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国际河流跨境洪灾防治的合作特征及演进趋势

范文

刘宗瑞　周海炜　赵又霖

摘要国际河流跨境洪灾防治复杂，须要求流域各国进行有效合作。但合作特征因流域而有所差异。国际河流防洪合作协议能反映出国际河流跨境洪灾防治合作特征及发展趋势，因此，以跨界淡水资源争端数据库（TFDD）中国际河流防洪合作协议作为样本，对协议文本进行内容分析，从合作主体数量、合作目标专业性与合作模式层次等方面来揭示国际河流跨境洪灾防治合作广度、深度及紧密度的特征与演进趋势。研究表明，国际河流跨境防洪合作在广度、深度与紧密度等方面有值得关注的特征和发展趋势：①就合作广度而言，不同于国际河流水资源一般性合作的主要趋势，跨境洪灾防治以双边合作为主；②就合作深度而言，跨境洪灾防治合作的目标逐步明晰，专业性不断提升；③就合作紧密度而言，高度合作模式是跨境防洪合作的主流；界河流域国更倾向于高合作模式，跨界河流流域国则更多选择低合作模式。目前，我国国际河流跨境防洪合作特征与国际整体发展趋势相符，但应关注在东北、西北和西南等地区国际河流防洪合作策略的差异。在东北地区，国际河流洪灾防治合作已成熟，应着眼于合作深度的强化。在西北地区，应重点防治融雪型、融雪叠加暴雨型洪水，同时，启动汛期流域联席会议或临时防洪小组，提高防洪合作的灵活性、应急性与协同性。在西南地区，应将合作目标定位于扶持下游国涉洪基础设施建设，逐步探索多边高层次合作。尤其是在湄公河流域，明确不同合作机制的层次与功能，规范不同合作机制的范围与领域，合理控制合作广度，减少“机制拥堵”。

关键词国际河流；防洪协议；内容分析；跨境洪灾

中图分类号 X321 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2015）12-0078-07

洪水是目前最常见且频发的水灾害，已为各国普遍关注[1]。近年来，随着全球气候变暖，陆地降水骤增，河川径流量上升，洪水危害日趋严重[2]。水道的连通性、水体的流动性、流域的系统性以及利害的相关性增加了国际河流跨境洪灾防治的协作难度，加之各流域国开发利用诉求的差异[3]，使流域国对跨境洪灾防治的态度难于趋同，削弱了防治合作的整体成效。

我国拥有110 多条国际河流，主要国际河流41条[4]。我国是多条重要国际河流的发源地，拥有对河流利用的天然控制权[5]。随着流域国对水安全更趋敏感，使跨界水资源问题具有政治、安全和战略意义[6]，易使国际河流洪灾跨境影响泛政治化。因此，各国对跨境防洪合作既积极推动，也谨慎实践。

流域国间所签署的国际河流防洪合作协议能集中反映利益相关国的合作意图、行为和努力方向[7]，因此，通过对国际河流防洪合作协议的内容分析可以发现国际河流跨境洪灾防治的一般性合作特征与演进趋势，对于比较我国国际河流跨境洪灾防治合作特征并制定相应策略具有重要意义。

1 研究现状分析

流域国为维护流域各国社会经济利益，通过签订涉洪协议开展跨境洪灾防治的双边或多边国际合作，规定合作形式与内容，明确权利与责任。国际河流跨境洪灾防治合作内容主要有：构建洪水灾害联合机制或专门委员会；通知、磋商和协商洪水危险；汛期应急合作；交流涉洪信息、情报等[8]。

跨境合作已成为防控国际河流水灾害的主要趋势[9]。目前，国外学者已开始深入研究国际河流防洪合作。如Becker等认为，适当的机构设置是有效防治跨境洪灾的必要条件[10]。跨界河流委员会的能力与流域跨境洪灾治理效果直接相关[11]。此外，国际河流水文数据、信息共享是实现流域协同管理的重要前提[12]。可见，国外学者已意识到流域国联合防治跨境洪灾的必要性与重要性，研究范围广泛，涉及合作模式、合作影响因素、合作支撑技术等方面。

近年来，我国国际河流多次爆发大规模洪水，使国内学者开始关注国际河流跨境洪灾。其中，既有一般性分析，如郝少英主张构建国际河流洪水灾害防治的法律制度[8]；也包括具体性分析，如刘宗瑞等充分考虑界河特点，构建跨时段多层次的治理机制[13]。总之，国际河流防洪是未来国际河流管理研究中的重点[14]。

