| 标题 | 规则、制约、惩治：法治意义上的制度链 |
| 范文 | 摘要：制度的真正功能不是反对腐败，而是预防腐败。从法治意义上讲，防止腐败的顶层制度设计应具备三个要素：规则、制约和惩治，并形成制度链效应。法治生态环境的制度变革是理性地防止腐败的最佳途径。 关键词：规则 制约 惩治 制度链 法治 一、问题的提出 党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对加强反腐败体制机制创新和制度保障进行了重点部署。《决定》中还明确提出，要改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导。[1]以反腐败为主要内容的廉政建设是中国在今后相当长时间内面临的最迫切的政治任务。法学界、政治学界不能不关心这个具有战略意义的，关系着国家和人民命运的大事。这既是一个具有政策性的主题，又是一个法律性的实践课题。 对于现今处于社会转型期的中国而言，诱发腐败的原因具有复杂多样性，既表现在经济、政治和文化层面，也体现在微观的社会层面；既有个体腐败现象，也有集体式的腐败。考察中国反腐败的现实情况，并不缺少一些政策规定，然而，腐败问题并未能得到很好的控制。事实上，自90年代初开展的廉政建设以来，人们往往关注更多的是党对所出现的腐败现象和行为能否严厉打击、一查到底，这只是问题的一个方面。相对于威慑作用的暂时性，预防腐败才是持久而有效的。[2] 从根本上说，防止腐败要依靠制度建设。当前中国如何有效而彻底地防止腐败现象和行为，不同的视域可以提供不同的方案。行政法治的功能主要是制定和调整权力的授予、行使和控制，体现在行政法上的控权制度上即是防止腐败。相对于纪律、道德、舆论而言，通过制度防止腐败更加可靠，效果更为持久。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[3]规定这一界限的正是制度。笔者认为，防止腐败才是发挥制度有效功能的重点。在制度预防腐败的理论框架下，就是探讨如何建立一个有效的制度来破解当前中国的腐败问题。因此，在推进制度防止腐败的过程中，应该着力从切实保障“制度制定”、“制度实现”、“制度惩治”的三条环节的有效链接出发，从而积极构建并不断完善防止腐败的顶层制度设计。 二、防止腐败的根本应该是具备法治意义上的制度链 制度是一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。[4]防止腐败的制度问题，一直是党内外议论比较多的热点问题，也是影响反腐败成效的关键问题。近年来，一些地方政府相继出台了很多打击腐败的新办法、新措施，或名曰“新制度”。这些所谓的新制度中，有的起到了良好的效果，有的似乎效果并不是特别理想。有些制度只是临时性的措施，具有明显的“时段性”。政府过程理论分析框架的出现为制度反腐理论的研究提供了新的方法和思路。“任何实际运行中的政府，都不仅是一种体制，一个体系，而且是一个过程”，通过对政府过程的研究，可以“揭示政府在运行过程中所产生的种种‘偏离现象及其规律”，“寻求减少政府非法‘偏离行为的措施”。[5]笔者认为，我国的廉政体制建设应该以事先的预防腐败为主，而不是依靠事后的惩治腐败，即制度的预防功能是第一位的。从法治意义上讲，防止腐败的制度链应具备三个要素：规则、制约和惩治。 1.规则的法治效力 作为一般规则的法治效力首先应具有强制力。如果防止腐败的制度中设定了义务或禁令，那么它只能要求那些负有此义务的人服从与依从。如果它授予私人以权利或权力，那么这些权利与权力必须得到其他私人或组织的认同。通俗地讲，如果防止腐败不能够依照原来设计好的制度安排，所出现的理想与现实之间的差距就证明了防止腐败制度方面的不到位，规则的制定模糊。 我国对制度防止腐败的相关规范，散见于各类行政性的法律法规及党内的各种政策文件之中。从某种意义上讲，这些规定均可以作为防止腐败的相关制度规则。但是，由于这些规则通常是以松散和个别的形式或以个案出现，可以说在一定程度上缺乏统一性、直观性，造成制度的利用空隙，使得某些规则仍处于真空地带。此外，我国现阶段的关于制度防止腐败的体系还未形成一个系统的框架，特别是缺乏专门针对公务员不作为行为的专门性的制度规定。