| 标题 | 宁夏肇事肇祸精神障碍患者救治管理现状与治安防控工作机制研究 |
| 范文 | 朱敏 卢友权 摘 要 据世界卫生组织调查，中国精神疾病障碍患者人数居世界首位。当前，精神障碍患者呈激增趋势，安全隐患日益严重。经过调查研究发现，我国每年由精神障碍患者所引发的刑事案件多达上万起，而这些暴力伤人事件不仅十分的残忍，而且已经成为影响和谐社会建设的重要因素。文章主要是站在社会综合治安管理的角度上，对肇事肇祸精神障碍患者特殊人群进行了分析和研究。同时以宁夏为例，对当前社会安全体系下肇事肇祸精神障碍患者面临的社会救助和管理问题进行了分析和研究，并以此为基础提出了完善治安防控工作机制的途径。 关键词 肇事肇祸 精神障碍 治安防控 基金项目：本文是（宁教职成办【2017】152号）宁夏高等学校自治区级教育教学改革（重点项目）《基于实战岗位导向的治安管理专业人才培养模式改革研究》课题成果之一;（苏警院【2017】85号）宁夏警官职业学院和江苏警官学院科学研究合作立项项目《“一带一路”背景下精神障碍强制医疗与治安防控衔接研究》课题成果之一。 作者简介：朱敏，宁夏警官职业学院，讲师;卢友权，银川市中级人民法院，副庭长。 中图分类号：C936 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.324 一、引言 近年来，由于多种因素，严重精神障碍患病率呈上升趋势，严重精神障碍患者肇事肇祸案（事）件时有发生，对公共安全造成危害，社会反映强烈。从当今社会发展看，由精神疾病所引发的社会治安安全隐患问题以及犯罪行为，已经成为了社会发展过程中最常见的不安定因素。所以，世界各国在发展过程中，都面临着怎样消除该领域的犯罪现象的问题。一些地方对肇事肇祸等严重精神障碍患者的救治救助工作仍存在一些突出的问题。文章主要是通过对宁夏肇事肇祸精神障碍患者这一特殊人群，在救治和管理工作现状分析的基础上，提出了从宁夏公共安全体系建设角度，研究探讨适合我区严重精神障碍患者服务管控工作机制。 党的十九大提出，把人民对美好生活的向往作为社会经济发展的最终目标，同时在社会经济发展过程中，加大民生改善和创新管理工作的力度，进一步完善和创新我国特殊人群管理服务的机制。随着2012年政府部门修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》（简称《刑诉法》）实施，对于实施了严重侵害行为，却因精神病而不承担刑事责任的人群，已经建立了具有针对想的精神病刑事强制医疗制度。而2013年颁布实施的《中华人民共和国精神卫生法》（简称《精神卫生法》）则在进一步立法的基础上，通过搭建完善精神卫生医疗救治体系的方式，为肇事肇祸精神障碍患者的救治与救助工作提供了强有力的法律依据。另一方面，同时也引发了如何衔接其刑事责任与社会治安防控方面的问题。 二、关于肇事肇祸精神障碍患者标准认定 自我国颁布《精神卫生法》之后，使用的是“精神障碍”，或者“精神障碍患者”，而“精神病”则包含在“精神障碍”这一大概念当中。精神障碍（Mental Disorder）就是我们常说的精神异常，在《中国精神障碍分类与诊断标准》第三版中解释为，“主要是指精神活动异常和任何异常两种。”现代医学把精神障碍视为一种疾病，称之为“精神疾病”。 （一）关于重性精神疾病的诊断依据 我国《精神卫生法》是维护精神障碍患者合法权益的专门法律，主要维护和增进公民心理健康、预防和治疗精神障碍、促进精神障碍患者康复的活动。 然而，由于相关法律法规中并没有对肇事肇祸精神障碍患者进行明确的定义和解释，所以在深入调查研究的过程中发现，目前我国大多数省份仍然将患有精神分裂症、双向障碍、分裂情感障碍、癫痫所致精神障碍、精神发育迟滞等重性精神疾病的患者定义为肇事肇祸精神障碍患者群体。