2 研究框架、研究方法与数据源的选取2.1 研究框架与研究方法

目前，国内外学者从广度、深度[15-17]与紧密度[18-19]等角度深入研究跨单位（组织）合作，形成了较完整的研究框架。因此，结合已有研究，从广度、深度与紧密度等维度构建跨境洪灾防治合作特征的分析框架（见图1）。

合作广度是指合作参与者类型的复杂程度，是跨单位（组织）合作的横向延伸。一些学者将合作伙伴的数量作为合作广度的测量指标[15-17]。因此，以合作主体数量测度跨境防洪合作的广度。

合作深度是指合作治理目标的专业化程度，是跨单位（组织）合作的纵向拓展。防洪合作目标的高度专业性有助于流域国间防治技术、知识的溢出与互补。因此，以合作目标的专业性测度防洪合作深度：①合作目标高度专业化的专门性协议（主要目标）；②合作目标中度专业化的专门章节（重要目标之一）；③合作目标低度专业化的零星条款（一般目标）。

合作紧密度是指合作参与者相互的联结程度，是跨单位（组织）合作的一体化整合。Sadoff等将国际河流涉水合作模式分为高、中、低三种，并认为，流域国采用合作模式层次越高，则跨界水资源开发合作的紧密度越高[20]。因此，以合作模式层次测度跨境洪灾防治的合作紧密度。

内容分析法是对有明确特性的传播内容进行客观、系统和定量描述的研究技术[21]。基于广度、深度与紧密度等维度，以防洪合作协议为样本，利用内容分析法，系统地计量合作主体数量、合作目标的专业性以及合作模式层次，发现国际河流防洪的合作特征及演进趋势。

2.2 数据源的选取

国际政治领域事件数据库数量可观，可分为两类，一是基于历史记录的数据库，二是依据全球新闻报道而形成的数据库。前者有冲突与和平数据库（COPDAB）、全球事件数据系统（GEDS）等；后者则包括国际广播信息服务（FBIS）、奈克斯新闻全文数据库（LexisNexis）等。但考虑到代表性、样本量与时间跨度等方面，以上数据库不完全适用跨境水资源问题分析。

（1）代表性不足。前文所述多种数据库的信息主题多元，覆盖面广，是通用型事件数据库，并非专门针对涉水争端，缺乏代表性。此外，以上数据库存储平台不同，数据库结构也有差异，并不适用于跨境水资源的专项分析[22]。

（2）样本量偏少。前文所述多种数据库部分事件内容不一致，难以提取数量足够且主题适宜的数据样本。

Conca等就指出，跨境水资源合作研究样本量偏少，难以准确发现国际河流水资源合作的主要特征[7]。

（3）时间跨度较小。限于成立时间与事件时效性，部分数据库所收集信息的时间跨度偏短，较难准确了解国际河流合作的发展趋势。

美国俄勒冈州立大学基于现有国际关系事件数据库，进行整合与标准化，汇编了跨界淡水资源争端数据库（TFDD），构建时空数据库记录历史水关系。目前，联合国下属机构（如环境规划署等）和有关机构（如世界银行等）已引用该数据库所收录的国际河流统计数据[22]。此外，TFDD已成为研究国际河流合作的重要数据来源，如Conca等[7]、Gerlak等[23]及周海炜等[24]。

目前，TFDD收录1820年至今约450条国际涉水协议，主题适宜，代表性突出，样本量较大，时间跨度较广。因此，以TFDD中的国际涉水协议作为数据源，同时，考虑到全球性协议的约束力较有限及20世纪20年代以前签订的协议数目较少等因素。由此，以1920年至今关于具体流域的合作协议为研究样本。经统计，满足条件的防洪合作协议184份，跨界河流协议120份，界河协议58份，同时涉及跨界河流与界河的协议6份。

3 合作特征及发展趋势分析

3.1 合作广度特征

河流洪水的形成与其所在流域整体水文地理特征存在必然联系，国际河流跨境洪灾防治须从全流域视角来看待[13]。跨境洪灾防治合作旨在流域国间互补战略性资源，包括涉洪水文气象信息、防洪技术等等。水文信息收集及评价是基础，是国际河流合作开发起点[25]。从外部组织获取差异化、多样化的知识或信息可以提升本组织绩效[26]。因此，一般认为，国际河流水资源合作主体数量越多，越能拓宽流域国间信息与技术基础的广度，使跨界合作信息源、技术源的种类多元。Fischhendler认为，相较于双边协议，多边协议易产生更深度合作[27]。

但数据表明，签订双边合作协议才是国际河流防洪合作的主流，占比约84%，远远高于多边协议。跨境防洪是跨学科、跨地区、跨部门且需统一协调、综合分析的系统工程[28]。由于流域国间在信息和控制体系决策过程上存在差异，需花费更多时间、资金以协调合作伙伴的治理行为[29]，无疑会增加沟通、协调成本，反而影响了跨境防洪的成效。在一般情况下，双边防治合作在战略协同、管理协调以及技术协作等方面的难度低于多边合作，流域国更倾向选择双边合作协议。