因此，防止腐败规范笼统，内容模糊，执行不力，监控过软，不能形成一条有效约束权力的制度链是导致制度规则缺陷的主要原因。 笔者认为，如果防止腐败体制中符合了法治精神的“确认的实在规则”所规定的标准，那么它就应具有既定性。所谓既定规则是以权利义务的形式来分配基本利益，划分基本关系，建立基本秩序。要求人人都“执行昨天制定的规则办事”，哪怕规则会带来不利因素或副作用。[6] 2.制约的法治效力 制约问题是一个关系到法律功效的问题。制约的目的在于保证规则的遵守与执行，使行为符合业已确立的秩序。制度中应包含多方位的制约机制，比如，在实体上和程序上对权力的制约，它们能够使“坏事”的出现率降低到最低限度，我们通常都知道什么叫做“防患于未然”。制度的根本特征就在于使“患”的出现概率下降到最低限度。[7]一些有关法律的定义和理论认为，通过制裁可以促进强制力，而且制裁的作用远比其他促进法律命令的有效遵守与执行的手段大得多。[8] 然而，从我国现有的针对腐败问题的相关规定中可以看到，大多数规定是从国家大政方针作出的指导性规定，或从为实现其期望目标的角度出发，原则性规定过多，操作性规定少，这必然导致了腐败问题后期处理的困难度。另外，有的规定中只有定性的要求，却未见有定量的要求，造成在实践中查处和惩治腐败的可解释性的空间和弹性较大，最终很难以下手进行具体的制约机制。还有些制度只是根据我国当前政治体制格局中一些特别的现象或特殊的政治问题而临时匆忙制定的，从长远看缺乏长效性和基础性的弊端。 我们有理由认为，如果制度的约束过于庞统，标准不明，执行起来缺乏参照量化和细化的标准，制度的制约力将大打折扣。因此，防止腐败的体制机制必须依赖强制且彻底的制约作为实施制度的命令，从而肯定其效力与功效。 3.惩治的法治效力 惩治是中国反对腐败最古老、最基本的方式。从我国政府这些年实施惩治腐败战略的实际效果来看，其有效性和威慑效应都比较缺乏，这也是中国腐败问题难以遏制的主要原因之一。进入转型发展阶段以来，由于需要经历涉及政治、经济和社会等多维度的立体的、复杂的体制转型，中国已进入到一个腐败“易发多发”阶段。[9] 惩治腐败的对策主要体现在两个方面的功能：一是对已经发生的腐败行为予以严惩，借以实现法律的公平正义；二是通过惩治已经发生的腐败事件对那些具有潜在的、危险的行为人产生威慑或阻吓作用。因此，惩治的有效性决定了制度防止腐败能否发挥其应有的作用。如果得不到有效发挥，不仅起不到正作用，反倒会产生严重的副作用。由此可见，这既是一个较为复杂的制度理论问题，更是制度实践问题。 在理想的法治状况下，对惩治腐败的调查和惩处是平等的，即不同的人，即使身份和地位不同，只要犯有贪污腐败行为，理应受到同等的查处。同时，当出现了违反制度的行为，在不必大费周折和社会攻击下，通过合法的程序化手段就能够予以严惩和补救。作为防腐的制度设计者所期望的是以事后惩罚的特殊教育来达到一般预防。笔者认为，惩治的法治效力是需要相关法律制度强有力的支撑。如果惩治力度达不到有效水平，尤其是腐败的经济成本低于腐败的收益，腐败仍将成为有利可图的行为选择。 三、法治生态环境的制度变革是理性地防止腐败的最佳途径 在外部生态环境中所存有的诱发权力异化的根源未能得到彻底根除的前提下，只要法治生态环境在不断的变迁，党的防止腐败体制机制的构建就不可能结束，对党来说依旧是一个长期而艰巨的政治任务。应该明确的是，防止腐败的顺利实施，必须依赖于具体的制度的严格落实和执行力，即以制度约束行为，以制度管理行为人。制度防止腐败的法治化道路既受国家宏观的政治制度影响，也会受与防止腐败机构有关的微观制度的影响。因此，法治生态环境的制度变革既应该从宏观政治制度改革入手，也应当从防止腐败的微观制度创新入手。 1.加快制定《制度防止腐败法》 一些经济发达的国家针对腐败问题进行了很多方面的立法。比如，在美国，在不同的立法中都蕴含了一些防止腐败的规范，对各个层级的公职人员的廉洁行为均有规定，从而对公职人员的廉洁自律有更加有效的督促。在英国，《防腐化法》专门对公职人员的具体行政行为做出明确的划分，如果私自接受利益集团的赠予或招待将受到严厉的处罚。因此，在我国目前的社会大背景下，应尽快制定《制度防止腐败法》，这部法律应强化制度设计的细则化，以防止腐败留有真空地带。