| 标题 | 自贸背景下如何实现出入境检验检疫高效与便捷 |
| 范文 | 林光龙 王祥文 黄超辉 程梦林 摘要：设立自贸试验区是国家战略，重在制度创新、探索改革开放的新路径和新模式。自贸试验区背景下出入境检验检疫部门在管理质量、保障安全和促进发展方面的职能作用更加凸显。如何做到既有效把控国门质量安全风险、又持续促进通关贸易便利，是检验检疫工作服务国家战略和国民经济发展的新任务、新要求和新挑战。笔者从检验检疫部门三方面突出职能作用入手，全面深入分析了在自贸大背景下实现检验检疫高效与便捷需厘清的三种关系，阐述了正在探索的三方面基层实践，明确了检验检疫制度创新的系统性、针对性、有效性的重点，为实现在自贸试验区背景下更加高效和便捷的出入境检验检疫提供参考。 关键词：检验检疫 自贸区 制度创新 质量安全 自贸试验区是制度创新的高地，重在探索改革开放的新路径和新模式，加快推动政府职能转变和行政体制改革，形成可复制、可推广的经验。作为负责进出口质量安全监管、口岸把关和促进贸易便利的行政职能部门，如何实现自贸区背景下更加高效便捷的检验检疫管理和服务，既是检验检疫部门推动自贸试验区发展的客观需要，也是检验检疫部门自身制度创新的主观目标，既是传统检验检疫管理模式在自贸大背景下的问题聚焦，也是打造与“新常态”相适应的检验检疫新管理模式的压力测试，是一个综合性、前瞻性的改革试验课题。因此，探索和实践自贸区背景下如何实现检验检疫更加高效便捷的管理和服务，既有现实意义，更有长远影响。 一、自贸背景下出入境检验检疫的三重职能作用更加凸显 出入境检验检疫部门是中央垂直管理机构，主要承担外向型经济中促进可持续协调发展和实施质量安全监管的职责，负责进出口商品检验、国境卫生检疫、动植物检疫以及认证认可、技术性贸易壁垒应对等。概括讲就是“抓质量、保安全、促发展”三个方面。在自贸背景下，上述三方面的职能作用被进一步聚焦、放大和凸显：第一是质量的管理者。贸易的便利化必须以产品质量为基础。简单说，出口产品不光要能出我方的厂门、国门，关键还要能进对方的国门、店门、家门。但据调查和统计分析，近年来中国出口贸易遭到国外技术性贸易措施影响而导致的出口损失逐年增加。2014年有36.1%的出口企业受到国外技术性贸易措施不同程度的影响，全年出口贸易直接损失755.2亿美元，比2013年增加93.2亿美元，占同期出口额的3.2%，比2013年上升0.2个百分点；除了经济损失，还对中国制造国家形象和企业声誉造成恶劣影响。在自贸背景下，关税壁垒作用弱化，技术性贸易措施壁垒被强化，打好“中国制造”质量战的任务将更加突出。因此，检验检疫促进企业产品质量和管理技术水平持续提升的职能作用更加凸显；第二是安全的守护者。在全球一体化的趋势下，人员往来、贸易往来的频繁程度前所未有，非传统意义上的安全威胁也前所未有。比如，SARS、H1N1、MERS等传染病毒以从未有过的破坏力给人类的生命健康带来跨国家、跨区域的巨大危害；同时，外来生物入侵的形势也日益严峻，我国确认已有500多种入侵的外来生物，其中大面积发生、危害严重的有100多种，而最严重的11种外来入侵物种每年给我国造成大约600亿元的损失。因此，检验检疫强化国境卫生检疫、动植物检疫，保障人类生命健康和生物生态安全的职能作用更加凸显；第三是发展的促进者。自贸试验区的重要任务就是加快推动政府职能转变和行政体制改革，促进转变经济增长方式和优化经济结构，培育中国面向全球的竞争新优势。检验检疫作为促进外经贸可持续协调发展职能部门之一，必须以简政放权为核心，在积极采取简化工作程序、缩短工作周期等措施的基础上，通过综合运用宏观管理、认证认可、合格评定、技术执法等手段，才能锻造质量、效率和成本的优势，最大限度地提升自贸试验区“高效率、低成本、可持续”贸易便利优势。 