3.2 合作深度特征

在高专业性合作目标的指导下，流域国高度参与到跨境洪灾防治中，共享信息源、技术源，获取各自不足的深度信息与专业技术，带来良好的合作效果。高度专业的合作协议有助于确定洪灾防治合作的战略目标，明确流域国间的相互权责，规定防洪合作的主要内容与交流频率。在各方积极参与的前提下，流域国对防洪合作重要性、协同性等方面的认知、理解趋向一致，有助于各方政治互信的强化，减少因信息不对称、技术协作失误等原因而产生的潜在风险，引导合作行为，保证防洪合作效果。此外，当防洪合作目标专业性较低时，流域国间缺少频繁的互动与交流，导致合作经验不足，难以形成合作惯例与默契[17]，使合作行为有较多不确定性风险，削弱了防洪合作成效。随着彼此间合作不断深化，合作惯例、默契逐步常态化，减少沟通协调成本。可见，合作目标的高度专业性可以通过强化正式的政治互信与非正式的惯例（或默契）保障防洪合作成效。

统计数据也证明流域国更倾向于保证合作目标的高度专业性。约39% 协议是针对防洪的专门性协定；约42%协议包含防洪的专门章节；约19%只有零星条款涉及防洪。流域国更倾向于签署专门性协议，或协议中有针对性的涉洪章节为主。由图2知，专业防洪协议与包含专门防洪章节协议的数量基本保持上升趋势。跨地区、跨部门的调度协调难度与跨学科、跨领域的技术协作要求促使跨境防洪合作走向高度专业化。

3.3 合作紧密度特征

在跨境水资源合作中，紧密的联结有助于改善流域国间的国际关系，强化政治互信。在此基础上，共享涉洪信息，交流防洪技术，促进跨境防洪合作。一方面，紧密的联结能促使合作单位（组织）间保持频繁的互动与密切的交流，以分享彼此的认知、理解，同时获得彼此所需战略资源[30]。可见，高紧密度的联结有助于提高流域国间涉洪信息交换的有效性与及时性，促进合作意愿的强化。另一方面，紧密的联结可以增强合作单位（组织）间的互信[31]。国际河流问题的高度敏感性决定了跨境防洪合作离不开流域国间高度的政治互信。高度的政治互信有助于增加流域国间信息传递及再整合的效果与效率[32]，是防洪合作的重要条件。

紧密度较低的合作模式由成本分享数据收集和分析等构成，紧密度较高的中度合作模式以协商/共识型的项目合作等为主，而高度合作模式中则包括联合管理和运作等[20]。在样本中，约51%协议中采用了构建洪水联合机制或专门委员会的高度合作模式；近20%协议中未采用高度合作模式，而采用了预先通知、磋商与协商以及洪水紧急应急合作等中度合作模式；约29%协议中仅采用了涉洪信息、情报交流的低合作模式。可见，高度合作模式是防洪合作的主流选择。

跨界河流和界河地理形态的差异导致流域国地理位置相称性的不同，流域国间权利义务对等性不尽相同[33]。因此，将合作模式与河流类型结合分析（见图3）。数据说明，界河流域国间更倾向构建洪水灾害联合机制或专门委员会，跨界河流流域国间则更多选择交换涉洪信息、情报。可见，界河跨境洪灾防治合作模式高于跨界河流合作模式，界河流域国希望通过构建统一、透明、互信的合作平台。

4 我国国际河流防洪合作与国际总体趋势的比较分析由于流域国间在防洪机制、政府管理、社会发展水平等方面存在差异，如何开展有效合作已成为焦点。从合作广度、深度与紧密度等维度，比较分析我国国际河流跨境防洪合作实践与国际总体趋势间的关系：

（1）就合作广度而言，不同于国际河流一般性合作的主要趋势，目前跨境洪灾防治以双边合作为主，关于合作广度的研究预期未获支持。目前，我国几乎与所有邻国（包括俄罗斯、蒙古、哈萨克斯坦、印度等等）签署了双边涉洪协议，与国际总体趋势相符；

（2）就合作深度而言，跨境洪灾防治合作的目标逐步明晰，专业性不断提升，是国际河流防洪合作的主要趋势。我国作为“负责任大国”，积极参与国际事务，高度重视国际河流水灾害防治，几乎与所有邻国签署了专门性防洪协议或在协议中明确有针对性的涉洪章节，符合国际总体趋势；