同时经精神卫生专业医疗部门危险性评估达到3级以上的。 （二）关于刑事责任能力的认定 有轻微滋事、肇事、肇祸、自伤、自杀未遂等行为或前科的精神病障碍患者。其中，轻微滋事行为指：公安机关出警但仅作一般教育等处理的案情，如精神病人滋扰、辱骂他人或者扰乱秩序，但未造成生命财产损失的行为。肇事行为是指：精神障碍患者违反《治安管理处罚法》，有下列行为之一，造成较重后果的：殴打他人造成伤害的;寻衅滋事、侮辱妇女的;妨碍交通安全的;抢夺、损毁公私财物的，其他违法治安管理的行为。肇祸行为是指：精神障碍患者违反《刑法》，有下列行为之一：杀人、强奸、伤害等严重侵害他人人身权利的;放火、爆炸、投毒等嚴重危害公共安全的;以暴力等手段严重侵犯公私财产的;扰乱社会秩序的，造成严重后果的;其他违反刑法的行为。同时，我国《刑法》第18条，《刑事诉讼法》第42条、第5编第4章等作了相应规定，涉及精神障碍患者的民事行为能力及其监护、获得法律援助刑事责任能力、量刑、强制医疗等方面内容，我国法律规定在维护精神障碍患者的合法权益起到了积极作用。但同时对现有的严重精神障碍患者服务管控工作机制具体操作和落实也是一大考验，是公安安全体系构建的一个重要组成部分。 三、宁夏肇事肇祸精神障碍患者救治管理现状 宁夏各地各有关部门充分认识加强肇事肇祸等严重精神障碍患者救治救助工作的重要性。根据2013年《宁夏回族自治区肇事肇祸等严重精神障碍患者救治救助管理办法》、2014年公安厅下发《关于进一步加强严重精神障碍患者排查管控和救治救助工作的通知》，以及2018年公安厅《加强肇事肇祸等严重精神障碍患者救治管理工作实施意见》，开展对疑似严重患者集中排查，全面收集汇总符合入库条件的患者信息，及时将肇事肇祸及危险性评估在3级以上的高风险患者信息录入公安部全国重性精神病人信息管理系统。工作开展以来，全区各地公安机关共摸排管控重症精神病人3655人，其中肇事肇祸精神病人858人，轻微滋事512人，其他2285人。目前，对危害行为触犯刑法的19名精神病患者，按照《中华人民共和国刑事诉讼法》有关规定，经人民法院决定，全部送公安厅安康医院执行强制医疗。但是由于患有精神疾病的特殊群体，其自身都存在着认知能力和行为控制能力，认定难度大的问题，所以在对其进行治安管控与行为人司法鉴定时如果出现了衔接处理不当的现象，那么必然会造成失衡医疗和失衡惩罚的情况发生。 （一）对精神障碍患者筛查、诊断、评估问题 目前，宁夏省内有两个信息管理系统登记录入，分别是卫生部门的“国家严重精神障碍信息系统”和公安部门的“全国重性精神病人信息管理系统”。系统统计对患者的个人信息、病情、危险系数进行分类和评估，同时对患者的危险性评估也进行了1到5级的评估。 公安部门负责录入“全国重性精神病人信息管理系统”，宁夏各市县集中针对患者性别、病人类型、信息来源进行登记录入，采集对象为肇事肇祸、轻度滋事以及其他有潜在暴力倾向的重性精神病人。其中，肇事肇祸触犯刑法，应追究刑事责任或者违反治安管理处罚条例等应予以行政拘留处罚的，经司法鉴定确认为无责任能力或者限制责任能力的精神障碍患者;轻度滋事指有扰乱秩序、扬言闹事等行为，尚不能予以行政拘留处罚的精神病人;其他虽未有肇事肇祸和轻度滋事行为，但有潜在暴力倾向的重性精神病人也录入系统。录入系统的重性精神病人都必须有医疗机构的诊断证明。这些数据来源安康医院、派出所社区民警、案件办理、走访调查、医疗机构、社会救助等。 目前，我区严重精神障碍患者人数众多，患病率也在逐年增加趋势且因病致残、致贫现象十分突出，这些患者及其家庭是社会特殊困难群体，需要给予重点关怀救助。