| 标题 | 交通建设工程安全管理新模式探索 |
| 范文 | 摘 要：本文通过对现行交通建设工程安全生产管理模式及不同管理模式下安全生产存在的主要问题分析，提出了安全服务中介机构介入交通建设工程安全生产管理的新模式，并对安全管理工程师的资格条件、等级划分、主要职责、权利与义务以及专家组的组成结构、人员数量、工作内容等进行了研究。 关键词：交通建设工程安全管理 安全服务中介机构 安全工程师 安全专家组 党的十七大明确指出“社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提。坚持安全发展，强化安全生产管理和监督，努力形成和谐社会人人共享的生动局面。”交通作为“率先发展、科学发展、和谐发展”的重要保障，正面临新的机遇与挑战。但是，由于交通建设工程投资规模巨大，投资渠道复杂，从业人员众多，生产过程的特殊性使得施工和管理难度不断加大，相应的安全与健康法律法规和技术规范难以及时跟上，安全风险得不到有效控制。因此，探索交通建设工程新型安全管理模式，提高交通建设工程从业人员的安全意识，切实做到以人为本，关爱生命，从而降低交通建设安全生产管理成本，提高工程效益，成为我们必须面临的课题。 1.现行交通建设工程安全管理模式分析 交通建设工程安全管理模式按照不同的划分依据有着不同的划分方法。一般来说，安全生产管理模式可以按照管理层次进行划分，也可以按照建设主体进行划分。我国安全生产管理模式分为三个层次：即政府层面的安全管理、行业层面的安全管理和企业层面的安全生产管理。政府层面的安全管理一般由各级安全生产管理委员会（安委会）、主管安全生产的行政机构（安监局）等组成；行业层面的安全管理一般由行业主管部门及相关的负有安全管理职责的机构组成；而企业层面的安全生产管理一般由企业内部负有安全生产管理职能的部门等组成。其中对交通建设工程而言，行业层面的安全管理模式分为四个层次：即交通部质监总站代表交通部行使全国交通建设工程综合安全生产监管职能，省工程质量监督站代表省交通厅行使全省交通建设工程综合安全管理职能；市交通质监站代表市交通局行使本行政区内的交通建设工程综合安全管理职能；各区（县）交通质监站（或负有交通建设工程安全管理职能的部门）行使辖区内交通建设工程安全管理职能。 上述安全管理模式的政策性和宏观性比较强，各方主体地位和安全管理责任看似明晰，但是交通建设工程在进行安全管理的过程中，针对不同项目的不同特点（不同的投资和建设主体又是影响建设管理模式的最主要因素），其安全管理的模式十分复杂，甚至难以理清，以南京市为例，其交通建设工程安全管理的模式就有： （1）省属交通建设工程项目（市高指高速公路项目）。是指由省政府、省高指、省交通投资控股公司（或相当单位）作为建设主体，其中在南京市范围内，由市高速公路指挥部作为业主代表具体实施的项目。此类项目均由省质监站直接进行质量监督和安全监督。 （2）市属（非市交通局属）交通建设工程项目。是指由南京市政府、南京交通控股有限公司（或相当单位）融资投资建设的项目。其中由市公路建设处下属南京交通建设项目管理公司作为业主代表负责实施的高速公路项目，此类项目目前由省质监站直接进行质量监督和安全监督；而由市公路管理处作为业主代表负责实施的地方干线公路项目，则由市质监站进行质量监督和安全监督。 （3）市交通局属交通建设工程项目。是指由南京市交通局投资，由市公路管理处和市航道管理处具体实施的纳入基本建设程序的新建（改建、扩建）项目。此类项目是由市质监站负责质量监督和安全监督。而由市公路管理处和市航道管理处具体实施的养护大中修项目，目前不施行质量监督和安全监督，由上述两单位自行进行质量管理和安全管理。 （4）区、县政府（交通局）属交通建设工程项目。是指由区、县政府（交通局）投资并负责具体实施的纳入基本建设程序的新建（改建、扩建）项目。目前质量监督是由市质监站或区县质监站负责，安全监督由区、县交通局安监机构负责。由区、县交通局作为行业主管单位参与建设的农村公路、危桥改造、撤渡建桥等项目，由区、县交通局相关机构自行进行质量和安全管理。对于涉及技术含量相对较高的危桥改造和撤渡建桥项目，由于区、县质量监督力量相对薄弱，质量监督由市质监站负责，其安全监督仍由区、县交通局安监机构负责。 （5）特定交通建设工程项目。是指由企业投资建设的工程项目。