二、自贸背景下实现更加高效和便捷的检验检疫管理必须厘清三个主要关系 在“抓质量、保安全、促发展”三重职能作用更加凸显的自贸背景下，传统检验检疫管理模式与自贸新常态之间的关系和问题被进一步聚焦。比如抓质量如何正确定位市场调控、政府监管、社会共治三要素；保安全如何有效应对全球一体化下日益复杂的疫情疫病风险；促发展如何持续提升贸易便利化、通关便利化水平等等。这既涉及宏观层面的机制问题，也涉及中观层面的管理问题，还包括微观层面的操作问题。因此，自贸背景下，实现更加高效和便捷的检验检疫管理，必须统筹处理好以下三个主要关系。 （一）宏观机制层面：如何实现制度创新与政策优惠之间的有效衔接 一方面，在传统的思维惯性下，快速助推一个产业、一片区域、一项改革立竿见影的方法就是要形成“政策洼地”，千方百计地争取政策优惠，但或多或少面临“优惠总有底线，优惠不可持续，优惠难以复制”的问题。因此，在以“制度创新”和“可复制、可推广”为目标的自贸背景下，自贸试验区必须建设成为制度创新的高地，而非“政策洼地”，必须要通过制度创新来实现政策优惠的可持续性，激发政策支持的活力；另一方面，制度创新也不可能是无本之木、无根之水，必须要以具体的一项项政策为载体，必须植根于可想、可见、可操作的政策土壤中，必须通过针对性的政策支持、有效的政策执行来实现制度创新的落地生根和开花结果。以最直观的检验检疫口岸查验为例，如何持续性地实现口岸通关提速增效是永恒的主题。短期内，提升口岸通关便利水平的最简单的方法就是增加查验检力、降低查验比率等政策优惠，但随着货物量的增大、货物种类的增多、疫情疫病风险的复杂，检力资源就不可能无限制增加、查验率就不可能无限制降低，政策优惠的红利就不再明显、也不可持续。因此，检验检疫部门探索创新了“一线放开、二线管住”的分线管理制度，“一线”最大限度予以便利，主要实施进出境检疫和重点敏感货物检验；“二线”做好进出口货物的检验检疫监管工作。同时，在分线管理的制度框架下，各个片区的检验检疫机构结合各自口岸实际出台针对性政策措施。比如，福州检验检疫局在福州片区率先落地进口台湾食品“源头管理、口岸验放”模式，运用风险评估、注册、认证、认可等合格评定技术，对台湾食品生产企业的安全卫生控制体系和产品质量安全控制过程进行审核，经审核符合要求的企业产品可以在口岸进口时实施快速验放，从而达到“保障安全、快速通关”的目的。实施该模式后，台湾进口食品的检验放行时间将从原来的5-7天缩短到1-2天。 （二）中观管理层面：如何实现“放活”和“管好”之间的科学平衡 自贸试验的过程是不断探寻简政放权、加强事中事后监管的过程。放，不是一放了之，管，更要避免一管就死。“放活”和“管好”的关键就在于如何科学界定什么该管、什么该放，关键在于如何解决好制度创新的前瞻性和现行法律法规、规章制度相对滞后之间的矛盾。因此，要在不断推动法律法规修订的基础上，以“底线不突破、红线不触碰”为原则，以最低的改革代价实现制度创新。如检验检疫部门最为普遍、广泛的出口货物质量安全检验监管工作：一方面，出口产品的总体质量水平在不断提升，中国制造的国际声誉已经确立，如果没有质量的支撑，我国不可能成为出口第一大国；另一方面，质量基础仍显薄弱，质量管理水平仍不均衡，质量安全威胁仍然存在。仅以出口玩具为例，2013年我国就实施了103次玩具召回，涉及缺陷玩具产品近6万件。同时，一直以来，检验检疫部门基本采取主动式监管模式，即产品出口前，由检验检疫部门采取强制性检验措施。这种监管方式在一定历史时期发挥了积极作用，但随着外贸跨越发展，面对海量的出口产品，传统的监管模式已经逐渐暴露了其历史局限性。因此，在外贸“新常态”和自贸大背景下，检验检疫部门重点就是要把握好“放”与“管”的平衡，核心就是要管好风险，可进、可退、可控。重点是两个落实：首先是落实企业主体责任。发挥好市场在资源配置中的决定性作用，质量不是检验出来，是生产出来的，必须要激发市场、企业主体对质量管理的自我净化、自我修复、自我平衡的功能；其次是落实监管导向作用。