| 标题 | 新民居示范村建设土地利用问题与对策研究 |
| 范文 | 田凤雅 摘要：新民居建设是推进社会主义新农村建设的重要内容，也是促进农村土地集约利用、解决用地指标紧张的重要途径之一。2014年是河北省新民居建设的最后一年，在近6年实践中，新民居建设取得了很多成就，也存在不少问题。本文在总结回顾河北省新民居建设情况的基础上，总结了土地利用方面存在的问题，并提出了新形势下解决历史遗留问题的方法以及促进新民居用地（农村建设用地）合理化利用的建议。 关键词：新民居 建设用地 问题与对策 一、基本情况回顾 河北省建设用地供需矛盾尖锐，农村土地利用比较粗放。二调数据显示，全省建设用地总量为224.96万公顷，其中村庄建设用地117.40万公顷，占建设用地总量的52.19%，全省平均农村人均用地297平方米。全省不同程度存在“空心村”现象的村庄约有7500个，占全部村庄的15%左右。2009年，河北省委、省政府提出在全省开展农村新民居示范工作建设，并陆续公布实施了一批新民居建设示范村，这不仅是推进新农村建设的一项重要举措，也是挖掘农村土地利用潜力，破解经济发展土地瓶颈的重要途径之一。根据“十二五”发展规划，到十二五末全省力争完成10000个以上行政村的新民居建设任务。 新民居建设需要先建后拆，占用一定数量的农用地在所难免，但每年国家下达的给全省的新增建设用地计划指标严重不足，无法支持和满足新民居建设用地需求。为有效破解这一难题，河北省国土资源厅探索性地提出了实行周转用地政策。周转用地使用年限最多不超过4年，旧村复垦后首先要归还周转用地，对到期不能归还的，按使用周转用地的两倍扣减示范村所在设区市、县（市）下年度土地利用计划指标。该办法实施的底线是全省耕地不减少，建设用地不增加。新民居建设是促进农村土地节约集约利用，改善农民生产生活条件的重要举措，取得了重要成果。但由于执行中的偏差，在实际中存在诸多的问题。2011年3月河北省人民政府发文，要求新民居建设用地和废弃建设用地复垦置换要纳入增减挂钩试点，新民居建设随之急剧降温。 2014年中央一号文件明确提出，要深化农村土地制度改革，完善农村宅基地管理制度。2014年河北省委一号文件更进一步提出了要完善农村宅基地管理制度，探索农村宅基地流转和退出机制。无论名义上是否叫做新民居建设，农村建设用地集约合理利用都是推进土地资源集约利用的最重要的途径之一。因此对新民居建设土地利用实践进行总结，探索新形势下农村建设用地新出路，具有重要的意义。 二、存在问题分析 1.指标不足，违法占地严重 由于农村经济基础薄弱，在原有建设用地上进行翻建、改建困难，大多数新民居示范村建设需要使用周转用地。依据现行法律，非农建设用地转变土地用途需要进行审批，纳入当年计划指标管理。国土资源厅通过周转用地解决新民居建设用地的难题，其依据是城乡建设用地增减挂钩政策。按照要求，到2012年全省要完成15%左右行政村的新民居建设改造任务，仅2009年就启动1000个村开展新民居建设，而当年国土资源部下达给河北省的城乡建设用地增减挂钩指标仅为800公顷，远远不能满足新民居建设用地的需要。为了完成建设任务，各地新民居建设如火如荼的开展起来，不论是否获得用地审批，各地短期内占用大量耕地进行新民居建设，形成新的违法占地。 2.规划不合理，复垦不及时，指标归还困难 新民居建设必须依照新编制的村庄建设规划。建新地块与复垦地块的规划要与村庄建设规划相衔接。对石家庄市正定县、赵县等地的抽样调查显示，新村规划用地规模绝大多数超出了原用地规模，复垦区域无不是在原村庄用地的基础上整齐的划出规定规模的地块。规划上的偏差加之实施先占后补的用地政策，实际上很多地方村庄面积不减反增，且复垦困难。 3.违规进行房地产开发，形成小产权房 按法律规定，只有国有土地才能进行房地产开发，五证齐全才能进行房地产销售。新民居建设是一项惠民政策，原则上只是针对村民销售。实际上，很多新民居尤其是离城市较近，地理位置好的新民居建成后，没有合法手续就通过房地产公司公开对外销售，形成小产权房，这一现象的根本在于新民居建设本身存在的不足。