如由港口建设集团投资的项目，其质量监督由市质监站独立进行监督或省市质监站联合质量监督。安全管理由港口集团内设的安监部实施，并接受市安监局行业指导。由社会投资主体投资建设项目（主要指由企业出于自用目的投资的港口码头项目），如由梅山公司作为建设单位建设的梅山钢铁公司成品码头扩建工程等。此类工程质量监督由市质监站承担，其安全监督的职责尚不明晰。 南京长江隧道是江苏省建设的第一个过江隧道项目。作为该市首个完全采用市场化方法运作的城市重大基础设施项目，长江隧道通过公开招标选择项目业主负责投资、建设，并在国家规定的期限内进行特许经营。该项目建设单位南京长江隧道有限责任公司由中国铁道建筑总公司与市交通集团、浦口区国资公司共同投资组建。市交通局作为行业管理部门行使行业协调与管理职能，市质监站进行质量管理，而安全管理则交由市建工局负责。 （6）由市交通局所属单位参与的工程项目。主要指市交通局所属的具有独立法人资格的二级单位参与建设的项目，市交通局属单位作为施工或监理等乙方单位，应该接受项目所在地（或主管部门）相关质量与安全监督。 2.不同管理模式下交通建设工程安全管理存在的问题分析 尽管改革开放以来我国交通建设一直高速发展，但由于受生产力发展水平所限，安全管理基础差的问题十分突出，特别是我国安全生产监管体系不能适应复杂的管理模式需求，执法力度小、监管不到位导致重特大事故不能得到有效的控制，问题主要体现在以下几个方面： 2.1交通建设工程本身的特性决定了安全管理问题存在的必然性。 首先是由于交通建设工程施工对象分散、生产流动性强、受自然因素影响大、施工作业的非标准化，施工班组需要经常更新工作环境等使得施工现场存在的不安全因素复杂多变；其次是由于交通建设产品需要个别设计、个别组织施工、生产周期长、生产协调性高、多个建设主体的存在及其关系的复杂性决定了安全管理的难度较高；第三是由于目标导向性不同，建设单位、监督管理部门、设计监理单位、生产企业乃至项目部等对安全生产的关注程度不同；第四是由于施工现场设施不齐全、施工安全用品不合格、施工安全检查不严格、施工安全教育不到位、安全危险源失控、生产事故应急救援预案制度不健全等使得安全生产管理流于形式；第五是由于安全管理体系不健全、监管人员不够、监管任务不明、监管手段不硬、处罚力度不大、安全生产资金难以到位；第六是由于交通从业人员特别是施工作业人员的安全意识比较差，增加了安全生产管理的难度。 2.2交通建设管理模式导致了安全生产管理的复杂性。 由于交通工程建设投资量大，投资主体及形式多种多样。以投资主体来确定交通主管部门的监管模式使得省质监站、市质监站和各区（县）质监站的安全管理随着每一个工程的开工进行一次确定和调整，监管职责变化异常频繁。实际上对于不同管理模式，安全管理的责任主体及安全管理的职责内容难以明确区分。而作为对安全生产实施综合管理的政府主管部门，安全生产监督管理局如何实施综合管理？它与交通建设行业安全生产管理机构如何分工协作？作为行业主管部门，如何对隶属于交通行业但又不在其管辖范围内的工程项目进行安全管理？大型企业及特殊工程项目的安全管理由哪个部门负责？诸如此类问题一方面将会使不同机构的工作目标和重心不明确，有关管理措施的执行不坚决、不彻底，管理效果也大打折扣；另一方面各自的工作效果也难以得到客观的评价。 2.3安全管理职能不明晰使得安全管理的效果不佳。 一是安全生产与工伤保险、职业安全、卫生健康等管理职能分属不同主管部门，各部门安全管理职能交叉、职责不明晰。一方面由于我国实行的是“国家监察、行业管理”的工程建设安全管理体制，因此，国家安全生产监督管理总局及地方各级安全生产监督管理机构实施国家的监督职能，交通部及地方交通主管部门则实施行业管理职能；另一方面国务院颁布的《工伤保险条例》明确了劳动和社会保障部主管全国的工伤保险工作，从表面上看，工伤保险是具有社会保障的属性，多险种的管理其运作方式相似，放在同一部门管理，似乎理顺了关系。但从实际工作来看，因工伤保险的特点与其他保险制度的相关性不大，组织方式与实际效果和企业目标产生了脱节，工伤保险并没有发挥出工伤预防应有的作用；另外，我国的卫生健康管理属于卫生部，而国际通行做法是把职业安全与卫生健康统一结合在一起管理。