贴等转移支付等非劳动收入的增加，引起少数民族对精神生活的需求增加。在精神供给短缺的情况下，贫困少数民族对宗教信仰和生育活动的时间消费增加，最终导致宗教思想泛滥和人口生育增长速度加快，陷入“转移支付陷阱”。“转移支付陷阱”使少数民族贫困对象随着扶贫、补贴等非劳动转移支付收入的增加，反而增加了以宗教信仰、休闲、生育等为代表的非物质创造的时间支出。造成扶贫等转移支付对西北少数民族贫困人口劳动时间的“挤出”，陷入扶贫—人口增速—宗教思想泛滥—扶贫的恶性循环。 4.3 社会排斥和自我排斥 社会排斥指的是某些人或地区遇到诸如失业、技能缺乏、收入低下、住房困难、罪案高发环境、丧失健康以及家庭破裂等等交织在一起的综合性问题时所发生的社会拒绝现象。在“七五”事件之后，外地尤其是经济发达地区对新疆少数民族的社会排斥越发严重。对新疆少数民族的排斥主要表现在经济排斥、文化排斥、关系排斥，经济排斥使新疆少数民族尤其是贫困少数民族在市场经济中劳动力供给和产品供给不被市场所接受，很难通过参与市场经济获得充分的经济发展红利。文化排斥主要表现在新疆少数民族的语言、信仰、文化不能和中国主流价值文化相互交融，导致少数民族文化发展缓慢并表现出排他性和极端化。经济排斥和文化排斥作用表现为关系排斥，新疆少数民族贫困群众不仅面临着其他地区的外部社会排斥还面临着本地少数民族的内部排斥。 社会排斥相对的是自我排斥，在不融入主流社会下社会排斥会进一步导致被排斥对象的自我排斥。新疆少数民族群众在被市场经济排斥下，贫困少数民族群众相较一般少数民族群众更具社会排斥和自我排斥属性。自身发展条件不足的贫困少数民族群众更难通过分享市场经济成果实现自我脱贫。同时，导致在扶贫推进过程中的常规扶贫工具和措施很难发挥作用，社会排斥和自我排斥下的恶性循环使新疆少数民族贫困对象难以实现自我能力的提升和社会融合。 5 实现新疆少数民族扶贫精准化的策略 5.1 加大扶贫宣传力度，加强扶贫队伍建设 5.1.1 做好扶贫政策的宣传，做到从上到下精准传达。做好新疆少数民族扶贫政策宣传必须做到“快”、“准”、“广”。在扶贫政策宣传速度方面：消除扶贫政策“上下逐级”传达造成的时滞和内容解释偏差，运用传统媒体的普众媒体如广播、电视等推进政策的垂直宣传，减少从上到下的扶贫精神的耗散，提高政策宣传效率。在政策宣传准度方面：在保持政策内容完整性和准确性的前提下，针对基层政府扶贫工作人员加强在精准扶贫工作中扶贫政策的培训教育，保证基层扶贫队伍对扶贫政策认识的准确度。针对少数民族群众采取多样的民族特色宣传方法，做到扶贫政策精神对少数民族群众的精准诠释。在扶贫政策宣传范围方面：不仅要在少数民族人口聚集区域宣传，还要到聚集较少和流动区域宣传，也要做好对非扶贫对象的宣传，提高他们对扶贫政策和法规的认识，更好的发挥在扶贫过程中第三方的存在作用。 5.1.2 加强扶贫队伍建设，主导基层扶贫解读。从基层的乡、村两级扶贫队伍建设入手，加强乡镇、村两委、访汇聚工作组、对口支援工作组等扶贫队伍之间成员的相互交叉和配合，形成合力。在县市、乡镇层面建立有多重扶贫队伍组成的综合扶贫工作小组，针对扶贫工作开展过程中的问题定期进行商讨研究，制定和形成相应的村镇、访汇聚、对口支援工作组等扶贫单位的联席会议制度。在村镇扶贫队伍建设层面，积极吸纳本地会双语并清楚本地情况的“权威人士”、本地少数民族大学毕业生村官、“西部计划”和“三支一扶”内地年轻大学生，提升乡村扶贫队伍的本土化、年轻化、知识化。建立非贫困对象在扶贫工作中的监督机制，使扶贫队伍积极听取第三方意见，提升扶贫队伍在扶贫工作中的公平性和公正性。 5.2 纠正扶贫目标偏移，加强扶贫对象的精准识别 5.2.1 明确扶贫工作目标，确立脱贫和其他政府目标的主次先后。纠正地方政府扶贫目标偏移，重新确立以“脱贫”为核心的直接扶贫工作目标，确立脱贫在实现其他政策目标过程中的中介目标地位。划清脱贫和其他政府目标的主次先后，对于扶贫资金的申报要明确资金使用的对象和方式，扶贫资金用于其他政策目标的要给予处分和资金追回处理。同时，在扶贫工作满足脱贫目标的前提下注重扶贫地区其他政府目标的促进和实现，以贫困地区的脱贫来促进地区综合发展水平的提升。 