在调研中发现，有很多患者监护人年老体弱、无力监护;有的患者名义上有人监护，实际上独自生活或外出打工，无法得到及时救治。而且，社会普遍存在的歧视精神障碍患者的现象，以及社会公众对于精神障碍患者知晓率、识别率低，患者的就诊率和治疗率也相对较低，这些根源最终会引发严重的精神障碍患者肇事肇祸事件的频繁发生，严重的还会导致重大社会公共安全隐患的出现，因此，相关部门必须采取积极有效的措施，加大肇事精神障碍患者救治与管理工作的力度，才能为人民群众创造和谐稳定的社会环境。 公安机关排摸的严重精神患者需要属地卫生部门给予评估鉴定，方能录入公安机关严重精神患者信息系统，否则容易出现“被精神病”等问题。课题组在与自治区卫生计生委、综治办、公安厅、民政厅、财政厅、残联相关工作人员实际调研中也发现一些问题，比如基层卫生部门评估鉴定有困难，其中贫困患者居多。正是因为精神疾病具有治疗时间长、诊疗费用高且容易复发的特点，所以很多经济条件相对较差的贫困家庭往往因为无力承担高昂的医疗费用，而选择放弃治疗。再加上目前医保政策和强制医疗程序复杂、经常出现的异地报销困难及转诊转院制度的不完善，這也造成一大部分低收入精神障碍患者家庭无力开展诊断评估鉴定工作。 （二）政策落实及各部门协调机制建设 党中央、国务院历来高度重视严重精神障碍患者救治救助工作，明确了一系列政策措施和部署要求。 2013年自治区下发《宁夏回族自治区肇事肇祸等严重精神障碍患者救治救助管理办法》，2014年公安厅下发《关于进一步加强严重精神障碍患者排查管控和救治救助工作意见》。2014-2017年，自治区卫生计生委、综治办、公安厅、民政厅、财政厅、残联认真落实《落实严重精神障碍患者监护责任及补贴管理暂行办法》，以一个看护管理年度补贴1200元标准（补贴人数测算以就高的原则，以卫计委统计的21838人为参考人数），帮助和激励严重精神障碍患者监护人主动、积极履行看护管理责任，减轻患者及家属的负担，防止严重精神障碍患者肇事肇祸，同时明确了各有关单位职责任务，并作为对各地综治考核重要内容。 （三）对社会治安综合治理管控发力问题 全区各级公安机关、卫生部门、民政部门等积极参与建立健全精神卫生综合管理工作、信息共享、情况通报、应急处置和责任追究等制度。对重性精神障碍患者进行数据再核实，与各乡镇政府、民政部门及基层医疗卫生机构、综治等相关部门工作人员，依据危险性评估分类标准，对列管的重性精神障碍患者逐人走访评估，做到“四清楚”， 并及时更新动态数据。我区近三年综治每年调派专业医师开展精神障碍患者大排查行动。各级公安部门必须对重点肇事肇祸精神障碍患者病情的发展、治疗的康复状态等实际情况予以充分的重视。对符合条件的患者及时录入“系统”纳入管理。 四、完善公共安全体系中肇事肇祸精神障碍患者服务与管控的建议 通过调研和统计了解到，易发生肇事肇祸的精神障碍患者，其疾病类型跟家庭情况，尤其是家庭经济状况有主要联系。在摸排统计中，在18户家庭中有2名精神障碍患者，且均是贫困家庭，因病致贫，或者因贫加剧患者治病困难，如此恶性循环也是继续加强社会管控的重要因素之一。同时，精神病的类型对影响肇事肇祸的因素也非常明显，尤其焦点在精神分裂症。精神分裂症也是6大类重性精神疾病的发病率、暴力性倾向最为凸显的一种，而这种疾病的重点预防要求则在日常生活中的治疗和管控。对易肇事肇祸精神障碍患者要加大关注力度，着力进行救助帮扶，将重性精神障碍患者列为重点预防控制对象。宁夏要完善对严重精神障碍患者的服务管控工作机制，就必须要以构建公共安全体系为契机，深入的分析和研究近年来肇事肇祸精神障碍患者管理工作中存在的问题，并以此为基础制定切实可行的管理制度。 （一）广泛宣传提升防范意识 加强宣传和健康教育，提高群众精神卫生知识水平。到2019年，普通人群精神疾病预防知识知晓率达到50%，在校学生心理保健知识知晓率达到60%。