尽管行政主管部门的职能经过改革磨合有了长足进步，但是同一件事多部门管理，相互之间分割封闭，在级别相同的情况下，客观上协调比较困难；有时同一件事却因为隶属关系复杂、管理难度大、协调困难、只有责任没有利益等，造成管理不到位，不能跟上经济形势的发展，不可避免地出现安全管理的真空。 二是把交通建设工程安全生产管理与建筑工程安全生产管理分开，行业安全管理覆盖面小。我国《建设工程安全生产管理条例》规定“国务院建设行政主管部门对全国的建设工程安全生产实施监督管理。国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工，负责有关专业建设工程安全生产的监督管理……”说明了建设工程的安全管理由各行业部门或相关部门负责。事实上，这就形成了建设工程安全管理标准不统一、管理模式不一致，伤亡事故统计数据失真，管理工作职责交叉不清，形成了“没利监管失控，有利打架不顺”的局面。 2.4安全管理基础薄弱、水平不高制约安全生产。 一方面长期投入不足，欠账较多，企业安全生产设施设备落后。由于交通建设市场的竞争十分激烈，施工企业投标报价往往采用低价竞争策略，为了保住基本利润，只能以牺牲安全投入为代价。另一方面安全科技整体水平不高，安全技术标准和规范滞后。近年来，随着交通工程建设的快速发展，项目建设过程中不乏特殊技术、新工艺、新材料的运用。这些应首先进行安全评价和安全规划审查，但由于缺乏标准规范和科技支撑，很难得到严格执行。第三从业人员安全素质不能适应需要：随着农村劳动力大量进入交通建设这一高风险但技术要求并不低的行业，违章指挥、违规作业和违反劳动纪律现象严重。第四是由于安全生产监管力量薄弱，监管手段落后。安全生产监管体系设置与监管人员设置呈“倒金字塔”结构，越到基层，监管力量越是薄弱。第五是由于全社会安全文化基础薄弱，安全生产技术水平偏低，全民安全意识较低。 3.交通建设工程安全管理新模式探索 安全生产是一个涉及政府综合监管，部门监督，行业自律，行业管理，社会中介服务机构检查、检验和评价，企业自身管理，公众参与等众多部门众多主体的系统工程，目前我国所提倡的“政府统一领导、部门依法监督、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持”的安全生产工作思路就是这种系统工程的集中体现。随着市场经济体制的深入发展，非公有制经济成分大量出现，积极探索并实施安全生产管理的新思路、新方法、新途径，摸索有效的管理方式和方法，对改善安全生产状况，扭转事故多发的被动局面，是十分迫切的。 《安全生产法》把安全服务中介机构的管理和要求列入了安全生产监督管理的范畴，并作出了发展和规范安全服务中介机构的规定，这有利于推动政府职能转变和完善安全生产的社会化服务体系，把以前由政府部门负责的安全生产的技术审查、检测检验、培训等技术服务工作，逐步推向市场，由社会中介机构承担，促进安全生产技术的研究、开发和应用，将有利于提高企业的安全生产管理水平和安全生产的科学化管理。 3.1安全服务中介机构的现状分析 安全生产服务中介机构是依法设立的为安全生产经营单位或政府、为公民个人提供有偿的安全评价、认证、检测、检验、咨询等服务的机构。安全生产服务中介机构是具有独立法人资格的社会组织，既不同于行政机关，也不同于一般的生产经营单位和事业组织，其依照法律、行政法规和执业准则，依法独立执业，协助政府开展安全生产监督与管理，促进企业安全管理水平的提高。当前，全国从事安全生产社会中介组织有近千家，这些中介服务公司的经营范畴广泛，如为企业及社会提供安全管理、安全技术、安全法律方面的咨询服务，对工程建设项目进行安全预评价以及运行过程中的定期和阶段性的评价、对危险化学品的生产、存储、运输进行专项安全评价，对矿山等的开采进行安全预评价和现状评价，举办安全知识讲座、为企业举办安全知识和技能培训等。这些安全生产中介公司一方面引进市场运行机制，直接面向企业和市场，保证为企业提供迅捷和专业化的服务；另一方面，中介公司诸如协助政府加强安全生产的基础性工作，为政府审查批准安全生产事项以及有效加强安全生产监督管理提供技术支持的活动与服务，延伸了政府的职能，客观上有助于政府职能的精简以及政府服务的专业化水准。 但是安全中介机构在快速发展的同时，出现了许多不容忽视的问题。