基于风险管理的检验监管新模式，除了高风险敏感产品必须采取前置性、强制性检验措施以外，其他出口产品，只要符合合格假定的前提条件就快速通关放行。比如，福州检验检疫局在自贸试验区内开展第三方检验结果采信，除了高风险敏感产品以外，逐步试点实施“合格保证+符合性评估”的采信业务工作模式，凭国家认可的第三方检验鉴定机构的检验、检测结果验证评估放行，不再对货物实施抽样检验。同时，建立广泛的质量安全信息收集渠道，形成监管网络，对产品出现的质量安全隐患、问题进行调查、评估、分析，采取产品召回、风险预警、重点监管等方式，加强事中事后监管。 （三）微观执行层面：如何实现“大数据”和“小操作”之间的相互结合 自贸背景下，“大数据”经济模式逐渐开启，数据分析、数据分享的价值和作用日益凸显。特别是依托自贸平台，“互联网+”等新兴业态发展迅猛，信息流、物流、资金流高度聚集。但同时也带来了检验检疫新的监管难题，特别是一线监管操作层面需要直面海量的监管任务。以跨境电商为例，仅2013年我国跨境电商年交易额超过3万亿人民币，占进出口总额的10%以上，进出境包裹数量超过5亿个，传统检验检疫模式既难以适应快速通关的产业发展需求，也导致一线检力资源矛盾突出。同时，商品境外来源复杂，境内收货渠道繁多，种子、土壤等禁止入境物“闯关”屡有发生，质量安全风险不容忽视。因此，必须建立和“大数据”经济模式相适应的一线监管操作模式。福州检验检疫局从“大数据”和“小操作”的结合点入手，两方面支持跨境电商产业健康有序发展。一方面，为“大数据”量身定制“小操作”。对电商企业及电商产品实施备案管理和负面清单制度，采信具有资质的第三方检验机构出具的检验证书或检验报告，优化跨境电商检验检疫监管流程电子化管理，对国际快递或邮寄方式入境的个人自用物品免于检验，对无订单信息的入境商品实施入区检疫、区内集中监管、出区分批核销放行。同时，积极推动加快建设福州市跨境电商检验检疫综合监管平台，实现申报备案电子化，检验检疫在线监管服务作业和质量安全风险监控，并推动“无纸化申报”、移动查验、片区“通报、通检、通放”等通关便利服务拓展应用；另一方面，通过“小操作”影响“大数据”。将“小操作”累积的监管数据，与物流数据、产业数据、市场（消费者）监测数据以及境内外商品标准数据、国际技术壁垒信息进行对接，积极开展数据挖掘、建模分析、监测评估，形成跨境电商领域通关时效及质量安全评价机制，通过持续优化检验检疫监管模式，助推产业发展，为企业应对市场变化、规避贸易风险乃至政府宏观经济调节和产业发展政策提供决策依据。 三、自贸背景下检验检疫制度创新的三方面实践 上述三对关系，相互之间既是矛盾的，更是统一的；处理好这三对关系，既是检验检疫改革到了深水区的必然要求，也是检验检疫持续改革的切入点和关键途径。因此，在自贸大背景下，只有坚持以制度创新为引领，以系统性、针对性、实效性为目标，才能先行先试，总结经验，创新模式，才能统筹处理宏观、中观、微观三个层面的主要关系，才能夯实与经济发展“新常态”相适应的检验检疫新管理模式。 （一）全面贯彻落实自贸战略，突出制度创新的系统性 设立自贸试验区是国家全局性的战略，最重要的目的是利用自贸试验区突破局部性的改革阻力和利益藩篱，促进国内各方面的改革，推进简政放权和政府职能转变，创造新的经济增长点。因此，自贸背景下的，检验检疫制度创新也必须作为系统性工程，分层分级、综合统筹、有效推进。首先是在全国层面的宏观指引。2015年3月，国家质检总局专门在福州召开自贸试验区检验检疫工作研讨会，研究出台了《质检总局关于深化检验检疫监管模式改革支持自贸区发展的意见》，进一步创新体制机制、进一步简政放权、进一步提升贸易便利化水平、进一步服务产业发展、进一步加快互联互通等五个方面出台22条意见支持自贸区发展；其次是在福建片区层面的综合统筹。