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基于管理流程的地方政府债务风险预警模式构建

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姜宏青++于红

【摘要】目前我国的地方政府债务规模巨大、负担沉重、增长过快，一系列现实问题蕴含较大的债务风险，债务风险极强的外部性对如何防范风险提出要求。以债务结果数据建立的债务风险预警指标体系在风险预警方面存在局限，应以风险管理理论和债务管理理论为指导，将债务风险预警指标与债务资金管理流程相结合，根据债务资金的运行轨迹对地方政府债务风险进行重新分类，在识别各类债务风险影响因素的基础上，设计债务风险指标体系，运用模糊综合评价法实现风险评估及预警，旨在建立更为细化和统一的债务风险预警模式，促进我国地方政府债务管理水平的提高。

【关键词】地方政府债务；风险预警；债务管理流程；内部控制

【中图分类号】 F812.7 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）16-0081-05

一、问题的提出

2017年5月24日，评级机构穆迪将中国的主权信用评级由A3下调至A1，展望从负面调整为稳定。对此财政部回应，穆迪基于“顺周期”评级的方法不恰当，过于主观地夸大中国当前及将来政府的债务风险，两者的不同在于对债务风险评价的差异，值得关注。财政部依据数据得出结论：当前中国政府债务规模适中、总体风险不大，未来政府债务风险总体可控，不会发生区域性、系统性财政金融风险。而中国财政科学研究院2016年相关调研结果显示，我国地方政府债务风险在不断积累：东北地区债务增长虽得到控制，但债务规模依然较大，部分市域和市本级政府债务率明显偏高；中部省份如湖南、江西虽然全省债务总体风险可控，但局部地区债务率偏高。中诚信国际信用评级公司最新报告，贵州、辽宁、云南、内蒙古成为我国地方政府债务高风险地区。由此可见，在风险总体可控的背后，我国局部地方确实存在一定的债务风险。一旦债务风险爆发，不仅影响本地区的经济社会发展，还会通过上下级政府的传导形成整个公共财政的系统性风险，甚至会通过金融体系的蔓延，进而引发区域性或全国性的金融危机或经济危机[1]，风险预警成为关键。自2014年以来，以新《预算法》为核心的地方政府债务管理新政不断出台，积极推动建立债务资金管理制度和债务风险预警制度。因此，如何结合我国政府债务管理变革的现实，在有效衔接债务资金流动的基础上构建风险预警模式，发挥债务约束的制度作用，真正实现“图之于未萌，虑之于未有”之功能，成为亟待解决的理论和实践问题。

国外关于债务风险预警的研究较早，实践上一些国家已经形成了比较健全的地方政府债务风险预警体系，诸如美国的“地方财政监控计划及财政危机法”、哥伦比亚的“交通信号灯系统”等。我国学者就地方政府债务风险预警的研究思想主要包括预警工作流程应涵盖数据采集与分析、构建指标体系、构建预警模型、风险值测度、撰写分析报告等部分[2]，其关键性的问题是风险指标的设计以及预警模型的确定。其中，风险指标选择应遵循的基本原则可用“六个统一”概括：即科学性和实用性的统一、系统性和针对性的统一、全面性和代表性的统一、可比性和可靠性的统一、动态性和静态性的统一、普遍性和特殊性的统一[3]。至于具体指标选取，学者们结论迥异。有从地方政府债务分类的视角，参照财政风险矩阵的分类法分别确定相关风险指标并设定指标标准[4-5]；有从地方政府债务风险的分类视角：从债务静态风险、债务动态风险、债务结构风险三方面选取负债率、偿债率、违约率等指标[6]，按照地方政府偿债能力的长短来确定地方政府债务风险指标[7]。关于风险评价方法或预警模型，也是各不相同，主要包括因子分析法、层次分析法、专家评分法、KMV模型、模糊综合评判法、聚类分析法、人工神经网络等。此外，还有不少学者在实证层面以定性和定量相结合的方法，设计地方政府债务风险预警模式，并结合某地区具体的债务数据进行实证验证[8-10]。