总之，《制度防止腐败法》不仅要有总的指导思想和原则规定，也要有具体可操作性的细则规定；既要有实体性的约束规则，也要有程序性的义务规则。 2.建立一体化的惩治腐败机构 我国目前有多个承担惩治腐败职责的机构，分别隶属于不同的系统。党的系统有纪委部门，行政系统有监察部门，检察院系统有反贪局，以及我国于2007年成立的国家预防腐败局等。多个机构的并存不仅分散了执法资源，也可能会因为职能重叠、协调困难降低查处腐败的效率。此外，由于我国党纪和法律的关系，导致一些腐败案件移交审查和执行的复杂化。因此，必须要对现有的惩治腐败的机构进行彻底的整合改革，重新组新一个一体化的惩治腐败机构，地方的惩治腐败机构直接隶属于中央，可以同时向党的全国代表大会和全国人大负责。此外，整合后的一体化的惩治腐败机构建立内部机构，在具体的内部机构设置上，也可以适当借鉴我国香港地区的廉政公署的做法，从而形成从防止腐败、控治腐败到惩治腐败的联动机制。 3.建立有效的保护举报制度 目前，国家对举报腐败犯罪和保护举报的规定比较零散，还未形成完整的、有效的保护举报制度，主要散见于《宪法》，如《宪法》第41条规定，“公民对于任何国家机关和国家机关工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……”。再如《刑法》第254条中也规定了打击报复举报人的行为为刑事犯罪。此外，纪检监察机关、政府行政机关都有一些举报或保护举报的制度规定。但是，这些保护性规定大多是实体性规定，缺乏程序性的制度安排，特别是对提供保护的责任机构不明确，属于多头负责的体制，导致保护不能很好得到落实，也严重挫伤了举报者的打击腐败的热情。为此，应建立有效的保护举报制度，由一体化的防腐机构对举报人提供切实有效的保护。 4.建立明确的财产申报与公开制度 财产申报与公开制度是一种防止腐败制度中最具有代表性的制度规范。申报和公开本身并不是目的，只是一种手段，主要是通过将公职人员的部分非法或隐性的财产引入公众核查，从而对防止腐败产生一种威慑力。美国早在1978年就通过了《政府行为道德法》，明确规定行政、司法、立法部门之官员必须公开本人、配偶及受抚养子女的财产状况，并按规定程序提交财产状况的书面报告。在我国，由于部分官员隐私涉及的范围广泛导致权力寻租的灰色地带一直未能减少，其中最重要一个原因就是我国法律并无清晰明确的界定。我国对官员财产申报与公开制度一直局限于政治纪律层面，还没有“刚性”的法律制度规定。因此，在设计这项制度时，首先应明确这项制度所涉及的人员的范围，申报的类型也要设计全面合理且有可追溯性。同时，从理论和实践相结合的角度说，为了不使领导干部重大事项报告制度流于形式，必须有一个让隐报、漏报或不报者承担相应法律后果的制度设计。只有制度规定具有威慑力，才能保证官员所申报和公开的财产内容真实可靠。 参考文献： [1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.人民日报.2013年11月13日 [2]朱庆跃.中国共产党反腐败政治体系构建的历史实践研究——基于政治生态环境变迁的分析.上海社会科学院研究生毕业学位论文.2012 [3]（法）孟德斯鸠.论法的精神[M]，北京：商务印书馆.1961 [4]朱光磊，盛林.过程防腐：制度反腐向更深层次推进的重要途径[J].南开学报（哲学社会科学版）.2006，（4） [5]朱光磊.中国政府与政治[M].台北：扬智文化事业有限公司.2004 [6]孙笑侠.法律对行政的控制——现代行政法的法理解释[M].济南：山东大学出版社.2004 [7]孙笑侠.法律对行政的控制——现代行政法的法理解释[M].济南：山东大学出版社.2004 [8]（美）E·博登海默著，邓正来，姬敬武译.法理学——法哲学及其方法[M].北京：华夏出版社，1987 [9]中央纪委研究室.“正确认识反腐败斗争形势”.人民日报.2002年6月27日 作者简介： 金荣（1982-），女，苗族，湖北来凤人，法学硕士，广西社会主义学院文化学院工作处副处长，讲师，主要研究方向为：宪法与行政法学，时事政策理论研究。 （作者单位：广西社会主义学院；广西 南宁 530007） |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。