例如，一些从某些政府部门、实行企业化管理的事业或集团公司分离出来的安全中介公司利用其在业内的垄断地位和行业优势搞不正当竞争；还有一些安全中介公司通过行贿、回扣等手段获取项目服务权，以得到通过正当竞争不能实现的利益和有利的市场地位；通过威胁利诱，强制客户委托其提供服务；利用竞相压价，或以其他不正当手段参与市场竞争，破坏其他安全中介企业的合法市场竞争活动，甚至一些中介公司与企业勾结，在安全评价报告上弄虚作假。因此，对安全中介服务机构进行合理的监督与管理是当前安全中介服务机构发展过程中的重要工作。 3.2安全服务中介机构参与交通建设工程安全管理的新模式 安全服务中介机构作为一个综合性的社团组织，在其传统的业务领域具有较强的竞争力。但是，随着社会分工日益细致，对安全管理的专业性要求也越来越高。安全服务中介机构以何种形式介入交通建设工程安全管理，是摆在我们面前的一道现实课题。鉴于安全专业的特殊性及安全管理的政策性比较强，交通建设工程安全管理尚无法以独立的法人形式参与管理，笔者以为目前宜以“安全管理工程师+安全管理专家组”的模式参与交通建设工程安全生产管理。 3.2.1安全管理工程师 安全管理工程师是指根据交通建设工程的特性，在交通建设工程过程中，配备具有一定资质的专职安全生产管理人员从事安全过程管理。具体而言，就是在组建项目部时，必须选聘安全管理工程师参与施工单位的工程管理。待时机成熟，再以独立法人形式出现。此种安全管理方式能与工程质量管理有机结合，从而节省大量的人力、物力、财力，同时又与现行的各种政策不相冲突，实施起来难度不大。此模式唯一需要解决的就是安全管理人员的资质问题：诸如安全管理工程师的资格条件、等级划分、主要职责、权利与义务以及安全工程师的考核管理等。鉴于交通建设工程的专业性，建议先由交通建设工程质监站进行安全管理人员培训考核，同时颁发由质监站认可的相应的专业安全管理员证书或者专业安全管理工程师证书。 3.2.1.1安全管理工程师的资格条件和等级划分 安全管理工程师是指具有交通建设工程相关知识技能和工作经验，经安全生产监督管理相关部门考核合格，取得安全管理工程师资格的人员。安全管理工程师的资格分为初级、中级和高级三个等级，各个等级的安全管理工程师有不同的执业要求。 初级安全管理工程师即专业安全管理员：熟悉国家和省市安全生产方针政策、法律法规和有关标准、规程，能解决施工现场的基本安全生产管理与技术问题。 中级安全管理工程师即专业安全管理工程师：具备较扎实的交通建设理论知识和实践能力，同时具备较扎实的安全专业技术理论知识，能独立解决施工现场的较为复杂的安全生产管理与技术问题。 高级安全管理工程师即注册安全管理工程师：具备坚实的交通建设及安全专业技术理论知识和丰富的交通建设及安全管理工作经验，能独立解决施工现场重大和较为复杂的安全生产管理与技术问题。 3.2.1.2安全工程师的主要职责 一是协助建设单位贯彻执行有关安全生产的法律法规和方针政策；二是协助建设单位建立健全安全生产责任制度、安全生产管理制度、安全生产工作档案、安全操作规程和安全生产检查表，拟定年度安全生产工作计划和安全技术措施计划，并检查和督促落实；三是掌握施工单位安全生产状况，协助施工单位制定生产事故应急预案并指导落实；四是履行现场安全生产检查职责，对检查发现的事故隐患，提出整改意见，并及时报告安全生产负责人，督促施工单位落实整改；五是协助施工单位对职工开展安全生产宣传教育和培训工作，督促施工单位执行特种作业人员持证上岗制度和员工上岗前及轮岗前培训教育制度；六是指导和督促施工单位按国家规定为从业发放劳动防护用品，并监督教育从业人员按规定使用。 3.2.1.3安全管理工程师的权利 一是参加建设单位及施工单位的安全生产会议；二是查阅了解施工单位有关安全生产的设备设施和工艺技术等档案资料；三是审核施工单位上报的有关安全生产的报告，审核施工单位安全生产资金投入计划及资金落实和使用情况；四是进入生产作业场所进行安全检查，发现有危及职工人身安全和设备安全的紧急情况，有权责令职工暂停作业或者在采取可能的应急措施后撤离作业现场；对重大事故隐患，有权直接向当地安全生产监督管理部门或者上级有关部门报告；五是参与施工单位重大危险源评估，以及新建、改建和扩建生产性建设项目、技术改造项目的安全设施“三同时”审查及竣工验收工作；六是参与施工单位安全生产事故调查，并对施工单位组织调查事故的调查报告提出审查意见。 