| 标题 | 第一代农民工返乡就业与养老问题 |
| 范文 | 赵迪 摘 要：第一代农民工是那些上世纪八九十年代进入城市谋生，但户口仍留在農村的农民工，是我国经济社会转型时期孕育的一个新兴劳动群体。改革开放后，这些农民工从农村转移到城市，为我国工业发展、城市建设和农村繁荣做出巨大贡献。几十年过去了，第一代农民工已经老去并逐渐走到了“去”与“留”的关键节点。本文通过实证研究，对目前第一代农民工返乡就业与养老困境进行了系统调查统计，分析目前困境产生的原因和成因，进而为解决其返乡后的就业和养老问题提出对策建议。 关 键 词： 第一代农民工；返乡；就业；养老；城镇化 据国家统计局监测报告显示，截至2016年12月，我国农民工总量达到28171万人，其中第一代农民工占比为50.3%，50岁以上农民工占比19.2%。随着农民工代际转移现象持续发生，很多第一代农民工选择“叶落归根”，返回农村开始新的生活。据不完全统计，目前我国已返乡的第一代农民工人数超过1000万人，且逐年大幅递增，预计五年内将形成大规模的第一代农民工返乡潮，势必会对农村社会经济产生深远影响。为了解第一代农民工返乡就业与养老情况，农业部软科学课题组对江西、浙江、山东、河北、陕西、贵州、黑龙江、安徽、新疆9个省（区）29个联系点开展了调研，结果显示，第一代农民工“留城不易，回乡无靠”，返乡后还将面临老而无休、老而无安、老而无欢等问题，解决第一代农民工就业与养老问题，政府不能缺位。 一、第一代农民工返乡就业与养老困境 （一）收入缺乏保障，老而无休 近些年，农民工收入增幅总体呈下降趋势。2016年农民工群体月均收入为3275元，增速比上年回落0.6个百分点。调研数据显示，第一代农民工返乡前平均月收入仅为2854元，低于全国农民工总体收入水平。调研还发现，第一代农民工在城市的务工收入大部分用于子女教育、维持家庭生活开支和寄钱回家盖房，仅有不到一半形成储蓄存款。由于储蓄不足、收入偏低，多数第一代农民工返乡后愿意推迟“退休”而继续工作。目前，第一代农民工返乡后的收入构成主要是“务农收入+务工收入”、“务工收入+赡养费”和“务农收入+务工收入+赡养费”三类。数据显示，有45.2%的受访者返乡后从事农业生产，其中自给性农业生产者占66.7%，商业性农业生产者占23.9%，受雇于农业龙头企业、种养大户的占9.4%，务农是第一代农民工返乡后的主要就业渠道，但以自给自足为主，市场化、合作化程度偏低；务工农户占受访者的24.3%，兼业农户占比较大，其中一兼农户占77.2%，二兼农户占22.8%，兼业化经营成为普遍现象；能够获得子女赡养费的受访者占60.7%，每月能够定期定额获得赡养费的仅占38.7%，多数受访者返乡后难以获得来自子女的稳定收入。由于基层就业渠道不畅、培训供给不足、扶持政策乏力，很多第一代农民工返乡即失业，有16.1%的受访者返乡后长期赋闲在家，有68.2%的受访者返乡后收入明显下降。 （二）生活缺乏依靠，老而无安 目前，第一代农民工参保率低，基本处于“裸老”状态，很多人将面临老无所依的窘境。一方面，企业追求利润最大化、劳工费最小化，倾向于逃避为农民工缴纳养老保险的义务；另一方面，第一代农民工工作周期短、流动性强、收入不稳定，不愿意缴纳养老保险，很多受访者认为“买养老保险每月都得交钱，不如工资高点实在。”数据显示，受访者中养老保险的参保率仅为20.9%，远低于新生代农民工参保水平，其中工作流动性最强、吸纳人数最多的建筑行业参保率最低，仅为3.9%。很多受访者对养老保险缺乏认识，质疑老了拿不回本，一些地区还出现集中退保现象。在曾经缴纳养老保险的受访者中，有将近24.5%的受访者在缴纳一段时间后办理了退保手续。第一代农民工对相关养老保险政策缺乏了解，73.2%的受访者不了解养老保险政策，很多人退休后才开始关注养老保障问题。