| 标题 | 浅谈地方机构改革后人大职权之行使 |
| 范文 | 汪自彬 滕修福 2018年2月28日，党的十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》;2018年3月17日，十三届全国人大一次会议作出了关于批准国务院机构改革方案的决定。至此，新一轮全国性的党和国家机构改革自上而下持续展开，目前已进入尾声。在新一轮机构改革中，地方各级人大常委会如何依法行使好相应职权呢？就此，笔者结合本次县一级（县、自治县、不设区的市、市辖区）机构改革中的相关问题谈一管之见。 地方政府机构改革方案无须报请本级人大常委会审议决定。本轮一些地方政府机构改革方案，在本级人大常委会对政府工作部门负责人依法“决定任免”前，还提请本级人大常委会会议进行审议决定。笔者认为，这一审议决定程序不必再走，依法报请本级人大常委会备案即可。依据地方组织法第六十四条之规定，“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”其“工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案”。因此，地方各级人民政府机构改革方案，无须像全国人大那样进行审议决定，依法报请上级政府批准后，向本级人大常委会备案即可。 本轮地方政府机构改革，政府“工作部门”设置比较清晰。一是明确政府设置“工作部门”，不再习惯地称之为政府“组成部门”。笔者认为，明确地方各级政府设立哪些“工作部门”与地方组织法第六十四条的表述是一致的。至于政府“组成部门”一说，法律没有相应条款表述“组成部门”一词。笔者查找地方组织法第五十六条，似乎有类似“组成部门”的表述，即：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。”“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市長，区长、副区长和局长、科长等组成。”之所以有“组成部门”这一习惯性称谓，可能源于此条款。二是设置的政府“工作部门”的名称一般称之为“委、办、局”，其他直属事业单位的名称不再称“委、办、局”。如将过去的政府直属部门“招商局”，改称为“投资促进中心”;将过去的“重点工程建设管理局”，改称为“重点工程建设管理处”;将剥离行政职能后的“档案局”，改称为“档案馆”。三是明确一些承担政府职能的“委、办、局”，设在党委机关。如将“国家保密局”“档案局”设在党委办公室，“公务员局”设在组织部，“民族宗教事务局”设在统战部。四是明确一些承担政府职能的派出机构。如在市辖区设立公安分局、税务分局、自然资源和规划分局等，作为设区的市政府工作部门的派出机构，隶属于市政府相应工作部门管理。五是政府“工作部门”对外加挂牌子的部门，也属于政府“工作部门”。本轮政府机构改革中，一些政府工作部门对外加挂牌子（机构整合），如政府办公室加挂“扶贫工作办公室”，财政局加挂“地方金融监督管理局”“国有资产监督管理委员会”，住房城乡建设交通运输局加挂“人民防空办公室”，文化旅游体育局加挂“广播电视新闻出版局”，市场监督管理局加挂“知识产权局”，城市管理局加挂“城市管理行政执法局”，数据资源管理局加挂“政务服务管理局”等，这些加挂牌子的部门也属于政府“工作部门”。 地方政府机构改革方案所明确的“工作部门”，其负责人应由本级人大常委会依法“决定任免”。依据地方组织法第六十四条之规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的“厅、局、委员会”（省一级）和“局、科”（设区的市、县一级）等工作部门;依据地方组织法第四十四条之规定，“本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长”由人大常委会依法“决定任免”。因此，地方政府机构改革后明确设立的政府“工作部门”负责人（委员会主任、办公厅主任、局长），均系本级政府组成人员，依法必须由本级人大常委会进行“决定任免”。那些承担政府职能的派出机构（分局），其负责人应该由上级派出机关任免;设在党委机关承担政府职能的“委、办、局”，一般多为“一肩挑”，由党委机关一并进行任免。 这里有一个问题，关于政府办公厅（室）主任是否“决定任免”。透视地方组织法第六十五条之规定，办公厅（室）设主任单列一款（第二款），不同于厅、局、委员会、科设厅长、局长、主任、科长（第一款）。也就是说，地方各级人大常委会有权“决定任免”的“厅长、局长、委员会主任、科长”（地方组织法第四十四条），不包括“办公厅（室）主任”。依据地方组织法之规定，设区的市（自治州）级以上地方各级人民政府设秘书长（第六十五条第三款），其秘书长是由本级人大常委会“决定任免”的对象（地方组织法第四十四条）。实践中，设有秘书长的地方政府办公厅（室）主任，一般不属于本级人大常委会“决定任免”的对象。关于这一点，全国人大常委会早有权威解答。1983年5月2日，全国人大常委会法工委在答复广东省人大常委会问询时，明确省政府办公厅主任不是省政府组成人员，其任命不需要本级人大常委会决定。1988年7月20日，全国人大常委会法工委在再次答复广东省人大常委会办公厅问询时，进一步明确关于省、设区的市的政府办公厅主任的任命问题，同意广东省人大常委会办公厅的意见。即“人大常委会只需任命秘书长，不需再任命办公厅主任，因为办公厅主任不是政府组成人员”。1998年5月12日，全国人大常委会法工委在答复陕西省人大常委会问询时，明确“县级人民政府的办公室主任不属于政府组成人员，可以不由县级人大常委会任免”。