以上研究成果对我国地方政府债务风险预警模式研究具有启发和借鉴意义，但存在以下局限：（1）风险指标的设置。普遍存在风险指标选取领域单一的问题，仅反映显性直接债务或仅关注偿债风险或结构风险、总量风险，无法完全揭示地方政府债务的风险状况。（2）研究视角的选择。多是从宏观经济视角，基于债务结果数据评估风险，忽略了债务管理过程，鲜有关注政府债务的产生、使用、偿还等环节与债务风险的关系，预警模式较少与债务资金流动相联系。然而，风险预警模式要真正起到防患于未然的作用，应结合我国地方政府债务管理的特点，需要与风险的产生源头相联系，将风险预警的基本要素和债务资金管理流程相融合，建立既包括宏观经济视角的债务预警体系，又包括政府债务管理视角的债务预警体系，在保障政府债务资金管理的安全性和有效性的前提下，实现总体债务风险的控制策略。因此，本文借鉴国际风险指标体系，结合债务资金的管理流程，以债务资金链的风险来源研究债务风险的预警模式，也给我国地方政府债务风险管理提供一个思路。

二、我國地方政府债务风险预警模式现状与问题分析

通过各级地方政府官方网站查询，汇总分析全部省级及试点共33个地区发现：截至2017年5月，有30个地区已下发相关债务管理文件提及建立债务风险预警模式。其中，除6个地区①下发《地方政府债务风险评估和预警暂行办法》对风险评估及预警指标的内容、口径以及预警结果运用进行详细说明外，余下多数地区仅简单说明应包括哪些风险指标，并未对指标口径及指标应用等内容做出具体解释。根据各地区明文规定的债务风险指标，整理其构成如图1所示。

具体来看，各地方政府的债务风险预警模式建设存在以下问题：

（一）风险指标的适应性和口径不一致问题

首先，由图1可发现：“债务率、偿债率、逾期债务率、新增债务率”构成我国地方政府债务风险指标体系的主体。这些指标偏重的是对偿债风险或者信用风险的评判。但是，就我国地方政府债务风险现实问题而言，债务风险与各种因素紧密相关，如区域经济发展水平、社会稳定情况、金融情况等。债务风险既包括信用风险，也包括流动性风险，还包括项目管理和决策层面的风险。如项目决策程序的不科学、不合理，使项目难以形成优质资产，进一步影响偿债能力[11]。现有风险指标对其他风险如流动性风险、管理风险等的揭示显然是不够的，致使无法准确揭示我国地方政府债务风险全貌。

其次，完整真实的债务风险评价建立在口径清晰的风险指标基础之上。而调查中发现，我国各级地方政府关于相同的风险指标，其测算口径差别很大，尚未形成规范统一的指标口径。以一般债务率为例，青海省的计算公式为“一般债务率=（一般债务余额/债务年限）/一般公共预算可偿债财力×100%”，而四川省的计算公式中则多了“发展能力调整系数”和“一般债务调整系数”两个名词。指标口径存在争议必然会导致对债务风险状况的错误评价，甚至引发决策失误，同时也不利于债务风险时间及空间上的比较分析。

（二）预警方法的线性化争议与预警标准的不一致性问题

各级地方的预警方法普遍是先建立风险指标体系，设定警戒值，以单个指标是否超过警戒线作为风险预警信号。单个指标可能仅是某单指标，如负债率、债务率、偿债率等，也可能是单一层面多指标权重汇总后得出的某综合指标，如综合债务率。以單个指标为评判标准，其方法操作简单易行，但可能不准确，不能系统评价风险全貌，有片面化之嫌。即使是加权汇总后的指标，也是默认加权的各指标之间是纯粹的线性关系，但实际上一些指标很可能是其他多指标以非线性方式共同作用后的内生结果[12]，也就是说，各指标之间并非是完美而纯粹的线性关系。此外，各地方的风险预警标准是不一致的。可汇总为三种：一是设置风险警戒线，根据政府债务风险超过警戒线程度，确定风险预警区和风险提示区；二是直接规定指标警戒限值；三是分层预警。

导致这些问题的原因在于各级地方政府的债务风险预警皆是以举债结果数据为基础进行风险评估分析，这些数据没有附着在完整的债务资金管理流程中，因而，在进行指标设计和数据选择过程中，地方政府存在自由裁量权或者权变性，甚至模糊了债务风险的来源与预警。事实上，债务管理是一个过程，包括决策、举借、使用、偿还及评价各环节，风险就蕴含在其中。仅就举债结果分析风险，忽略债务风险产生过程，难免会导致风险反映不全面、预警效果不理想的状况。