在制度设计上，对于跨省流动的农民工而言，只能转移养老保险个人账户，不能转移社会统筹资金，多数农民工在转换工作岗位后没有办法转移、保持养老保险关系。很多地方农民工的劳动合同是一年期，劳动合同到期时必须退保，退保时农民工只能一次性领回个人缴纳部分，而单位缴纳部分充入缴纳养老保险县市的地方社保基金。因此农民工不断变换工作，也就无法拿到用工单位为他们缴纳的养老保险金。各地政府在社会保障的实施过程中制订的缴费标准有所不同，出现各自“画地为牢”现象。社会养老保险制度的差异性，导致出现养老保险转移、接续难题。 （三）精神缺乏慰藉，老而无欢 第一代农民工“解甲归田”后的主要养老方式是自助养老和家庭养老。调查显示，45.4%的受访者选择自助养老模式，36.7%的受访者选择家庭养老，多数受访者认为“靠自己”和“养儿防老”更靠谱，78.5%的受访者认为进养老院是子女不孝的表现。随着各地城镇化进程加快、社会人口结构发生变化，传统的自助养老和家庭养老模式正在经受巨大考验：一方面，第一代农民工返乡就业收入不固定，流动性强，积蓄有限，自助养老缺乏长久保障；另一方面，多数第一代农民工子女外出打工，就近照顾父母难度很大。传统养老模式受到挑战的同时，机构养老需求逐渐增多，然而目前基层各类养老机构数量严重缺乏，运转资金不足，服务专业化水平低，无法满足老人追求晚年安逸生活的多样化诉求。随着家中青壮年普遍外出务工，多数第一代农民工返乡后沦为空巢老人和留守老人，其中一部分还要承担抚养孙辈的重任。数据显示，72.4%的受访者表示自己长期没有子女陪伴；65.2%的受访者表示自己需要照看孙辈；48.5%的受访者表示返乡后内心空虚失落，一些人因无法适应家乡环境而再次外出打工或随子女就地城镇化。一些受访者反映，“自己回去了，子女不回去，自己成为留守老人，孙子们又成了留守儿童”。第一代农民工长期在城市务工，导致与亲戚邻里在生活上、情感上长期分离，降低了与传统乡土社会的感情凝聚力，弱化了回乡养老的情感基础，造成很多第一代农民工返乡后难以实现社会融入。数据显示，第一代农民工返乡后社会参与的主动性和积极性较低，仅有34.5%的受访者表示平时会参加村民大会或村集体组织的各种活动，32.7%的受访者表示平时会参与村内公共事务讨论，很多受访者回乡后难以融入农村人际圈子。 二、第一代农民工返乡就业与养老问题产生的原因分析 （一）城鄉二元体制下农民工权益的缺失 农民工表面上是一种职业，实际上更是一种制度性身份，正是我国现有的社会制度造就了农民工群体、农民工现象和农民工问题。造成目前农民工就业养老权益缺失的不是单项制度，而是一整套制度设计和安排，包括户籍制度、社会保障制度、劳动就业制度、人事制度、组织制度、人口迁徙制度、教育制度、财政制度、住房制度以及政治制度等。这些制度从总体上将农民工和市民分离开来，让农民工成为一个特定的社会边缘群体。这些制度共同形成了将农民工排斥在外的特殊体制，即农民工体制。农民工体制是城乡二元体制在非农领域的体现，是计划经济在改革开放中重构的产物，具有明显的排外性、封闭性、滞后性和不公平性。比如，二元户籍制度赋予每个人以户籍身份，而且几乎不能改变，这就造成农民工无法融入城市，只能在体制外生存，变成流动人口，在就业、养老等方面面临一系列难题。在户籍制度和与户籍相连的就业制度下，多数第一代农民工遭受了职业门槛限制，被排斥到次属劳动力市场上，从事一些市民不愿意干的工作；由于第一代农民工流动性更强、收入不固定、工作不稳定，他们拿不到“五险一金”，不享有任何保险待遇，几乎完全被排除在社会保障体制之外。在这种农民工体制下，第一代农民工往返于城乡之间，始终无法实现市民化，不能享受到与城市居民一样的就业养老待遇，回乡后又要面临无业与留守的困境。 （二）城镇化发展总体水平偏低且不均衡 我国农村人口流动并不总是从乡村到城市并在城市定居的单向运动，而是城乡之间的候鸟式迁徙，这种流动模式表明农民的就业生活始终无法真正脱离乡村。在现行体制下，进城落户未必一定符合多数第一代农民工的现实需求和最大利益。与新生代农民工期盼彻底离乡进城并融入城市相比，大多数第一代农民工年老时更愿意选择返乡就业和养老，他们更具有返乡情结，更希望叶落归根。然而，我国农村就业市场吸纳大规模返乡农民工的作用有限，仅依靠“离土不离乡，进厂不进城”的农村就地吸纳模式已经无法解决第一代农民工返乡后的生计问题。目前，我国的人口城镇化率已经过半，城镇化建设进入中高速发展阶段，更多的就业机会和便利的生活条件吸引了大量农村劳动力就近转移到乡镇，返乡农民工以乡镇为核心的就地城镇化趋势越来越明显。随着城镇化建设速度不断加快，以乡镇为核心的小城镇已经成为第一代农民工返乡就业的新空间和养老的新归宿，农民工就地城镇化需求不断增长。但是和日渐高涨的需求相比，我国的城镇化总体水平偏低，甚至低于世界城镇化平均水平。滞后的城镇化导致大量第一代农民工返乡后无法向城镇顺利转移，很多只能滞留在农村就地工作和养老。从空间分布看，我国东、中、西部地区的城镇化发展水平极不平衡，较为明显的是中西部地区城镇化水平偏低，城镇化发展滞后，而这些地区反而是返乡农民工数量最集中的区域。随着我国城镇就业总量和结构性压力不断加大，中小城镇难以在短时间内承受和消化大规模的返乡农民工。与此同时，就地城镇化过程中一系列制度滞后也使大量返乡农民工无法真正实现市民化，仍要以农村土地作为最后的社会保障，就业与养老困境并未从根本上得到解决。第一代农民工返乡将带来新的就业需求和养老需求，这将会影响到新型城镇化建设步伐，也会影响到以何种质量实现返乡农民工安居乐业的目标。 （三）劳动力供求结构性矛盾突出 我国经济的高速增长以及城镇化的加速发展，为农村劳动力提供了很多就业岗位，增加了农村劳动力的转移就业量，经济总量增长的同时也促进了农村劳动力的就业增长。在用人需求猛增的同时，农村劳动力就业难，尤其是转移就业难的现象仍然存在。造成这一现象的原因不是因为社会没有用人需求，而是存在劳动力供需结构矛盾，即就业市场从年龄、文化程度、技术水平、工作经验等方面提出了更高要求，而相较于新生代农民工而言，多数第一代农民工达不到这些要求，只能被动挑选其他人不愿意从事的工作。第一代农民工在城市工作面临这些问题，返乡后在乡镇打工仍然要面对同样问题。因为无法满足市场需求，多数返乡第一代农民工只能就近从事短工、零工等非正式工作。从劳动力供求结构看，建国之后的鼓励生育政策造成了劳动力供给严重超过了劳动力需求，大量富余劳动力只能向城市转移。由于自身条件所限，第一代农民工与雇主的权益博弈中，雇主始终处于优势地位。随着返乡潮的出现，农村劳动力开始出现回流倒灌，而农村和邻近城市劳动力需求并未在短时间内扩增，这种劳动力供求结构失衡将会变得越来越明显。当前我国经济正处由高速度、粗放型增长到中速度、质量提高型增长转变，更多需要发挥科技创新的拉动力和增大科技对增长的贡献率。然而以科技创新促转型稳增长的发展道路决定了劳动力就业结构必然要经历一场调整和升级，高新技术劳动力需求不断上升，低技术劳动力将面临着转型压力。对于临近“退休”或已“退休”的第一代农民工而言，无论是就地求职还是就近打工，都会受到这种转型升级的影响，仍然要面对“有人无工做”的结构性供需矛盾。 （四）家庭裂变和代际分居不断加剧 改革开放后，我国社会经济随之转型，人口结构发生了变化。自实行计划生育制度以来，农村人口生育率大幅下降，家庭丧失了家庭成员相互照顾的人口基础，使得农村“养儿防老”的养老观念不再具有人口条件。目前出现的“四二一”或“四二二”家庭结构可以形象描绘出家庭裂变对养老模式的冲击。