（3）就合作紧密度而言，高度合作模式是跨境防洪合作的主流选择。界河流域国更倾向于高合作模式，跨界河流流域国则更多选择低合作模式。目前，在跨界河流遍布的西南地区，我国主动与下游国交换涉洪信息、情报；在以界河为主的东北地区以及界河、跨界河流交织的西北地区，我国已与俄罗斯、哈萨克斯坦共同设立合理利用和保护跨界水联合委员会。可见，我国国际河流跨境防洪“不对称性”合作实践（asymmetry）[34]与全球总体趋势相符合。

总之，就广度、深度与紧密度而言，我国国际河流防洪合作实践与国际上防洪合作的总体发展趋势有高度一致性；与全球其他国际河流的防洪合作进展是基本相符的。

5 对我国国际河流跨境洪灾合作的启示

由上知，就合作紧密度而言，跨界河流与界河流域国在合作模式层次的选择上是有明显区别的。但河流所在地区政治、自然以及区域合作程度等方面的差异[35]则使不同地区防洪合作的广度与深度具有各自特点。因此，我国应充分考虑到东北、西北、西南地区国际河流实际，科学评估国际河流跨境防洪的主要价值，从合作广度、深度和紧密度等维度完善国际河流的防洪合作策略。

（1）东北地区。东北地区是我国5个洪水灾害影响区域[36]。目前，在战略协作伙伴关系的基础上，中俄已将防洪纳入流域水资源治理战略，从中央到地方就东北地区主要国际河流洪灾防治建立了多层次的成熟合作关系[13]。因此，未来防洪合作应着眼于合作深度的强化。一方面，根据东北界河干、支流并发的特点，制定全流域洪灾防治的整体规划，另一方面，应将干流大中型控制性水利工程建设明确列入东北地区跨境防洪合作的主要目标之一，以提升全流域整体防洪能力。我国应积极与邻国沟通，通过正式的官方外交与非正式的非政府交流，加强政治互信，为界河控制性水利工程建设奠定基础。

（2）西北地区。在气候干旱的西北地区，跨界河流与界河交织，入境河流与出境河流并存。西北地区洪水以融雪型、融雪叠加暴雨型两类为主[37]，因此，我国应明确合作目标，重点防治流域融雪型、融雪叠加暴雨型洪水，考虑到西北地区水资源稀缺的现实，要重视洪水资源化。同时，考虑到霍尔果斯河（界河）、阿克苏河（入境河流）等河流的特殊性以及阿克苏河流域绿洲作为新疆优质棉、粮食生产基地的重要性，优先治理霍尔果斯河、阿克苏河等流域，长期合作目标是打造中亚地区国际河流防灾减灾合作的示范区。

西北地区洪水峰高量小，持续时间短，但流速大[38]，加之多山地的地貌使其具有突发性强、陡涨陡落、易成灾等特点[39]。因此，在利用和保护跨界河流联合委员会的战略指导下，启动汛期流域联席会议或临时防洪小组，协调流域跨境防洪问题，提高流域防洪合作的灵活性、应急性与协同性，强化防洪合作的紧密度。

（3）西南地区。目前，中南半岛与印度半岛水患严重，以布拉马普特拉河-恒河流域（印度）、贾木纳河流域（孟加拉国）等为甚，有碍“一带一路”国家战略的推进，是“孟中印缅经济走廊”建设的自然风险。鉴于沿岸国国力贫瘠，无法大规模兴建防洪基础设施，因此，在西南地区，我国应将合作目标定位于扶持下游国涉洪基础设施建设。在“亚洲基础设施投资银行”筹建的背景下，我国应发挥多边国际金融平台的优势，为中南半岛与印度半岛设立涉洪基础设施专项资金。

在西南地区，我国与下游国间的跨境防洪合作以双边低度合作为主。因此，就合作广度与合作紧密度，我国与周边邻国应逐步探索多边高层次合作，推动流域整体水灾害防治合作。我国可先与印度、越南等邻国开展双边合作，在汛期成立流域联席会议或临时工作小组以指导跨境防洪工作。条件成熟后，尝试建立全流域水灾害防治委员会，力争形成全流域多边防洪合作。

值得注意的是，在中南半岛，地区合作呈现“外部主导性”，出现“机制拥堵”，增加了政治谈判成本与交易成本，破坏了统一的集团身份认同，妨碍合作深化[40]。因此，我国应积极与缅甸以及湄公河委员会沟通，整合多种合作机制，明确不同合作机制的层次与功能，规范不同合作机制的范围与领域，构建从中央到地方、兼容官方与非政府的多层次、有秩序的合作格局，合理控制流域合作广度。

（编辑：于杰）

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