三、地方政府债务风险预警模式构建的理论基础

关于风险管理，较权威的定义是美国学者威廉姆斯和汉斯在其合著的《风险管理与保险》一书中所提出的：风险管理是根据组织的目标或目的以最少费用，通过风险识别、测定处理及风险控制技术把风险带来的不利影响降到最低程度的科学管理。这个定义表明：风险管理的目标是以最低的成本实现最大的安全保障；风险管理的过程包括对风险进行识别、评估和控制等；风险管理是一个动态的过程。各国学者在此基础上对风险管理进行不断的补充发展，现已构建了以风险识别、风险评估、风险应对、贯彻风险决策和风险管理的检查评价为主线的完整的理论体系。风险管理理论认为：风险是客观存在的不以人的意志为转移，但是有风险并不等于不安全，只有当风险积累到一定程度，使系统发生质变而崩溃时，其危险性才会充分显示出来，因此对风险要见微知著，要步步为营地防范，以防从量的积累酿成质的突变[13]。实质上，它解决的是系统存在几种可能的风险、产生风险的原因是什么、风险事件后果有多大、风险是否可被接受、是否需要采取相应的措施以及何种措施等问题。风险识别和预警是包含在风险管理理论之中的，这意味着各主体如国家、各级政府、企业甚至家庭等都可以利用风险管理理论，构建预警模式传达预警信号实现对危机预防的目的。当涉及到地方政府债务时，正如王雍君教授所指：政府举债总是有风险的，真正的问题在于风险的程度、范围和应对。按照风险管理理论，要实现风险预警的目标，在构建其预警模式时必须要注意：所反映的风险不能局限于某个部门、某个环节、某个具体风险，而要能够系统全面地揭示风险主体作为一个完整系统所具有的全部重大影响风险。首要任务即在风险识别时既要正确判断风险类型，又要准确寻找风险根源，因此不能孤立地分析风险，不能简单地就风险而论风险，而应将风险分析与其产生环节相联系，将风险放到一个完整的系统中全面分析。

当对象是地方政府债务风险时，要实现地方政府债务风险预警，全面系统反映风险情况，前提是充分了解债务风险的类型和产生环节，这就涉及到政府债务资金的流动，涉及到债务管理流程。当前地方政府债务管理新政不断出台，对地方政府债务的边界、举债主体举债程序等都进行了明确的规定，也建立了较完善的债务资金的管理制度，在此背景下研究债务管理流程是实际可行的。具体来说，一个地方政府根据既定的发展目标或战略规划所需的与发展相关的事项，根据发展事项筹划所需资金，与收入相比后，确认资金缺口，据此安排举债规模以及债务融资的结构，形成债务决策。债务决策形成，通过纳入预算实现举债行为的合法化，并进入资金运营管理阶段，也就是具体的举借、使用、偿还以及绩效评价环节。因此，地方政府债务管理活动涵盖从债务决策、债务举借、资金使用、债务偿还以及绩效评价各个环节，而地方政府债务风险实质上就蕴含在上述各个环节中。根据债务资金链以及债务管理流程对债务风险进行识别并分析风险产生的原因，进而研究地方政府债务风险预警，是以风险预警模式跟进债务资金管理流程，逐步预警的结果既为债务管理提供信息支持，也成为宏观经济风险分析的组成部分。

四、我国地方政府债务风险预警模式的构建

（一）地方政府债务风险预警模式的目标与构建过程

地方政府债务风险预警是利用计算机、网络等现代化工具和各种技术手段，收集各类与债务风险相关的数据，构建评估债务风险的指标体系，建立债务风险预警模型，从而定性定量地分析评估地方政府债务风险程度[14]。它是以各级政府现实的债务活动为内容，以整个债务资金运行过程为对象，其目标应该包括：能够充分反映某一地方政府债务资金的运行状态和债务管理的基本态势；系统全面分析地方政府债务风险的性质、形成机制以及表现形式；灵敏反映债务风险程度及变化趋势，判断债务风险的危急程度，在债务危机爆发之前及时预警；为地方政府的债务风险决策、加强债务管理以及国家宏观调控等方面提供数据支持。