由于农村家庭结构趋于小型化和核心化，赡养所需要的资金、精力和时间也很难满足农民工的养老需求，于是出现了“靠儿女”不如“靠自己”、自给性养老等现象。和新生代农民工不同，第一代农民工的行动单位是家庭而非个人，其返乡就业和养老受到家庭策略的影响，是否“退休”取决于家庭生产周期，受经济压力影响而继续工作、推迟“退休”的现象比比皆是。早期第一代农民工的收入可以在“自己在城镇，家属留乡村”的条件下维持全家生活，随着城镇化建设和物价上涨，如今更多的第一代农民工要养育留守孙辈，甚至还要为子女进城、孙辈上学买单，这无形中加剧了第一代农民工的养老负担。从代际关系角度看，第一代农民工在城市务工挣钱，由于市民化程度低且“乡土情结”浓厚，年老之际多数会选择返乡就业养老；而第一代农民工子女年幼之际进城务工或求学后，在城市文明熏陶下逐渐与乡土社会断绝了文化纽带和情感联系，开始具备市民化条件，他们多数倾向于在城市长期定居生活。于是在第一代农民工家庭中会出现代际分居，农民工返乡后长期和子女分离，家庭供养资源越来越少，导致第一代农民工的生理需求和心理需求都难以得到满足。 （五）土地保障功能逐渐弱化 作为农业的基本生产资料，土地的生產功能毋庸置疑，但是在我国的特殊国情下，除了生产功能外，土地还具有多种保障功能，最典型的是土地还承载着第一代农民工返乡后的就业保障和养老保障功能。通过农业养老、互惠养老和地租养老等具体形式，土地所具有的生产资料和社会保障双重功能在一定历史条件下得到了极大发挥，但是随着农业产业结构的调整、土地流转的加速，土地养老的保障功能呈现逐渐弱化的趋势：子女外出务工，老人在家务农，务农成为第一代农民工返乡后的主要就业形式，家庭中也逐渐形成了“半工半耕”的代际分工模式，传统以土地为基础的生活模式被彻底打破；由于农产品具有体积大、价值低、易腐烂、储运难等特点，加上农产品市场价格不稳定，产销信息不对称，农业生产面临风险较大；近几年，农产品价格不断走低，生产成本逐年提升，农产品经营绝对收益呈下降趋势，从事农业的比较收益越来越低；随着土地规模流转，农村出现家庭无土地现象和土地集中的规模经营趋势，土地已经不足以承担起抵御老人全部生活风险的重担，土地保障出现了虚化现象；土地流转下，对于失地农民工的经济补偿及其他补偿制度还不健全，失地农民的后续生活仍无法保障。代际分工现象出现、农业价格和成本双重因素挤压、土地流转提速，这些因素造成土地不再具有稳定的养老保障功能，第一代农民工并不再是拥有一块土地就拥有一切保障。 （六）农村精神文化生活的边缘化 对于选择返乡养老的第一代农民工而言，精神慰藉是他们的重要需求之一。与物质需求相比，精神需求往往具有较强的依赖性，而基于农村目前以家庭保障为主的养老方式而言，家庭成员是提供精神依靠的重要载体。除此之外，参与精神文化活动和社会交往也是满足个体精神需求的重要补充，当家庭成员无法与老人长期生活在一起时，精神文化活动开始具有很强的替代效应。目前，农村文化建设与经济社会的协调发展不相适应，与农民群众的精神文化需求不相契合。长期以来的体制性障碍，导致我国农民的主体地位没有得到足够的尊重，而以重经济轻文化的重点方针更强化了文化体系中农民主体的弱势地位。从个体因素看，第一代农民工在城市居住多年，深受城市先进文化的熏陶，回乡后难以适应单调的农村文化生活，出现个体文化偏好和文化产品供给之间的冲突；从社会因素看，文化供给和保障的重点是市民而不是农民，政府对农村文化振兴重视程度不够，在还未解决生计需求基础上，不会将解决文化需求纳入议程。尽管政府在统筹城乡发展方面采取了很多措施，进行了很多尝试，但重点仍然集中在如何提高收入水平，对于如何统筹城乡文化发展没有给予应有的重视。比如，当前农村文化产业的服务对象主要以社会精英为主；农村文化建设投入相对不足，公共文化机构难以运转；农村文化产品、文化服务供给非常短缺，文化基础设施落后等。