区内综治、公安、民政、卫生计生、残联、人力资源社会保障等部门要加大对易肇事肇祸严重精神障碍患者危害性宣传。通过基层社区、居（村）委会等基层组织经常性地开展精神卫生防治等知识的宣传，相关部门应该进一步加大精神障碍患者违法犯罪行为危害性宣传的力度，同时，采取积极有效的措施，密切监控辖区内的严重精神障碍患者，会同患者所在单位和基层组织，与监护人或近亲属建立联络制度，重视特殊人群，尽可能消除或减少对精神障碍患者的歧视和偏见。 正确认识、宣传和预防精神疾病，才是开启精神卫生科普教育行动的首要任务。 我区每年开展的精神疾病大排查活动，组织医疗专家到山区，到市县，到基层工作人员单位，同时与精神障碍患者的监护人开展现场业务培训以及康复知识的宣传，通过相关活动的开展促进基层工作人员业务水平以及患者监护人业务水平和技能的提升。同时，认真落实《医药卫生中长期人才发展规划（2011-2020）》。 （二）明确职责强化救助协同机制 建立我区精神卫生防治体系，首要任务就是落实工作责任，严格按照行政管理权限中规定的谁主管、谁负责的原则，将各级部门以及相关单位的职能作用充分发挥出来，对底数排查、救治救助、服务管理、应急处置对应相应负责制，健全和完善精神障碍预防、治疗、康复工作体系和服务网络，减少严重精神障碍患者肇事肇祸事件发生，创造良好的社会治安环境。 自治区、市、县（市、区）要成立由政法委牵头、卫生计生、民政、公安、人社、残联、司法、财政等部门共同参加的肇事肇祸严重精神障碍患者救治管理工作领导小组，确保工作顺利开展。政法委要加强调查研究、组织协调、督导检查和考评推动。按照“属地管理”和“谁主管、谁负责”原则，将救治管理工作纳入平安建设和综治考核。卫生计生部门要着力承担医疗救助服务工作，负责严重精神障碍患者的诊断、治疗、预防、筛查、登记、危险性评估、服药指导等工作，完善精神卫生专业机构、社区精神卫生服务机构。民政部门承担在服役期间患精神疾病退役军人的救治和康复工作。针对满足相关条件的精神病人，及时纳入城乡低保或给予临时救助，住院治疗的，安安程序给予城乡困难群众大病医疗救助。公安派出所接到街道、社区居委会、村委会报告后，对发生肇事肇祸行为（或有肇事肇祸倾向）的疑似严重精神障碍患者，应及时与当地医疗救助定点医院联系并进行医学鉴定;凡是被人民法院决定强制医疗的精神障碍患者，必须由当地公安机关强制医疗所或者制定精神卫生医疗机构负责强制医疗。 （三）以人为本争取财政加大经费投入 加强医疗救治。对居家治疗、已纳入管理视线的患者，要会同卫生、残联等部门加大随诊回访频率，及时掌握病情发展，指导治疗康复。对患者家庭存在无钱吃药、无力监护、无人监管等实际困难的，要督促社区、村居委会落实问题。公安厅安康医院可以根据工作需要实施重性精神疾病管理治疗项目，探索重性精神疾病管理治疗有效途径，中央财政继续通过重大公共卫生专项补助资金予以支持。 加快发展社区康复服务。根据调研了解到，各市、县（区）有开展精神障碍社区康复服务的，60%以上的居家患者愿意接受社区康复服务，社区服务能解决救助对象的实际困难，在制定医疗机构门诊和住院医疗费用上相对较低和灵活。精神疾病是一种慢性疾病，需要长时间的治疗和疏导之后才能到缓解，而社区康复服务基本建立起家庭为基础、机构为支撑、“社会化、综合性、开放式”的精神障碍社区康复服务体系，降低患者的复发率、致残率，提高其自理率、就业率，这也是完善公共安全体系尤为重要的一层。 （四）完善筛查随访机制，快速妥善处置安全隐患 坚持把排查核实严重精神障碍患者基础数据作为工作重点，对录入“系统”的重性精神障碍患者再次进行数据核实。同时，建立管理档案随时掌握患者的动态基础信息。