地方政府债务风险预警模式应与债务资金链紧密联系，细化到具体流程、具体环节对地方政府债务风险进行识别、评估及预警。构建的基本逻辑如图2所示，即以债务管理的基本流程为起点，沿着债务资金的运动脉络对关键环节进行风险识别，根据不同类型的债务风险设计出合理的评价指标体系，在各个环节收集数据进行指标计算，将各指标结果输入预警模型，则对应输出各环节的风险等级水平，结果实时反馈至各环节，据此进行针对性调节，真正实现实时动态的债务风险监测预警。一个完整的地方政府债务风险预警模式应当由债务数据基础、风险指标体系、预警模型、评估报告等模块共同组成。其中，风险指标体系的建立和预警模型的选择是其核心部分，指标体系能否全面揭示债务风险，预警模型是否科学合理，直接影响到地方政府债务风险的预警效果，影响到地方政府债务风险的有效防范和地方政府债务危机的及时化解。

（二）地方政府债务风险指标体系的建立

基于风险管理理论和债务管理论，债务风险实质上是蕴含在债务管理的各环节中，要实现全面揭示债务风险，则有必要从债务资金流动的视角对地方政府债务风险进行重分类，遵循重要性原则，识别风险的影响因素，进而构建风险指标体系。

沿着债务资金运动的脉络，地方政府债务管理的具体业务流程可以分为债务决策、债务举借、资金使用、债务偿还和绩效评价五个主要环节。针对各个环节，可将债务风险归纳如下：（1）决策风险。债务决策环节重点是解决针对什么项目、采用何种方式、应该借多少债的问题，决策风险主要包括债务规模风险以及债务结构风险。其中规模风险是指地方政府债务由于规模过大而可能导致的到期债务无法完全支付的风险，债务规模大小取决于债务的审批额度，审批额度会受该地区经济水平、经济政策、政府财政收支能力等因素的影响，因此，可选择负债率、债务率及债务依存度作为风险衡量指标；结构风险主要是指各类地方政府债务状况所显示的隐患，债务结构会受政府战略目标、决策治理目标及结构等因素的影响，衡量时可选择短期债务比和新增债务率指标，也可辅之图文描述，反映不同领域债务项目构成比例等情况。（2）举借及使用风险。债务举借使用环节涉及到债务资金在参与项目各具体主体之间的流动，其风险主要表现在资金使用效率风险。资金使用效率风险可以指由于债务资金的使用效率不高，可能使偿债资金不能从债务资金的使用收益中有效获得的风险，也可以指由于债务资金的管理效率不高所可能导致的债务资金不能有效使用的风险。主要受债务管理制度方法、资金使用手段、投入与产出评量等因素影响，评价指标方面可选用项目投入产出比。（3）偿还风险。偿债环节中最主要的债务风险就是偿债风险，指地方政府资不抵债，或者虽然政府的资产总额大于其负债总额，但由于资产缺乏流动性，地方政府无力对到期债务还本付息。偿债风险主要受政府偿债能力、偿债资源等因素影响，因此可选用偿债率、逾期债务率作为评价指标。（4）评价风险。评价环节是对以上各环节的汇总分析，评价风险包括未达成政府目标的风险、社会公信力受损的风险、对资本市场产生负面影响的风险以及债务违约风险等[15]，这些风险会受到以上各环节各类风险的影响，如果能够有效控制以上风险，评价环节的风险很大程度上就得到了控制。可衡量的风险指标可选用资产负债比。汇总分析债务管理各环节的债务风险及其影响因素，可得出地方政府债务风险基本指标体系（如表1所示）。

（三）地方政府债务风险预警模型的建立

鉴于我国现阶段地方政府债务风险的影响因素复杂众多，且彼此之间交叉影响，因此借鉴模糊综合评价法以此来构建地方政府债务风险预警模型。模糊综合评价法是根据模糊数学的隶属度理论把定性评价转化为定量评价，即从多个指标对被评价事物隶属等级状况进行综合性评判。其优点是：数学模型简单，容易掌握，对多因素多层次的复杂问题评判效果比较好；结果清晰、系统性强，能较好地解决模糊的、难以量化的问题；同时又可以充分发挥人的经验，使评价结果更客观，符合实际情况。模糊综合评价法建模步骤如下：