笔者认为，设有秘书长的政府办公厅（室）主任，一般由副秘书长兼任（副秘书长由政府任免），理应不应该由本级人大常委会“决定任免”。但是，县一级政府依法不能设秘书长，其办公室主任充当了秘书长角色，应当由本级人大常委会“决定任免”。因为，在县一级的政府办公室，不仅仅只是一个单纯的办事部门，而是政府各项工作的综合协调部门。因此，在本轮机构改革中，县一级政府办公室被明确列为政府“工作部门”，且有的地方加挂“扶贫工作办公室”牌子，将其作为政府“工作部门”名正言顺，其办公室主任由本级人大常委会“决定任免”，依法应当。 机构改革后，“决定任免”衔接的相关问题。本轮政府机构改革变化较大，政府工作部门或为新组建或进行了更名，且绝大多数政府工作部门的职能发生了变化，少有几个工作部门名称和职能没有变化的。那么，机构改革后这些政府工作部门负责人将如何“决定任免”？ （一）机构改革后名称没有发生变化的政府工作部门负责人，无需重新“决定任免”。如司法局、审计局、教育局、人力资源与社会保障局、水务局、统计局等。这一类政府工作部门虽然在本轮机构改革中，增加或减少了相关职能，但部门名称没有变化，如果其负责人没有变动，无需重新“决定任免”。 （二）机构改革后主体名称没有变化，但加挂牌子的需要重新“决定任免”。如市场监督管理局加挂了“知识产权局”的牌子，需要重新“决定任免”。例，决定免去某某某的市场监督管理局局長职务，决定任命某某某为市场监督管理局（知识产权局）局长。 （三）新进入政府工作部门序列的负责人，必须依法“决定任命”。如信访局（原为“党委政府信访局”），将原党委工作机关改为政府工作部门，其负责人要依法由本级人大常委会“决定任命”。机构改革后，信访局分党委信访局与政府信访局，实行“一套机构、两个名称”。一些地方认为，党委信访局局长与政府信访局局长“一肩挑”，由党委一并任命政府信访局局长就行，无须人大常委会进行“决定任命”。笔者认为不妥，应分别任命。 （四）名称发生变化的政府工作部门负责人，应重新“决定任命”。如农业农村局（原“农业委员会”）、卫生健康委员会（原“卫生和计划生育委员会”）等。这一类的政府工作部门主要职能没有发生太大的变化，但部门名称发生了变化，即使部门负责人没有变动，也应由本级人大常委会重新“决定任命”。 关于机构没有变化而只是名称变化的政府工作部门，是否需要重新任命的问题，全国人大常委会相关机构曾有权威答复。1992年6月8日，全国人大常委会相关工作机构答复山西省人大常委会请示时，明确“省人事局、粮食局、物资局等局经国务院批准改为厅，局长改为厅长，应提请省人大常委会任命”。但是，依据《安徽省人民代表大会常务委员会任免地方国家机关工作人员办法》第十三条之规定，“经省人民代表大会常务委员会任命的厅长、局长、委员会主任，如果其机构名称改变，而基本职责范围没有变动，可以不重新办理任免手续，但应当由原提请任命单位报常务委员会备案。”笔者认为，本轮政府机构改革，相关政府工作部门不仅仅是机构名称发生变化，职能变化也较大，其负责人应重新“决定任命”。 （五）新组建的政府工作部门负责人，必须依法“决定任命”。如经济与信息化局、退役军人事务局、应急管理局、医疗保障局、数据资源管理局等。这一类新组建部门负责人，依法应由本级人大常委会进行“决定任命”。 （六）被撤销（或更名）的原政府工作部门负责人职务终止，可以无须再“决定免职”。如被更名的农业委员会、卫生和计划生育委员会和被撤销的区安全生产管理局。这一类原政府工作部门负责人的职务，随着该部门被更名或撤销，相应终止。 关于被撤销的原政府工作部门，其负责人是否需要办理免职手续的问题，全国人大常委会相关机构也曾有权威答复。1992年8月10日，全国人大常委会相关机构答复云南省人大常委会请示时，明确“县政府的委员会、局被撤销，其主任、局长的职务需由县人大常委会相应免职”。但是，依据《安徽省人民代表大会常务委员会任免地方国家机关工作人员办法》第十三条第二款之规定，“省人民政府、省高级人民法院和省人民检察院所属机构撤销的时候，原经省人民代表大会常务委员会任命的工作人员的职务，由省人民政府、省高级人民法院和省人民检察院，分别报常务委员会注销，不再办理免职手续。”笔者认为，本轮政府机构改革涉及被更名或撤销的原政府工作部门负责人的职务终止，可以参照安徽省这一规定，报请注销即可。 机构改革后，地方各级人大及其常委会行使监督权的相关问题。一是在本轮机构改革中，地方各级人大及其常委会机构也要相应进行改革。在原有地方各级人大专门委员会的基础上，将内务司法委员会更名为“监察与司法委员会”，并增设“社会建设委员会”;在原有地方各级人大常委会工作机构的基础上，将内务司法工作委员会更名为“监察与司法工 作委员会”，增设“社会建设工作委员会”等。二要结合本轮机构改革的部门设置，调整人大及其常委会各专门、工作机构与党政群各部门的对应联系。三是探索监察体制改革后，对监察机关依法监督的新模式。参照对“一府两院”监督的方式方法，依法探索“一府一委两院”新格局下的监督监察机关的新模式。四是探索和完善对党群机关、上级派出机构承担政府职能部门的依法监督。党群机关的人事权在党委，上级派出机构的人事权在上级机关。笔者认为，地方各级人大及其常委会对党群机关、上级派出机构承担政府职能部门的依法监督不能缺位，但在监督的侧重点和方式方法上，应有别于对政府“工作部门”的监督。对党群机关、上级派出机构承担政府职能的监督，要侧重于对依法行政的监督，重在监督“事”;可以采取执法检查、听取专项工作报告、专题询问等形式，监督和推进工作;涉及人事权的事项，可以向党委或派出的上级机关提出建议。 （作者单位：安徽省芜湖市三山区人大常委会） |
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