福建检验检疫局印发了《2015-2016年度推进福建自贸试验区建设工作方案》的通知，明确了福建自贸试验区23项检验检疫重点试验项目，并会同厦门检验检疫局研究制定了《中国（福建）自由贸易试验区进境动植物检疫审批管理规定（试行）》等首批13个试行管理规定；再次是在福州片区层面的基层实践。福州检验检疫局设立综合保障、通关业务、卫生检疫、动植物检疫、食品安全、检验监管、质量认证以及信息化工作等8个工作小组，全面落实总局、福建局的要求部署，全面复制推广上海自贸区首批8项可检验检疫制度，并首批推出福州片区15项检验检疫试验项目，积极推进检验检疫通报通检通放、检验检测认证结果互认，支持会展业和跨境电子商务新业态发展等具体实践。 （二）全面对接福州区域特点，突出制度创新的针对性 福建自贸区福州片区紧紧围绕立足两岸、面向世界、服务全国的战略要求，在定位上要建设成为先进制造业基地、“21世纪海上丝绸之路”建设重要平台、两岸服务贸易与金融创新合作示范区。因此，福州检验检疫局结合自身职能特点，以“有载体、早落地、有特色、早见效”为目标，全面对接和服务自贸战略与福州区域。比如对台方面：试点与台湾地区开展检验检测认证等方面合作，逐步实现信息互换、执法互助、监管互认，最终实现“一张证书、两岸互认”。目前，已经在风险分析的基础上，先行采信台湾标准检验局（BSMI）商品验证登陆证书和台湾“财团法人全国认证基金会（TAF）”认可的实验室检测结果；比如“海丝”方面：支持福建省首个东盟水产品交易所发展，对进境水产品采取“先通关、后交割”模式，允许进入区内未交割的水产品由交易所或指定的代理人先行统一办理审批和报检手续，实施集中预检，交割后（出区时）分批核销、验证放行；比如特色产业方面：为支持自贸区内福州会展业发展，对首届21世纪海上丝绸之路博览会和自贸区挂牌后的第一届海交会，试点推出了从“港区检”到“展馆放”的“分线监管、前后联动”的制度创新，在口岸前沿，不开箱查验，只做现场快速检疫，保障便捷通关。在展馆后方，实施了集中查验监管和以风险监测为主的质量安全管理，允许先上架展示、有问题实施召回，减少环节、加快速度。 （三）全面优化职能作用，突出制度创新的实效性 重点是坚持简政放权，放管结合，优化服务。比如审批方面：落实动植物检疫审批负面清单管理。争取国家质检总局将福建自贸区负面清单以外的产品审批权限下放到省级，在风险管理和信用管理的基础上，许可证有效期由6个月延长为12个月，对部分产品实施一次审批、分批核销，实现无纸化审批办理以及许可证的核销，极大地便利了企业，有效提高了审批和通关效率；比如简化手续方面：对区内进口原产于台湾地区的一般工业品，原则上实行备案管理，对经备案的一般工业品在区内生产加工使用的，免于实施检验，并简化申报随附单证，涉及需提交证书/许可/备案等资质类证明等随附单证的，可在申报时一次性录入其编号，免于批批提交；比如强化质量安全保障方面：福州检验检疫局结合福建自贸区福州片区台湾食品进口多的特点，实施风险管理，探索在风险评估的基础上，建立食品农产品质量安全源头管理机制，与台湾地区有关部门开展合作，应用准入、注册、认可、采信等手段，将进口台湾食品农产品检验检疫检测工作向前延伸，并在保税区内建设了全国自贸区首家检验检疫实验室。目前已经通过CNAS认可，检测能力涵盖食品、动物源性食品、茶叶、食品接触材料、饲料、化妆品、生活饮用水等共42类807项，有效缩短了进口食品检测周期，在加强食品安全监控的同时，加快了放行速度；比如优化服务保障方面：为了保障政策加快落地见效，福州检验检疫局在福建自贸区福州区内综合服务大厅设立一个检验检疫服务专窗，直接开展自理报检单位备案等业务，推行联动保障，全面优化服务，进一步推动更加高效与便捷的检验检疫管理。 |
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