1.确定评价对象的因素集。首先应给出风险评价指标体系，即采用上文提到的9个风险评价指标U={U1，U2，U3，U4}={U11，U12，U13，U14，U15，U21，U31，U32，U41}。

2.确定评价因素的权重集。实质上是确定各类风险指标的重要程度。层次分析法是一种行之有效的确定权系数的方法，特别适合于那些难以用定量指标进行分析的复杂问题。它将复杂问题中的各因素划分为相互联系的有序层次，使之条理化，根据对客观实际的模糊判断，就每一层次的相对重要性给出定量的表示，再利用数学方法确定全部元素相对重要性次序的权系数，由此确定各类风险指标的权重。权重不仅包括各类风险指标在所在环节的权重，还包括各环节风险在综合风险评价中的权重，即A={A1，A2，A3，A4}，A1={A11，A12，A13，A14，A15}，A2={A21}={1}，A3={A31，A32}，A4={A41}={1}，其中，A1+A2+A3+A4=1，A11+A12+A13+A14+A15=1，A31+A32=1。

3.确定评价对象等级集。即对风险等级进行划分，基于对地方政府债务风险等级的全面性考虑，可分为5个评价等级V={V1（无风险），V2（微度风险），V3（轻度风险），V4（中度风险），V5（严重风险）}。

4.建立模糊综合评价矩阵。利用专家评分法判定各类风险指标在集合V中的隶属程度，例如，采用专家评价法对U11指标进行评价。当U11处于一个确定的数值时，有w1%的专家认为无风险，w2%的专家认为微度风险，w3% 的专家认为轻度风险，w4%的专家认为中度风险，w5%的专家认为严重风险。由此可以得到对U11的评价：R11=[w1%，w2%，w3%，w4%，w5%]，进而可得出所有风险指标的模糊关系矩阵R1={R11，R12，R13，R14，R15}，R2={R21}，R3={R31，R32}，R4={R41}。

5.模糊综合评价。其原则是先从最低层开始进行评价，并将每层的评价结果视为上一层单因素评价集，组成高一层的单因素评价矩阵，再对高一层的进行综合评价，直至最高层的评价结束。具体而言：评价算法依据综合评价模型B=AR来进行，从各环节风险评价开始，以决策风险为例，依据评价算法B1=A1R1={A11，A12，A13，A14，A15}{R11，R12，R13，R14，R15}，至于举借使用风险、偿还风险、评价风险的算法也是如此；进而进行风险综合评价，依据评价算法B=AR={A1，A2，A3，A4}■，根據计算结果判定债务风险等级。其结果是风险预警报告的重要组成部分，除此之外，还应附加其他不易数据化、与风险相关的图文描述信息，定性描述信息与定量统计信息相结合，更好地反映全方位债务风险。

风险预警模型的功能不能仅局限于分析警兆、显示警情，更重要的意义还在于为查找警源和控制警度提供支持。模糊综合评价模型不仅能从总体上对债务风险进行风险等级的判定，还能为下一步的风险应对提供信息支持，对各环节的风险等级进行评估，将风险评估结果与债务管理流程、债务管理的具体环节相联系，进而分析究竟哪个环节或哪些环节主导了风险的变动，实现风险预警结果到管理流程的信息反馈，也为下一步应该采取什么方法应对化解风险奠定基础。

五、结论

地方政府债务风险预警属于债务管理制度体系的组成部分，我国地方政府债务管理正处于制度完善的变革期，大量的债务尚未完全以发行债券的方式存在和运营，其风险就不能完全基于債务结果性的数据来分析和预警，应该将债务风险和债务资金运营流程相结合，基于管理流程研究地方政府债务风险预警模式，按照债务管理的流程分析风险来源设计预警指标，用模糊综合评审法建立债务风险预警模型，使风险预警起于流程止于流程，实现预警的实时动态性，进而为提高地方政府债务管理能力、落实各项政府债务管理制度提供保障。●

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