现有城乡之间的差距不仅表现在物质生活上，更体现在文化方面，第一代农民工返乡后面临文化生活匮乏、精神追求难以满足的困境，会严重影响养老质量，造成其精神空虚、“幸福感”下降。 三、解决第一代农民工返乡就业与养老困境的对策 （一）健全服务体系，拓宽增收渠道 政府应加大人力财力投入，建立可靠、有效、优质、低廉的就业信息服务系统，推进县乡基层就业和社会保障服务平台、中小企业公共服务平台、农村基层综合公共服务平台、农村社区公共服务综合信息平台建设，为返乡第一代农民工就业提供信息与咨询。政府应鼓励引导各类劳务中介机构针对第一代农民工年龄偏大、文化水平偏低的特点提供职业岗位、岗位培训、就业管理等方面的服务，支持企业、合作社等经营主体吸纳返乡劳动力，整合资源建立健全第一代农民工就近进城求职服务体系；各地应逐步加大公共财政支持返乡第一代农民工培训的力度，设立职业技能培训专项资金，根据其就业特点、需求和当地特色编制实施培训计划，采取面授、农民田间学校、专家入户指导等形式开展就业技能培训；针对返乡第一代农民工参训积极性差、支付能力低的特点，可通过发放“培训券”等方式来调动其参训积极性；为了促进返乡第一代农民工在城市积累的资金发挥更大效用，实现长期增值，应探索健全现代农业金融服务机制，发展农民资金互助合作组织，建立涉农贷款风险补偿制度，创新农业融资服务方式和农业保险制度。 （二）坚持双向协同，引导创业创新 要强化政府引导与市场主导的协同作用，营造第一代农民工返乡创业的良好环境，支持返乡创业企业与龙头企业、市场中介服务机构等共同打造创业生态系统。政府应引导部分能力强、资源多的返乡第一代农民工进入区域专业市场、示范带和块状经济，鼓励具有一定资金、技术和经验的农民工发展休闲农业、林下经济和乡村旅游，促进农村三产融合，将城市的发展资源转化为乡村的发展动力；要强化回乡创业第一代农民工的示范作用，通过“传、帮、带”辐射带动其他返乡农民工依托本村资源就业、创业；各地要开展第一代农民工返乡情况调研，针对总体状况和基本需求创建农民工返乡创业园，并将返乡第一代农民工作为重要的创业主体加以培植；依托基层公共平台集聚政府公共资源和社会其他各方资源，组织开展专项活动为第一代农民工返乡创业提供系统服务；要探索完善第一代农民工返乡创业社会兜底保障机制，降低创业风险，防止因创业失败致贫返贫；要引导支持本地龙头企业等经营主体建立市场化的创业创新促进机制，依托资金、技术和服务激励返乡农民工依托其产业链创业发展。 （三）完善制度设计，推进保险接续 社会保险是第一代农民工返乡生活的安全网，要想让第一代农民工返乡后衣食无忧，必须扩大其社会保险参保率，落实基本养老保险转移接续和城乡保险制度衔接。针对第一代农民工养老保险问题的特殊性，政府应该建立起一种过渡型养老补偿和转移接续制度，将其作为“一揽子工程”推进。比如允许没有养老保险和退休金的第一代返乡农民工办理保险，政府根据自身财力给予一定补助，补贴金额应高于城乡居民养老保险，低于15年领取养老金的缴费额；进行全国联网管理，杜绝某些人同时享有养老金和养老补偿；应尽快出台建立返乡农民工社会养老保险的相关条例和办法，对统筹范围、收缴技术、缴纳标准、账户异地转移、养老金发放、基金运营管理、保障措施进行统一的规定；提高基本养老保险基金统筹层次，由县级至市级再提升到省级；要将无劳动能力、无人照料的第一代农民工纳入到社会救助范畴，通过最低生活保障制度保障他们的最低生活水平。为了让后续农民工返乡后无后顾之忧，政府应大力推动养老保险并轨，尽快推动新农保、城镇居民养老保险并轨，实现全国统筹，让返乡农民工只需要持社保卡，到哪里都能自由缴费、领取养老金。 （四）创新养老模式，实现多元共治 构建多元共治的養老公共服务供给方式，探索适合本地区的互助合作养老、机构养老、社区养老等多种新型养老模式，明确政府、企业、社会组织、村民等主体的权利与责任，增强服务供给的市场化、社会化水平，丰富服务供给渠道和供给内容。各级政府部门应发挥主导作用，强化针对返乡第一代农民工在养老保障、养老机构、文娱措施等方面的基础性供给，支持社会性组织通过政府购买公共服务、引入民间资本等形式扩大养老服务的范围和内容，发挥协调与服务的功能；针对农民工返乡规模较大的地区，政府应成立专门的农村养老公共服务机构，建立以政府财政补贴为主的多元化农村养老公共服务筹资机制，引导民间资本投资农村养老公共设施建设；鼓励民办养老机构在农村推行供养型、养护型、医护型等多样化养老服务模式；鼓励企业开展商业保险、消费式养老服务，满足返乡农民工多样化养老需求；以村组为单位成立老年人社区，探索农村互助式社区养老模式，组织志愿者为返乡第一代农民工提供帮助，开展各种慰问活动；政府应建立专门、独立的监管部门，监督农村养老公共服务的供给情况（见图1）。 （五）丰富文化生活，促进社会融入 要着力破解第一代农民工的“双重边缘化”问题，促进返乡农民工的社会融入，提高其返乡后的“幸福感”和“归属感”。应让返乡第一代农民工参与养老公共服务供给决策，表达其真实需求，形成“自上而下”与“自下而上”相结合的双向互动式决策机制，让返乡第一代农民工的文化意愿和生活诉求能得到及时反馈；加强农村公共文化服务体系建设，提升公共文化服务的有效供给，特别针对第一代农民工的特点实施各类文化惠民项目；政府部门要鼓励公共文化服务多主体生产、供给模式，形成政府与社会良性互动、共同治理的格局，引导第一代农民工返乡后参与文化产业发展，依托文化搞创业；通过政府购买养老公共服务项目的形式，引导基层非政府组织组建志愿者服务团队，开展各种文化娱乐活动，帮助返乡第一代农民工适应乡村环境，了解乡土文化，感受乡里乡情，丰富精神世界；将第一代农民工中的能人和精英培养成为党员、在党员能人中培养村干部，引导第一代农民工参与村级事务管理，调动他们参政议政积极性；通过制订优惠政策引导第一代农民工投身村级公共设施建设，鼓励其投资办厂、兴建学校，强化其参与社区建设的幸福感和荣誉感；在返乡群体较大的地区建立返乡农民工健康咨询与法律咨询中心，确保第一代农民工返乡后的权益得到切实保障。 （六）加快城镇建设，强化社会服务 依托农民工市民化，让有条件的第一代农民工彻底脱离土地进城落户生活，是彻底解决第一代农民工就业和养老的根本之策。在拉动内需的资金内设立专项资金，用以提升返乡农民工集中地区的中小城市及其小城镇基础设施建设水平；增加中小城市及其城镇居民社会保障方面的建设投入，为农民工进城就业养老解除社会保障方面的障碍；开展土地流转制度改革，将进城农民工从土地上解放出来，消除“一脚在城里，一脚在田里”现象，明确耕地和宅基地产权，盘活资本，增加收益；建立和完善与农民工市民化相关的制度法律体系，既要全面推进有利于农民工就近城市化的就业制度、社会保障制度、农地退出制度和住房制度改革，又要完善农民工就业、社会保障、住房和教育等方面的法律法规，使第一代农民工就地市民化的权益合法化；各中小城镇的政府要不断提升服务返乡农民工的意识，加快新型城镇化建设，强化公共服务水平， 加大对城镇二、三产业的政策扶持力度，催生更多就业岗位；要着力加强社会参与体系建设，在城镇公共服务供给方面引入多元参与和竞争机制，加强政府同社会组织在就业服务、法律援助、心理咨询等方面的合作关系，为农民工随子女进城就业养老营造和谐的社会环境。 参考文献 [1] 唐杰. 统筹城乡发展背景下的农民工返乡创业研究：基于10个劳动力输出大省的调查[M]. 北京：经济管理出版社，2014. 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