新民居工程建设本身需要大量的投资，农村财力不足，政府补助资金又非常有限，因此新民居建设引入房地产开发模式以合作建房的方式进行也就成为了必然。房地产开发公司为了追求经济利益，尽快回笼资金，房地产商不惜铤而走险，违法销售假冒商品房。 4.追求指标买卖效益，农民利益受损 按照规定，在新民居建设中，要将旧村址复垦为耕地，归还周转用地、留足农村发展用地后，其余部分可作为土地置换指标，通过依法办理征收手续，转换城镇建设用地。置换指标可以有偿转让，原则上县域范围转让。由于全省新增建设用地指标基本用于省重点建设项目，有些县市新增建设用地指标严重不足。为了弥补新增建设用地指标的不足，各地政府部门对与新民居建设这种特殊的用地政策报了极大的热情，也成为各地新民居建设重要的推动力。受利益驱使，各地出现了不同形式的强拆、强占，补偿不到位，农民利益受损。有些地方不顾地方特点，强迫农民上楼，造成生产生活诸多不便，增加农民负担。 三、土地合理利用的建议 1.分类处理，尽量归还周转用地指标 根据新民居用地的实际情况进行分类指导，尽量规划周转用地指标。获得合法审批并按要求完成建新拆旧任务的项目，可按照相关文件尽早进行验收；经过合法审批但尚未施工，建新区和拆旧区仍保留用地现状且不再有新民居建设意愿的项目，可申请项目撤销；经过合法审批且建新区已经动工建设的，但不能及时完成复垦的，可调整复垦地块或使用当地年度新增建设用地指标；对于经过合理审批，但建新地块需要调整的，可重新进行审核备案。对于未获得用地审批擅自进行开工建设的，若已完成拆旧区复垦任务的，可按要求调整土地利用总体规划和土地整治规划，周转用地纳入当地新增建设用地指标管理；未获得用地审批擅自进行开工建设，不能完成拆旧区复垦任务的，按非法用地进行强制处理。 2.借农村土地制度改革之机，探索农村宅基地流转利用新模式 农村建设用地集约利用是土地资源集约利用的重要途径，但宅基地是当前农民最重要的财产之一，处理不好甚至会引发社会动荡。2014年河北省一号文件提出了探索宅基地流转和退出机制的新要求，为农村建设用地集约利用提供了契机。通过农村宅基地合理流转和退出，农村集体对宅基地进行调配使用，可以将农村宅基地控制在合理的使用范围内。即使不用或只用少量的周转用地就可以完成新农村的改造建设任务。 3.进行科学集约利用评价，编制科学的建设与复垦规划 河北省各地自然条件、社会经济条件差异较大，进行农村建设用地集约利用，科学评价其集约利用程度是关键。根据当地的自然条件、经济发展状况、人口状况，科学评价现有建设用地集约利用程度是编制新村建设规划和合理安排周转用地的关键所在。在科学评价的基础上，编制合理的新村建设规划，尽量利用原有建设用地，控制新村建设用地规模，建设符合当地农民实际需要的房子。在宅基地合理流转利用的基础上，科学划定复垦区域，才能保障复垦任务的完成。 4.增强农村经济实力，拓宽筹资渠道，因地制宜，循序渐进 新民居建设是一项长期、庞大的工程，需要投入巨大的资金。当前新民居建设中出现的很多问题都或多或少的受农村财力不足的影响。因此，支持发展农村产业，提高农户收入，合法拓宽筹资渠道，建立长效筹资机制，是推进农村土地集约利用的重要一环。此外，应重视区域差异，因地制宜，优先安排经济基础好、群众拥护程度高的地区，以此带动，循序渐进，才能取得良好的效果。 基金项目：河北省社会科学发展研究课题《河北省新民居示范村建设土地利用研究》编号：201303215 参考文献： [1]霍红宇、张玲.河北省农村新民居建设的制约因素及其破解[J].农业经济，2012，2：47-49 [2]周智慧、孟莉、封国江.农民视角下新民居建设的问题与需求分析-以石家庄为例[J].经济论坛，2011，5：75-77 [3]黄晓雪、纪芬叶、刘亚丽.新农村建设背景下的农村新民居建设问题研究[J].农业经济，2011，9：38-39 [4]王雅芹，张明杰，王震.统筹城乡发展背景下推进农村新民居建设的对策[J].农村经济与科技，2012，23（4）：60-62 （作者单位：河北省地理科学研究所；河北 石家庄 050011） |
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