5.2.2 结合实际情况加强扶贫对象的精准识别。坚持扶贫对象识别的多维度和识别标准的多元化，加强对贫困对象、贫困程度、贫困原因等方面的精准识别。贫困对象的识别，不仅要注重物质上的贫困识别还要注重精神上的贫困识别。贫困识别标准方面，合理运用定性识别标准，适当选用贫困线识别标准和民主评议。在识别贫困对象的同时也要对贫困程度、贫困原因等进行识别，注重致贫原因对贫困对象的影响。在精神贫困识别方面，注重贫困人员脱贫意愿和脱贫措施执行力度。在贫困对象物质识别的基础上通过贫困对象的精神识别判断贫困对象是“双贫困”还是“单贫困”，加强贫困人员和极端宗教思想、暴力恐怖人员的区分和界定。 5.3 加强资金使用监管，扶贫资金分配使用精准化 5.3.1 加强扶贫资金使用监管，完善资金使用评价制度。在坚持《财政扶贫资金绩效考评试行办法》（财农[2006]18号）基本考评方法的基础之上，根据新疆少数民族具体特点颁布有针对性的地方扶贫资金使用评价方法。在考核评价指标体系中注重地方特点和评价指标的科学性，注重考评指标的易得性和针对性。增加关于扶贫资金精准使用和扶贫项目安排的评分赋值，加大违反资金精准化使用原则的扣分赋值。在扶贫资金精准使用效率评价中，注重扶贫对象对扶贫资金和扶贫项目精准使用效率的评价，加强扶贫资金使用的会计审计，使扶贫资金使用精准化，监管制度化、常规化。 5.3.2 区域资金分配合理化，实现扶贫资金精准使用。在扶贫资金的区域分配方面，坚持扶贫资金区域分配“效率优先、兼顾公平”的原则。扶贫资金要优先投向深度贫困地区，增加对深度贫困地区的直接转移支付。对于成功申报到扶贫资金的部门，其地方财政必须配套相应的资金和政策，提高资金违规使用成本。提高专项扶贫项目的申请条件，进行严格的申请资格调查。消除不必要的资金划拨的中间环节防止贪污挪用等，做到资金拨付使用的直接化、精准化。 在资金精准使用方向上，推行具有广泛适用性扶贫模式的同时探索适合本地实际的特色模式。根据不同民族、地域、宗教等特点寻找符合实际情况的扶贫模式，根据不同的致贫原因采取不同的帮扶办法。根据扶贫对象不同特点，推行发展生产、异地搬迁、生态补偿、发展教育、社会保障兜底等扶贫方式。加强少数民族物质和精神扶贫资金的均衡分配，在扶贫资金中专门分出资金用于对贫困人员的精神和思想帮扶，实现扶贫资金在物质和精神扶持的均衡使用。 5.4 加强人口政策配合，激发贫困对象内生脱贫动力 5.4.1 推进少数民族计划生育，加强义务教育。以提升新疆少数民族综合人口素质为基本主线，逐渐缩小民族间、城乡间和内地生育政策的差距。提高少数民族群众超生罚款力度，增加违反计划生育政策机会成本。在降低少数民族人口出生率的同时提倡“优生优育”，在贫困少数民族地区推行“十五年义务教育”和“国语教育”“内高班”。在九年义务教育的基础上增加三年学前幼儿教育和三年高中教育。通过“国语教育”和“内高班”提升少数民族青少年汉语听写水平和对我国主流文化的接触，增加新疆少数民族主流社会融入能力和适应能力。 5.4.2 注重扶智、扶志、扶技相结合，激发贫困对象内生脱贫动力。在处理政府、社会被动帮扶与贫困群众自身努力的关系上，要把扶贫和扶智、扶志、扶技结合起来，加大内生动力培育力度，充分调动贫困群众的积极性和主动性。在扶智方面，强调物质和精神的辩证关系及主观能动性的重要作用，使扶贫对象在思想上认识到发挥主观能动性进行物质创造的重要性。在扶志方面，宣扬“脱贫光荣”发挥脱贫榜样带头作用，树立“贫富荣辱观”，推行“以工代赈”不劳动者不得食。在技能扶持方面，牢记“授之于鱼不如授之于渔”，注重贫困地区实用的技能培训，提升贫困对象的技能并且鼓励和指导他们进行就业和创业。 [参考文献] [1] 习近平.中国共产党第十九次党员代表大会报告《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》（全文）[M].北京：人民出版社，2017. 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