3.2.1.4安全管理工程师的培养和管理 根据交通建设工程的特点及现有的安全管理现状，拟由省市质监站牵头组织，对安全管理工程师进行培训、考核、发证，经过培训考核合格后发给相应的安全管理资质证书。 安全管理工程师的管理方面，实行企业和政府双重管理。即政府主管部门（质监站）进行资质管理，主要是由安全生产监督管理部门或由其委托的社会中介机构对安全管理工程师的资格认定以及履职情况进行监督管理。企业进行劳务合同管理，安全管理工程师要执行企业劳动合同制和企业内部管理规章制度。安全管理工程师滥用职权、弄虚作假，或玩忽职守，不按规定履行职责的，视其情节轻重，由监督管理部门给予警告或者取消资格；由此导致生产经营单位发生职工伤亡事故和重大经济损失的，要依法追究法律责任。 3.2.2安全专家组 安全专家组是指针对不同建设管理模式和工程项目特点，灵活设置专家组的组成结构、人员数量、工作内容等，并由质监站出面组建由相关专家组成的专家组对工程项目进行特定的安全监管。这样即保证了安全监管的专业性，也避免政府的行政干预。需要解决的问题主要是建立科学合理的专家库。 3.2.2.1专家组的组成 由于专家组参与安全管理的性质有别于一般的安全管理，因此应根据所需完成的安全管理内容，成立相应的专家组。一般情况下，需要专家直接介入的监管内容主要是：开工条件的安全管理、特殊技术（或特殊设备、特殊材料等）应用时的安全管理、危险性部位的安全管理、工程重点部位的安全管理、特殊工种的安全管理等。 3.2.2.2专家组的职责 一是按照国家有关安全生产的法律法规、方针政策及质监站的要求，对工程从业单位进行安全管理；二是监督检查建设单位安全生产责任制度、安全生产管理制度、安全生产工作档案、安全操作规程、安全生产工作计划和安全技术措施计划；三是对施工单位的安全生产开工条件、特殊技术、设备、材料、工程危险部位、重点部位等进行监管；四是对施工现场的安全生产进行检查评估，出具安全生产评估报告。 3.2.2.3专家库的建立与管理 专家库一般应由从事交通工程建设、安全生产管理、特殊工种管理等各行各业的专家组成。专家可由质监站采用松散型方式进行管理，根据工程性质和工作需要随机抽取相关专家组成专家组处理安全问题。 4.结束语 为了避免前述安全服务中介机构容易出现的问题，有必要从以下几个方面加大工作力度： 一是加强对交通建设工程安全管理从业人员的培训考核发证工作，使安全管理从业人员管理规范化。质监站要在交通行政主管部门的领导和安监局的业务指导下，负责培训考核发证工作。即组织专家拟定安全生产培训内容和要求；组织人员编写安全生产培训大纲及教材；建立安全生产培训师资库；以文件形式要求从业单位派员参加安全生产培训；考核发证。通过定期培训考核，建立一支专职安全生产管理队伍。 二是加大安全管理投入，保证安全管理有效运行。安全生产中介服务属于第三产业范畴，受政府部门的委托，依法从事安全生产评价、认证、检测、检验和咨询服务等专门业务的技术活动，进行有偿服务。根据法律法规要求，交通建设工程应该保障安全生产的投入。这些安全生产投入一定要做到专款专用，在资金不足的情况下，企业应加大安全管理的投入，保证安全生产有效运行。 三是加大安全管理力度，特别是对安全服务中介机构的监管力度，规范其市场行为。实行严格的市场准入制，对从事安全生产管理服务的个人和企业要进行严格的资格审查，未经安全生产培训考核的不得上岗，坚决杜绝无证上岗现象。质监站代表行业对从事安全生产管理服务的个人和企业进行监管，严格审查其出具的安全评价报告，确保安全服务中介机构和个人在安全生产管理过程中的公正性。◆ 参考文献： [1]《中华人民共和国安全生产法》 2002年11月 全国人大 [2]《建设工程安全生产管理条例》 2004年2月 国务院 [3]《公路水运工程安全生产监督管理规定》 2007年1月 交通部 [4]《江苏省安全生产监督管理规定》 2001年9月 江苏省政府 [5]《江苏省交通建设工程安全监督管理（暂行）规定》 2004年5月 江苏省交通厅、安监局 [6]不同管理模式下交通建设工程安全监管的内容研究 陆春其 南京市交通局 作者简介： 陆春其（1964.3-），男，汉族，副教授，从事交通工程专业、现任校长。 |
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