搭建精神障碍患者基础信息采集、入院治疗、随访服务、动态监测、重点管控、部门联动为一体的智能化精神障碍患者信息工作平台，有效的开展信息监测，加强监测预警、分析研判、消除盲点，实现一个平台支撑各部门社会管理服务能力和信息交换共享。 公安机关要强化日常训练和实战演练，配备管用、实用处警和防护装备，提高快速反应处置水平。对有暴力倾向行为或危险的疑似严重精神障碍患者，依照《精神卫生法》有关规定，并将其送至精神卫生医疗机构进行诊断。同时经由人民法院强制医疗的精神障碍患者，则应该根据相关法律法规的要求由自治区强制医疗所执行强制医疗。要根据重大活动、重要节点安保维稳工作需要，建立货车、汽车、飞机购票等大数据信息碰撞比对和预警情报实时推送机制，着力提升动态管控工作的精准性。 五、结语 本文以宁夏肇事肇祸精神障碍患者为研究对象，选取了以公安廳治安总队牵头开展调研的9个基层派出所，同时，与银川监狱、安康医院、宁安医院为重点访问对象进行深入座谈，统计分析了目前我区精神疾病患者情况和易肇事肇祸精神障碍患者管控现状。根据现实状况发现，我区随着社会发展，精神卫生已经成为了影响社会公共安全问题的重要因素。而精神类疾病患者不仅对患者家庭的生活质量产生严重的影响，而且也增加了社会的公共服务负担，而肇事肇祸行为的发生，直接影响社会治安、患者自身和他人的生命安全。 注释： 《中华人民共和国精神卫生法》。 《宁夏回族自治区肇事肇祸等严重精神障碍患者救治救助管理办法》：已经发生伤害自身的行为，或者有伤害自身的危险的严重精神障碍患者;或者已经发生危害他人安全的行为，或者有危害他人安全的危险的严重精神障碍患者。 国办发[2013]68号《国务院办公厅转发中央综治办等部门关于加强肇事肇祸等严重精神障碍患者救治救助工作意见的通知》转发中央综治办、发展改革委、公安部、民政部、司法部、财政部、人力资源社会保障部、卫生计生委、法制办、食品药品监管总局、中国残联落实具体工作。 “四清楚”即：危险性等级清、去向清、救治情况清、精神状态清。 2015年《全国精神卫生工作规划（2015-2020年）》发布，规划特别提出要“积极开展心理健康促进工作、科普教育先行？。开展多种形式的精神卫生宣传，增进公众对精神健康及精神卫生服务的了解，提高自我心理调适能力” 。 《医药卫生中长期人才发展规划（2011-2020）》：建立完善精神科住院医师规范化培养制度，加大专业人才培养力度，尽快补充精神科执业医师，扩大专业人员类别，吸收精神康复专业人员、精神卫生社会工作人员进入精神卫生工作宣传队伍。 参考文献： [1]齐春华.重点精神病人管控模式浅析.公安研究.2011（8）. [2]戚静.易肇事肇祸严重精神障碍患者的社会综合管理研究——以陕西省西安市为例.西北大学硕士论文.2017（9）. [3]张艳.公共安全体系中特殊人群的服务与管控——以贵州省严重精神障碍患者为例.广西警官高等专科学校学报.2016（6）. [4]裴炜.精神病人刑事责任与管制措施的衔接——中西法律制度的比较.河南社会科学.2015（8）. [5]潘侠.刑事司法“精神病人”认定机制研究——美国制度给与的启示.广西大学学报.2012（12）. [6]《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》（中发[2011]11号）。 [7]国办发[2013]68号《国务院办公厅转发中央综治办等部门关于加强肇事肇祸等严重精神障碍患者救治救助工作意见的通知》。 [8]2015年《全国精神卫生工作规划（2015-2020年）》。 [9]医药卫生中长期人才发展规划（2011-2020）. |
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